讓慈善在法治中暢行

文/王柯

以中國紅十字會為代表的慈善組織，仍然沒有徹底擺脫陰影，并且因為質(zhì)疑所引發(fā)的不信任依然有著巨大的殺傷力，愛心捐款數(shù)量下降，慈善體制的公信力，跌到了冰點。

（圖/東方IC）

慈善事業(yè)是社會保障的最后一道防線，是繼市場分配、政府稅收分配之后的第三次分配，是實現(xiàn)社會公平正義的重要手段。在人們心中，慈善是那么的美好。然而，自“郭美美事件”發(fā)生后，我國的慈善組織在人們心中不那么美了。到現(xiàn)在為止，以中國紅十字會為代表的慈善組織，仍然沒有徹底擺脫陰影，并且因為質(zhì)疑所引發(fā)的不信任依然有著巨大的殺傷力，愛心捐款數(shù)量下降，慈善體制的公信力，跌到了冰點。其實，我們都知道，這只不過是公眾借由此事表達心中不滿，對公益透明化和去行政化的強烈訴求而已。

呼喚慈善法治時代

凡事都得有一個規(guī)矩，無規(guī)矩不成方圓。慈善更是如此，需要良好的制度和體制保障其有序運行，健康發(fā)展。就制度而言，目前中國整個慈善體制體現(xiàn)著強烈的官辦色彩，從上到下，處處顯現(xiàn)著行政化。一方面，借由著這種官方色彩，一旦遇到災害，需要大量的資源，政府有時會硬性規(guī)定或者暗示捐贈者把錢捐給這些機構(gòu)，由這些機構(gòu)統(tǒng)一支配，便于政府的掌握和控制。但是，慈善的一個重要原則是，捐贈人的意志應該是最高的，慈善機構(gòu)之間也必須有競爭，誰更透明誰更專業(yè)就應該獲得更多的捐款，通過這種競爭，淘汰優(yōu)化慈善機構(gòu)，有助于促進公益透明的健康發(fā)展。另一方面，依靠行政力量獲得捐款，慈善都被幾家官方的組織壟斷了，那么，這些機構(gòu)就必然失去了透明的外部動力，也必然會因為沒有競爭而陷入自我慵懶的境地，甚至可能出現(xiàn)腐敗奢華的現(xiàn)象。

從這個意義上說，慈善事業(yè)的官方化、行政化、壟斷化、不透明化，讓一些慈善活動和慈善組織喪失了慈善發(fā)展的關(guān)鍵因素——公信力。公信力的喪失必然降低捐贈者自愿捐贈和積極參加慈善活動的積極性。

法制不彰，則生亂相。公信力喪失，根本原因在于法治上的落后。慈善事業(yè)是一項獻愛心、暖民心、惠民生的崇高事業(yè)。當前，慈善事業(yè)發(fā)展也面臨許多障礙，其中最突出的就是慈善法治化的滯后。因此迫切需要創(chuàng)新法治思維，以法治手段推動慈善工作，促進慈善事業(yè)發(fā)展。當下而言，我國的慈善管理體制并沒有進入到真正的法治時代。2013年2月，由社科院發(fā)布的2013年《法治藍皮書》指出，2012年，有關(guān)機構(gòu)和慈善組織根據(jù)慈善事業(yè)的新發(fā)展和新需求在慈善法治建設(shè)方面進行了多方面的嘗試和探索，但慈善法律體系不完善的問題還很突出。慈善制度體系存在很多法律空白，如慈善組織的界定和認定、慈善募捐的統(tǒng)一法律規(guī)則，至于志愿服務、慈善信托等更是缺乏制度規(guī)范。另外，慈善法治的價值體系不明確，如慈善組織的雙重管理制度使得準入門檻過高，法律法規(guī)中所規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策缺乏相應的配套措施等，都使得鼓勵扶持慈善事業(yè)的價值目標難以實現(xiàn)。而且，法律法規(guī)的邏輯體系不周延，不同法律文件各自為政導致有些交叉領(lǐng)域出現(xiàn)法律沖突。

目前，我國涉及慈善事業(yè)的法律規(guī)范主要有《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等法律、行政法規(guī)，《合同法》以及稅收法律、法規(guī)中涉及慈善事業(yè)有關(guān)的規(guī)定。另外，江蘇、湖南、北京等地也出臺了規(guī)范慈善事業(yè)的地方性法規(guī)。不可否認，這些法律法規(guī)在引導、促進我國慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展中起了重要作用，但同時，這些法律法規(guī)尚存在一些缺憾和不完善。

從規(guī)范受贈人的法律規(guī)范來看，《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定，公益性社會團體應當將受贈財產(chǎn)用于資助符合其宗旨的活動和事業(yè)。對于接受的救助災害的捐贈財產(chǎn)，應當及時用于救助活動。公益性非營利的事業(yè)單位應當將受贈財產(chǎn)用于發(fā)展本單位的公益事業(yè)，不得挪作他用。受贈人與捐贈人訂立了捐贈協(xié)議的，應當按照協(xié)議約定的用途使用捐贈財產(chǎn)，不得擅自改變捐贈財產(chǎn)的用途。如果確需改變用途的，應當征得捐贈人的同意。該法還規(guī)定：受贈人應當公開接受捐贈的情況和受贈財產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會監(jiān)督。據(jù)我國目前的現(xiàn)實來看，這些規(guī)定基本上都是原則性、概括性的，沒有形成可操作的細則，一些公益性社會團體沒有完全依法行事，缺乏必要的監(jiān)管，這才導致上海盧灣區(qū)紅十字會的“天價飯局”等事件的出現(xiàn)。

一些專家學者也曾多次指出，目前制約慈善事業(yè)健康發(fā)展的重要原因之一就是我國有關(guān)慈善事業(yè)的法律法規(guī)不健全，即使有一些零散的法律法規(guī)，其實施情況也不容樂觀。比如，有關(guān)公益捐贈的法律分布零散，缺乏統(tǒng)一性。還有一些法律法規(guī)規(guī)定模糊寬泛，僅有一些原則性的規(guī)定，具體如何實施帶來了理解上的偏差和混亂，由于這些法律對慈善組織的法律地位、運行模式、監(jiān)管機制等很少涉及或規(guī)定得過于原則，使得我國的慈善事業(yè)在公益產(chǎn)權(quán)界定、轉(zhuǎn)讓融投資等方面都缺少必要的法律依據(jù)。

中國紅十字會新任掌門趙白鴿曾說，“要賺錢，請遠離紅會”。這是一種語言上的勸告，但是，要讓賺錢者遠離慈善體制，只能靠在法制基礎(chǔ)上實現(xiàn)的透明化管理才能實現(xiàn)。我國慈善體制只有在管理上實現(xiàn)法治化才能改變這個具有嚴重壟斷色彩的體制的傲慢態(tài)度，也只有慈善法治化才能讓我國的慈善體制對郭美美式人物產(chǎn)生免疫能力，才能讓我國老百姓的愛心得到制度的呵護與保障，才會贏得公眾的信任并形成良性循環(huán)。

期待《慈善法》

法律是規(guī)則，法治是秩序。良好的法律法規(guī)能夠有效的規(guī)制慈善事業(yè)的相關(guān)行為，建構(gòu)健康有效的慈善秩序，從而促進慈善事業(yè)的良性發(fā)展。在一個社會中，善、正義、公平等共同價值觀十分重要，而這些共同價值觀離不開法治的脊梁。只有社會公眾對法治充滿信心，真正感到善有善報，善心才能油然而生，善舉才能蔚然成風。再次，慈善需要法治的具體框架作為制度擔保。慈善組織的培育發(fā)展、慈善行為的規(guī)范、慈善稅收優(yōu)惠政策的配套等等，都離不開具體而完善的法律制度的支撐。

慈善立法首先應在法律上能夠給慈善組織一個明確的法律地位，明確的法律地位有助于慈善意識的確立和慈善觀念理念的普及，更有助于慈善組織真正樹立自我責任感和公信力，促使其良性運行。其次，慈善立法應當確立慈善的自愿原則和民間慈善事業(yè)和慈善機構(gòu)的定位，并從制度上厘定并明晰政府的行政權(quán)力和民眾權(quán)利在慈善法律中的關(guān)系和各自的邊界。最后一個雖然簡單但必須予以強調(diào)的事實是，整個慈善事業(yè)的主體是廣大的民眾，而不是政府，政府要逐漸淡出慈善活動，給社會力量以更大的自由和空間，將慈善事業(yè)的主導權(quán)回歸民間。政府在慈善事業(yè)中的定位應是慈善政策的制定者，慈善行為的引導著，慈善活動的監(jiān)督者，慈善爭議的調(diào)處者。

（圖/東方IC）

慈善事業(yè)運轉(zhuǎn)過程中也需要運用法治方式規(guī)范慈善行為。一要規(guī)范領(lǐng)導行為。通過建立慈善法律法規(guī)體系和完善慈善組織章程，使領(lǐng)導行為有法可依，有章可循。二要規(guī)范募捐行為。募捐是慈善組織的重要工作之一，當前慈善組織的募捐存在著一些問題，主要是募捐行為不規(guī)范。慈善組織的募捐活動，有的沒有嚴格遵循自愿捐贈的原則，有的對募捐款物的管理使用缺乏公開透明，有的甚至以募捐之名，行營利之實。因此，迫切需要對募捐行為進行規(guī)范。要以法律法規(guī)明確慈善組織的募捐主體資格，實行社會募捐許可制度，強制公開募捐款物管理使用情況，加大對違法募捐行為的處罰力度。三要規(guī)范財務行為。社會公信力是慈善事業(yè)的生命線。而公開透明是慈善公信力的立足之本。慈善信息公開透明的核心在于財務。要建立健全慈善財務管理、財務信息公示等制度，使慈善財務行為制度化、規(guī)范化。要按照誰接受、誰管理、誰公開的原則，推動慈善組織及時公開接受捐贈、捐贈款物使用等財務信息，并自覺接受監(jiān)督，樹立和維護慈善的社會公信形象。

雖然，有關(guān)部門也增加做出努力，如2011年12月，在慈善體制遇到巨大的信任危機時，民政部制定并發(fā)布了《公益慈善捐助信息公開指引》，要求“日常性捐助信息，應在信息公開主體收到捐贈后的15個工作日內(nèi)公開捐贈款物接受信息；重大事件專項信息，應在收到捐贈后的72小時內(nèi)公開捐贈款物接受信息，或按有關(guān)重大事件處置部門要求的時限和要求公開?！钡@也只是一個指引，并沒有法律上的強制力。民政部雖然表示將要出臺的《慈善捐助信息公開管理辦法》，但何時出臺，具體內(nèi)容如何，有沒有強硬的處罰，都不得而知。更重要的是標志著慈善立法的重大進程的《慈善法》，依然還未出臺。

從紅十字會到中青會，從中華慈善總會到兒慈會，慈善機構(gòu)屢被曝光，民眾質(zhì)疑難以消除。一個郭美美，機構(gòu)無法自證清白，民眾無法看見公平?！洞壬品ā凡怀雠_，依法行善，依法監(jiān)督如何實現(xiàn)？