公共管理目標(biāo)異化的理論分析及其規(guī)避

何 曄

（安徽師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽 蕪湖241003）

目標(biāo)對(duì)公共組織具有兩方面的重要意義： 一是目標(biāo)描述了公共組織的使命和存在的理由及其共享的價(jià)值取向、行動(dòng)觀念和發(fā)展愿景，具有較強(qiáng)的激勵(lì)意義[1]；二是目標(biāo)為公共管理行動(dòng)提供了制定與選擇行動(dòng)方案的基本框架，“是決策與行動(dòng)的方向與約束”，因此目標(biāo)是評(píng)價(jià)公共組織及其公共管理行動(dòng)的基礎(chǔ)[2]。公共管理目標(biāo)無(wú)疑應(yīng)該指向公共利益的實(shí)現(xiàn)、公共問題的解決和公共事務(wù)的處理。然而，在具體公共管理實(shí)踐中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)一些偏離公共利益和公共需求，損害公共目標(biāo)導(dǎo)致公共目標(biāo)異化的行為。因此，深刻認(rèn)識(shí)公共管理目標(biāo)異化現(xiàn)象，討論規(guī)避公共管理目標(biāo)異化的措施，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共管理目標(biāo)異化的原因分析

（一）基于委托代理關(guān)系分析

從委托代理關(guān)系看，公共管理目標(biāo)異化是由于“代理人”超越“委托人”意愿而產(chǎn)生。由于人口規(guī)模大、居住分散、領(lǐng)土范圍廣等原因，在現(xiàn)代國(guó)家中如果所有公共事務(wù)都以人人參與的方式處理的話，無(wú)疑成本太高、效率太低。因此，盧梭（J.Rousseau）指出，“不能想象人民無(wú)休止地開大會(huì)來(lái)討論公共事務(wù)”[3]。孟德斯鳩（Montesquieu）也強(qiáng)調(diào)，所有公民都參與公共事務(wù)的處理“這在大國(guó)是不可能的，在小國(guó)也有許多不便，因此人民必須通過他們的代表來(lái)做他們自己所不能做的事情?！盵4]所以，需選擇委托代理的方式實(shí)施公共管理，由代理人——公共管理者具體擔(dān)當(dāng)公共事務(wù)處理的職責(zé)。作為代理人的公共管理者因受委托而存在，因人民授權(quán)而擁有行使公共管理的權(quán)力。所以，在本質(zhì)上要求代理人為委托人的利益和目標(biāo)負(fù)責(zé)，否則其就是“失職”的。但代理人可能不會(huì)完全按照委托人的利益和目標(biāo)行事。

第一，“獨(dú)立代表” 導(dǎo)致委托代理關(guān)系的原初目標(biāo)被異化。獨(dú)立代表理論認(rèn)為，“如果代表只是機(jī)械地按照別人作出的決定來(lái)行為，就沒有什么‘代表’可言”[5]。如果代理人不折不扣地按照委托人意志行事，那么代理人的主動(dòng)性、創(chuàng)造性及其在公共領(lǐng)域的辯論、批判功能就大大蛻化。并且，如果代理人完全聽命于委托人——所有民眾，那么面對(duì)民眾的異質(zhì)化偏好代理人將無(wú)所適從；同時(shí)，阿羅不可能定理所展現(xiàn)的悖論也將出現(xiàn)[6]。因此，公共管理代理人只在政治原則上忠于社會(huì)公眾，而在具體公共事務(wù)上則依照自己的學(xué)識(shí)和品德去做出處理，沒必要與公眾的最初預(yù)期完全相符[7]。但是，在這種“獨(dú)立代表”的公共管理行動(dòng)中，代理人的行為較少受到民眾的監(jiān)督和制約，假借公益為己謀私或?yàn)槟承┘瘓F(tuán)謀私的現(xiàn)象發(fā)生的概率大大增加，委托人原初的意愿以及委托代理關(guān)系發(fā)生的原初目標(biāo)都極易被代理人的本位目標(biāo)所替代。

第二，信息不對(duì)稱導(dǎo)致委托代理關(guān)系的原初目標(biāo)被異化。信息不對(duì)稱指不同主體擁有的信息不同，掌握信息比較完整的主體往往處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而缺乏信息的主體，則容易受到信息擁有者的“欺騙”。公共管理者身處公共管理的具體過程當(dāng)中，往往擁有較為詳細(xì)、充分的管理信息，而社會(huì)公眾往往并非公共事務(wù)處理過程的“當(dāng)事人”，在議程啟動(dòng)、決策制定、政策執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估等方面都擁有較少的、零碎的信息。這就容易使公共管理代理人無(wú)視委托人利益，在決策時(shí)以自身利益最大化為旨?xì)w；或者發(fā)生代理人道德風(fēng)險(xiǎn)問題，代理人不會(huì)以廉潔、高效、積極、創(chuàng)新的方式處理公共事務(wù)，而往往發(fā)生“偷懶”、尋租等自利行為。

第三，公共責(zé)任維系的困難性導(dǎo)致委托代理關(guān)系的原初目標(biāo)被異化。羅森布魯姆（D.H.Rosenbloom）等學(xué)者指出，在具體公共管理過程中想要完備地維系公共責(zé)任很難，這容易導(dǎo)致公共責(zé)任失效和公共管理目標(biāo)異化。公共責(zé)任難以維系的原因有[8]：一是工作專業(yè)性。公共管理者是專業(yè)的“公共管理”人員，在知識(shí)、技術(shù)和信息方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)公眾沒有辦法充分判斷其決策和行為；二是專職地位優(yōu)勢(shì)。公共管理者是職業(yè)的公務(wù)人員，外部監(jiān)督主體和社會(huì)公眾則另有職業(yè)，無(wú)法全程觀察和掌控公共管理過程；三是人事制度保護(hù)。為保障公共管理者自主、獨(dú)立地處理公共事務(wù)，往往通過人事制度對(duì)其實(shí)施保護(hù)，在監(jiān)督、懲處、撤銷方面都有嚴(yán)格的程序和規(guī)定，這為外部監(jiān)督增加了時(shí)間成本和復(fù)雜程度；四是反制法則。公共管理者作為能動(dòng)主體，在面對(duì)外部監(jiān)控時(shí)往往會(huì)盡力去規(guī)避、反制。外部監(jiān)控越嚴(yán)厲，其規(guī)避、反制行動(dòng)可能越頻繁；五是結(jié)構(gòu)、職能交叉。公共組織的結(jié)構(gòu)、職能分工及其職能交叉并存，導(dǎo)致公共管理者轉(zhuǎn)移、推卸責(zé)任的取向明顯；六是規(guī)模、范圍龐大。公共組織的規(guī)模和職責(zé)范圍在現(xiàn)代社會(huì)很龐大，財(cái)務(wù)、人力、管制、規(guī)則等因此而十分復(fù)雜，導(dǎo)致責(zé)任追究的困難和復(fù)雜程度大大增加。這一切都為公共管理者放棄公共責(zé)任和公共目標(biāo)而追求本位目標(biāo)“創(chuàng)造”了條件。

（二）基于目標(biāo)差異性分析

從目標(biāo)差異性看，公共管理目標(biāo)異化是由于公共管理者本位利益與公共利益不相協(xié)調(diào)而產(chǎn)生。公共管理在本質(zhì)上是使用公共資源解決公共問題實(shí)現(xiàn)公共利益的過程，在目標(biāo)預(yù)期方面具有公共性。但實(shí)施公共管理的過程表現(xiàn)為一個(gè)個(gè)公共管理主體的具體行為。這些公共管理主體作為社會(huì)個(gè)體，有著自己獨(dú)特的需求和內(nèi)部動(dòng)機(jī)。這樣，公共管理過程當(dāng)中就必然出現(xiàn)“公共性”和“個(gè)體性”的交叉：公共性指向公共目標(biāo)、公共利益，個(gè)體性指向個(gè)體本位目標(biāo)、私人利益。如圖1 所示，縱軸表示具體的公共管理者對(duì)公共目標(biāo)的關(guān)注程度，自下而上關(guān)注程度越來(lái)越高；橫軸表示具體的公共管理者對(duì)個(gè)體本位目標(biāo)的關(guān)注程度，自左向右關(guān)注程度越來(lái)越高。公共性和個(gè)體性在不同的公共管理情境和實(shí)踐過程中，可能會(huì)出現(xiàn)多種匹配類型。

圖1 目標(biāo)差異性考察矩陣

Ⅰ象限： 對(duì)公共目標(biāo)和本位目標(biāo)的關(guān)注程度都很低。它表現(xiàn)出來(lái)的是盲目無(wú)目標(biāo)的公共行動(dòng)，或者出現(xiàn)的是沒有任何活力的公共組織，既沒有積極行動(dòng)的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)，也沒有積極行動(dòng)的外部使命和公共責(zé)任感。正如涂爾干（E.Durkheim）所言：“假如沒有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無(wú)所寸進(jìn)”[9]對(duì)于此類情況，需通過制度約束和公共責(zé)任的宣揚(yáng)，創(chuàng)造和維持一種具有激勵(lì)、督促作用的提供高質(zhì)量公共服務(wù)、追求卓越的公共管理文化，使公共管理者能夠?yàn)楣怖娑e極行動(dòng)[9]。

Ⅱ象限：對(duì)本位利益的關(guān)注程度較高，而對(duì)公共目標(biāo)的關(guān)注程度較低。此時(shí)，參與公共管理的主體更多關(guān)注自己的私人利益或部門利益，而缺乏對(duì)公共利益的回應(yīng)，極易導(dǎo)致公共管理目標(biāo)異化。本文第二部分所講的公共管理目標(biāo)異化現(xiàn)象基本上都是由這種原因?qū)е碌摹?/p>

Ⅲ象限：對(duì)公共目標(biāo)和本位目標(biāo)都較為關(guān)注。在這種情境中，公共管理者能夠體認(rèn)到公共利益的重要性，代表并回應(yīng)公眾需求，以公共利益和公共需求為行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)，并通過科學(xué)決策、積極行動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共利益；同時(shí)也很好地兼顧并實(shí)現(xiàn)了本位利益。這是一種理想的、令人期待的情境。但需要以較好的公共管理激勵(lì)機(jī)制為基礎(chǔ)，使有效的公共管理者能夠通過公益行動(dòng)獲得自我滿足。

Ⅳ象限：對(duì)公共目標(biāo)的關(guān)注程度較高，而并不在意自身利益的追求。在這種情境中，公共管理者是“專門利人、毫不利己”的，具有高的公共責(zé)任感，能夠主動(dòng)為公共利益而行動(dòng)，不計(jì)較個(gè)人得失。這種公共管理者不會(huì)導(dǎo)致公共目標(biāo)的異化，是最值得期待的公共管理者。但這種完全利他的可持續(xù)性容易受到?jīng)_擊，對(duì)公共管理者的選拔、培養(yǎng)和教育也有極高的要求。法默爾（David J.Farmer）因此強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該在公共管理過程中同時(shí)強(qiáng)調(diào)效率問題和倫理問題，如果單純把“道德”和純粹利他置于惟一考量維度的話，也許會(huì)出現(xiàn)適得其反的“悖論”[10]。

二、公共管理目標(biāo)異化的表現(xiàn)分析

（一）公共目標(biāo)被替代

公共目標(biāo)被替代指的是指向公益的目標(biāo)被部門利益、個(gè)體利益所替代，使公共管理過程變成了謀私的過程。一方面表現(xiàn)為公共規(guī)制過程中的尋租行為。公共規(guī)制是公共管理的主要職能之一，主要通過立法、處罰等對(duì)市場(chǎng)以及社會(huì)秩序進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)管的公共管理活動(dòng)，如提供許可證、禁止某些行為、對(duì)某些行為施以處罰措施等[11]。公共規(guī)制會(huì)對(duì)被規(guī)制者的違法、違規(guī)行為帶來(lái)成本，從而使其行為符合公共利益。但往往會(huì)出現(xiàn)規(guī)制者和被規(guī)制者“私分”成本而損害公共利益的情形。以污染行為規(guī)制為例，對(duì)污染企業(yè)施以罰款的目的在于使其望“罰款”而卻步。因污染行為引起的罰款使得排污企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本提升，從經(jīng)濟(jì)理性人的角度看，只要處理污染物的成本低于罰款額度，其便不再排污。反之，只要罰款額度小于其通過革新技術(shù)或建立排污設(shè)施而形成的成本，其就有排污可能。此間，罰款僅是手段，治理污染保護(hù)環(huán)境才是目的。但罰款可以為具體公共規(guī)制者帶來(lái)租金。因此，他們往往降低罰款標(biāo)準(zhǔn)（因?yàn)榱P款額度過大，企業(yè)將因成本問題不再排污，罰款及其尋租行為也就無(wú)法得逞）。在這種情況下，公共規(guī)制者似乎執(zhí)行了公共管理職能——的確對(duì)排污行為實(shí)施了監(jiān)督和控制，并課以罰金； 但由于罰金小于治污成本，所以企業(yè)也樂于繳納罰金而不治污。如此以來(lái)，環(huán)境卻實(shí)實(shí)在在地遭受了損害。類似的現(xiàn)象在土地保護(hù)、環(huán)境治理、食品安全、生產(chǎn)安全等公共規(guī)制領(lǐng)域極易發(fā)生。其基本特征是將公共目標(biāo)置換為規(guī)制者的本位目標(biāo)，損害了公共利益。

另一方面表現(xiàn)為公共政策執(zhí)行過程中的“上有政策、下有對(duì)策”行為。陳振明教授主編的《政策科學(xué)》一書指出“上有政策、下有對(duì)策”行為包括四種表現(xiàn)[12]：一是“你有政策，我有對(duì)策”，在政策對(duì)自己不利時(shí)，執(zhí)行者表面上與政策一致，但實(shí)質(zhì)上違背政策的正確取向和基本精神，執(zhí)行公共政策的目標(biāo)因此而被替換為執(zhí)行者所期待的目標(biāo)；二是“曲解政策，為我所用”，政策執(zhí)行者選擇性地執(zhí)行政策，或者對(duì)于那些符合自己利益的部分予以貫徹，而對(duì)其他部分不予理睬，或者有意曲解政策精神實(shí)質(zhì)，將其朝向利于自身利益的方向理解并實(shí)施；三是“軟托硬抗，拒不執(zhí)行”，政策執(zhí)行者對(duì)那些于己不利或于己無(wú)利的政策借故不予執(zhí)行，或變相不執(zhí)行，或象征性地執(zhí)行，草草了事，推諉敷衍；四是“附加內(nèi)容，搞土政策”，在政策執(zhí)行過程中附加一些原政策沒有的內(nèi)容，打著“因地制宜”、“結(jié)合實(shí)際”的口號(hào)自行其是，謀求私利。

公共目標(biāo)被替代的危害較大，將公共目標(biāo)置于邊緣地位，而將本位目標(biāo)視為最高旨?xì)w，易導(dǎo)致尋租、腐敗等權(quán)力異化現(xiàn)象發(fā)生； 常常將具有良善特征的公共政策視同兒戲、束之高閣，使公共管理的公共性被具體實(shí)踐的私益性所替代。

（二）公共目標(biāo)偏斜

公共目標(biāo)偏斜是指在公共管理過程中，具體目標(biāo)偏向決策者、強(qiáng)勢(shì)群體等特殊主體，而并沒有嚴(yán)格指向公共利益。

一方面，公共目標(biāo)被決策者所侵蝕，由公益目標(biāo)轉(zhuǎn)向決策者目標(biāo)。出現(xiàn)這種情形的原因有兩個(gè)：一是層級(jí)節(jié)制?，F(xiàn)代公共管理體系具有典型的官僚科層制特征，遵循層級(jí)節(jié)制、自上而下的權(quán)力運(yùn)行原則，每一成員都能夠通過該層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系確認(rèn)自己從何處獲得行動(dòng)指令以及將行動(dòng)指令傳遞給何人[13]。官僚科層制的這一特征能夠減少混亂，提高運(yùn)行效率。但其缺陷也很明顯——層級(jí)節(jié)制往往變成了“一切行動(dòng)聽上級(jí)的、領(lǐng)導(dǎo)的”。這樣，公共管理應(yīng)有的公益目標(biāo)就向上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)偏斜了，迎合上級(jí)、遵從領(lǐng)導(dǎo)成為了下級(jí)實(shí)施決策的主要考量因素，而不是以公共利益和公共需求為決策依據(jù)；二是決策者個(gè)性特征。公共決策囿于決策者的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力，取決于其偏好、經(jīng)驗(yàn)和判斷能力[14]。這就導(dǎo)致公共決策受到了決策者個(gè)性特征的影響，公共目標(biāo)因此而向決策者偏斜，并非嚴(yán)格指向公共利益和公共需求。

另一方面，公共目標(biāo)被強(qiáng)勢(shì)群體所侵蝕，由公益目標(biāo)偏向強(qiáng)勢(shì)群體。萊瑟姆（E.Latham）指出，各利益相關(guān)者都會(huì)極力影響公共決策，使公共決策體現(xiàn)自己的利益偏好[15]。這原本體現(xiàn)了政治民主，也提升了公共管理的回應(yīng)性。但由于強(qiáng)勢(shì)群體在訴求反映渠道、資源掌握數(shù)量、社會(huì)影響程度等方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，而使得“在任何時(shí)候，公共政策都反映占支配地位的集團(tuán)的利益?！盵16]如，政府被強(qiáng)勢(shì)利益群體“綁架”、政策過程被強(qiáng)勢(shì)利益群體壟斷、決策力場(chǎng)被各種精英集團(tuán)所霸占，強(qiáng)勢(shì)群體憑借雄厚實(shí)力左右公共政策執(zhí)行等[17]。形象地說，“會(huì)叫的”、“愛叫的”和“叫聲大的”孩子有奶吃，卻將邊緣群體和弱勢(shì)群體的利益訴求置于公共議程之外，這是不公正的，有失公共管理的初衷。

公共目標(biāo)的偏斜使公共行動(dòng)偏向于某些特殊群體，令公共資源傾斜于具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的群體，這在相當(dāng)程度上阻礙了社會(huì)公平，使公共管理的公共性嚴(yán)重缺失。同時(shí)，公共目標(biāo)偏斜行為的不公平特性往往會(huì)使社會(huì)張力擴(kuò)大，矛盾激化，嚴(yán)重者會(huì)引起社會(huì)失序。

（三）公共目標(biāo)被簡(jiǎn)化

人們總是對(duì)公共管理者在經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公平（equity）等方面報(bào)以期待，希望公共管理者是積極的、有價(jià)值的[9]。然而在實(shí)踐中，公共目標(biāo)常常因種種原因而被“簡(jiǎn)化”。

一方面，“不求有功，但求無(wú)過”心態(tài)導(dǎo)致公共目標(biāo)被簡(jiǎn)化?；陧f伯（M.Weber）官僚科層制的公共組織過于強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)定性、依照規(guī)程辦事、管理過程的非人格化等，再加上公共管理績(jī)效因果關(guān)系的難測(cè)性，這一切都助長(zhǎng)了工作惰性，使很多公共管理者秉持有“不求有功，但求無(wú)過”心態(tài)[13]。這顯然不利于提升公共服務(wù)的質(zhì)和量，悖離了人們對(duì)于公共管理者有效性的期待。

另一方面，僵化的“制度邏輯”導(dǎo)致公共目標(biāo)被簡(jiǎn)化。公共管理體系可謂是制度化程度最高的社會(huì)結(jié)構(gòu)形式，強(qiáng)調(diào)成員在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上按照既定的規(guī)則和程序開展工作。這種制度化的運(yùn)作方式有助于使公共管理過程更加精確、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。但過分的制度化就變成了制度僵化，使得公共管理者更多考慮制度、程序等工具性的要素，至于公共管理固有的公共目標(biāo)卻被忽視了。比如，去政府部門辦事，經(jīng)常因“具體辦事者不在”而不得不再來(lái)一次，而此時(shí)也許該部門其他成員都在。從制度化分工的角度看，部門其他成員的確“無(wú)權(quán)”辦理。但這種僵化的分工無(wú)疑有悖于公共服務(wù)目標(biāo)。舉個(gè)模型化的例子做類比：某分工嚴(yán)密、制度化程度很高的組織負(fù)責(zé)一項(xiàng)公共任務(wù)——在馬路兩旁栽樹。有一天，人們發(fā)現(xiàn)工作人員A 在前面挖坑，而C 在后面填土，除了把馬路挖壞之外并無(wú)特別益處。因此有人上前制止，并質(zhì)問他們。A 和C 一臉無(wú)奈地說，我們只是按照嚴(yán)格的組織分工辦事，A 負(fù)責(zé)挖坑，B 負(fù)責(zé)栽樹，C 負(fù)責(zé)填土。不巧的是，B 生病了。所以出現(xiàn)了前面挖后面填的現(xiàn)象[18]。顯然，A 和C 并沒有錯(cuò)，他們的確按照分工盡職工作了，但由于B 的缺席，使得整個(gè)行動(dòng)的結(jié)果十分荒謬——為了更好地栽樹，實(shí)施了科學(xué)分工，但分工使得栽樹這一根本目標(biāo)被僵化的制度所異化。簡(jiǎn)言之，公共管理過程在根本上要求管理者必須回答“公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了沒有”，而不是單純地回答“依據(jù)何種制度、采用何種方式完成目標(biāo)”?？上У氖?，現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)將公共管理過程簡(jiǎn)化為制度、方式和方法而置公共目標(biāo)于不顧的現(xiàn)象。

公共目標(biāo)簡(jiǎn)化雖不像公共目標(biāo)替代那樣違法，也不像公共目標(biāo)偏斜那樣容易導(dǎo)致社會(huì)不公，但其卻導(dǎo)致公共問題被擱置，公共利益被忽視。它具有相當(dāng)?shù)碾[秘性，表面上看有關(guān)主體并不違規(guī)，也未“缺位”，甚至表現(xiàn)為“積極行動(dòng)”，但他們并未有效針對(duì)公共目標(biāo)而積極行動(dòng)。

三、公共管理目標(biāo)異化的規(guī)避

（一）提高公共管理過程的監(jiān)控力度，使目標(biāo)異化“不能”出現(xiàn)

在設(shè)計(jì)公共管理制度時(shí)，最好秉持“人性惡”假設(shè)。即，按照泰羅（F.W.Taylor）的制度設(shè)計(jì)思維，視參與公共管理的一切主體都具有強(qiáng)烈自利傾向，要么想盡辦法謀取私利，要么挖空心思逃避責(zé)任，要么利用一切機(jī)會(huì)“偷懶耍滑”[19]。因此，必須通過多元化的監(jiān)控、評(píng)估和懲罰機(jī)制，提高目標(biāo)異化被發(fā)現(xiàn)的概率，使相關(guān)主體“不敢”也“不能”去異化公共目標(biāo)。包括如下幾個(gè)方面：一是從主體上看，既要健全體制內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制，如上級(jí)監(jiān)督、公共管理內(nèi)部監(jiān)督職能部門的監(jiān)督（監(jiān)察部門、人民代表、政協(xié)委員等），又要健全體制外的監(jiān)督機(jī)制，如利益群體、廣大民眾等；二是制度層面上看，既要為所有公共管理過程設(shè)定監(jiān)控程序，又要為所有監(jiān)督主體賦予監(jiān)督空間、監(jiān)控渠道，還要加大公共管理績(jī)效評(píng)估和審計(jì)力度，將績(jī)效、審計(jì)與懲罰有機(jī)銜接，通過績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化公共部門的激勵(lì)約束機(jī)制，促成有關(guān)主體切實(shí)負(fù)起責(zé)任[20]。

（二）提高公共管理過程的目標(biāo)相容性程度，使目標(biāo)異化“不愿”出現(xiàn)

如上述，公共目標(biāo)與個(gè)體本位目標(biāo)的沖突更容易導(dǎo)致目標(biāo)異化的出現(xiàn)。因此，提高公共管理過程中的目標(biāo)協(xié)調(diào)程度，有助于消除目標(biāo)異化現(xiàn)象。巴納德（C.I.Barnard）曾指出，組織不僅僅是一種制度化網(wǎng)絡(luò)，而在更大程度上表現(xiàn)為一種具體的社會(huì)化行為，其間每一個(gè)個(gè)體都是決策者，都有自己的需求、偏好和價(jià)值準(zhǔn)則。因此，組織的作用在于能夠通過信息溝通和協(xié)作意愿達(dá)成來(lái)實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。同時(shí)，組織目標(biāo)達(dá)成的有效性取決于組織目標(biāo)與個(gè)體目標(biāo)的相容程度[19]。這要求公共管理必須通過激勵(lì)機(jī)制的完善，使公共管理者在內(nèi)心深處體認(rèn)到公共利益與其自身利益是一致的，因此其不僅樂意接受公共管理任務(wù)，并能通過積極地學(xué)習(xí)和創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。由于公共目標(biāo)與其自身目標(biāo)是一致的，目標(biāo)異化則意味著有可能損害其自身利益，因此其也“不愿”看到目標(biāo)異化的出現(xiàn)。

（三）提高職業(yè)倫理水平，使目標(biāo)異化“不想”出現(xiàn)

公共管理是一種“使命為先”、“責(zé)任為先”的職業(yè)，公共管理者肩負(fù)著全體公民的信托，因此不僅要求公共管理者應(yīng)具備一般公民應(yīng)具有的美德，而且對(duì)公共管理者有更高的職業(yè)倫理要求[9]。如果公共管理者在內(nèi)心深處擁有一些約束性的職業(yè)價(jià)值觀 （諸如公正、廉潔、負(fù)責(zé)、守法、人性、創(chuàng)新），那么，當(dāng)公共利益與其個(gè)體本位利益不相協(xié)調(diào)時(shí)，其便能夠主動(dòng)放棄自己的目標(biāo)追求而以公共利益為重，即“舍小我，為大家”。換言之，職業(yè)倫理水平的提升，有助于減少目標(biāo)異化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，使相關(guān)主體“不想”看到公共管理目標(biāo)異化，自己也“不想”去異化公共管理目標(biāo)。

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