私法的公平與公權(quán)的失衡

　　學(xué)校體育傷害事故的認(rèn)定和處理歷來(lái)成為各級(jí)學(xué)校中最為棘手的問(wèn)題，一旦出現(xiàn)學(xué)校體育傷害事故，學(xué)校、體育教師、家長(zhǎng)、學(xué)生就責(zé)任的認(rèn)定和處理而爭(zhēng)論不休。有關(guān)部門也因無(wú)明確的法律依據(jù)而頗感頭痛?，F(xiàn)在較多的家長(zhǎng)認(rèn)為學(xué)生是在學(xué)校受傷的，應(yīng)當(dāng)由學(xué)校承擔(dān)全部責(zé)任，而學(xué)校為了避免此類糾紛的發(fā)生，會(huì)采取各種措施來(lái)避免，如減少體育課時(shí)，刪減體育課中較易發(fā)生傷害事故的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目甚至取消體育課。目前我國(guó)處理學(xué)校體育傷害事故多依據(jù)民法的有關(guān)條款和原則，但學(xué)校的公權(quán)屬于司法的范疇。很顯然，單純依靠民法的準(zhǔn)則來(lái)處理這類問(wèn)題，不可能使雙方都滿意。本文試圖運(yùn)用相關(guān)法律、法規(guī)，調(diào)查研究等方法，從學(xué)校體育傷害事故談?wù)劰珯?quán)與私權(quán)的失衡。
　　
　　1.學(xué)校體育（傷害事故）應(yīng)納入公權(quán)保護(hù)的范疇
　　
　　公權(quán)指的是由廣義的政府所掌握的公共權(quán)力，其本質(zhì)是受委托權(quán)力，其來(lái)源是公民的權(quán)利，即公民拿其“原初和原創(chuàng)”意義上的權(quán)利去交換對(duì)其基本自由和權(quán)利的保障，而國(guó)家則以強(qiáng)勢(shì)的公共權(quán)力保障公民的自由與權(quán)利來(lái)交換每一公民對(duì)“原初與原創(chuàng)”意義上的權(quán)利的任意行使。公權(quán)的本質(zhì)和來(lái)源決定了政府有責(zé)任和義務(wù)履行其承諾，為保障每個(gè)公民的自由和權(quán)利而合法有效地行使受委托的公共權(quán)力，同時(shí)也有權(quán)利獲得公民對(duì)公共權(quán)力的服從。
　　學(xué)校體育傷害事故之所以納入公權(quán)的范疇，是因?yàn)閷W(xué)校同醫(yī)院、福利事業(yè)一樣，是在公共領(lǐng)域里成立的職業(yè)，是以“公共使命”為核心的職業(yè)，學(xué)校是為廣大的社會(huì)公民提供公共服務(wù)的場(chǎng)所，公民有享受教育的權(quán)利，這種關(guān)系就是“公”與“私”的關(guān)系，體育又是學(xué)校教育的一個(gè)重要組成部分，所以學(xué)校體育傷害事故應(yīng)該納入公權(quán)的保護(hù)范疇。它主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　1.1 學(xué)校體育的權(quán)利屬性與公權(quán)保護(hù)
　　1.1.1學(xué)校體育的權(quán)利屬性
　　學(xué)校體育的法律屬性主要表現(xiàn)在是公人還是私法人，目前法學(xué)界對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)論不休，較為有影響的觀點(diǎn)是“綜合說(shuō)”，即應(yīng)該綜合斟酌各因素來(lái)認(rèn)定學(xué)校法人屬于“公”還是“私”的性質(zhì)。聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》第12條指出健康權(quán)是“人有權(quán)享有能達(dá)到最高的體質(zhì)和心理健康標(biāo)準(zhǔn)”。體育的人權(quán)屬性是以公民的生存健康權(quán)為核心內(nèi)容的社會(huì)主體作為權(quán)利主體對(duì)體育相關(guān)利益的追求和維護(hù)，是基本人權(quán)向體育領(lǐng)域延伸的一種人的發(fā)展權(quán)。
　　1.2.2 學(xué)生體育權(quán)利與體育權(quán)利的主要內(nèi)容
　　學(xué)生體育權(quán)利，就是學(xué)生依照我國(guó)法律法規(guī)在有關(guān)體育的各種活動(dòng)中，所具有的為或不為一定行為，或要求他人作出或抑制某種行為以滿足自己某種利益的能動(dòng)手段，其主要內(nèi)容包括受體育教育權(quán)、體育活動(dòng)中的人身權(quán)以及對(duì)體育活動(dòng)的平等權(quán)。
　　學(xué)生體育權(quán)利主要包括接受體育教育的權(quán)利和參與體育活動(dòng)的權(quán)利兩方面（見(jiàn)表1）。接受體育教育的權(quán)利主要通過(guò)體育教育的法規(guī)來(lái)體現(xiàn)，參與體育活動(dòng)的權(quán)利主要通過(guò)時(shí)間、資金、場(chǎng)地等體育硬件設(shè)施投入與使用的法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。
　　
　　1.1.3學(xué)校體育的作用和價(jià)值
　　學(xué)校體育是我國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)和體育事業(yè)的重要組成部分。國(guó)家通過(guò)多種立法形式對(duì)學(xué)校體育工作予以保障。不管是從學(xué)校的法律屬性上來(lái)講還是從學(xué)校體育的地位和作用上來(lái)講，學(xué)校體育作為教育的一個(gè)重要組成部分，其屬性應(yīng)該屬于公法，那么學(xué)校體育傷害事故應(yīng)該納入公法的保護(hù)范疇。
　　1.2 學(xué)校體育傷害事故中公權(quán)失衡的原因、表現(xiàn)以及危害
　　1.2.1學(xué)校體育傷害事故中公權(quán)失衡的原因
　　不少人認(rèn)為學(xué)生在學(xué)校注冊(cè)，就意味著學(xué)生的監(jiān)護(hù)人與學(xué)校之間成立了一種委托監(jiān)護(hù)關(guān)系，學(xué)生的監(jiān)護(hù)人將自己的部分監(jiān)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)托給了學(xué)校，學(xué)校因此承擔(dān)委托監(jiān)護(hù)職責(zé)。但這種觀點(diǎn)未得到學(xué)校及其主管部門的認(rèn)可，關(guān)于學(xué)校對(duì)學(xué)生是否有監(jiān)護(hù)權(quán)的問(wèn)題，教育部的《學(xué)生傷害事故處理辦法》第七條第2款明確規(guī)定學(xué)校對(duì)學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。
　　目前，有關(guān)權(quán)威部門也在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上作出了有關(guān)學(xué)校體育傷害事故認(rèn)定和處理的指導(dǎo)性文件，如上海市就于2001年9月1日起實(shí)施了《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》，后來(lái)，國(guó)家教育部于2002年6月25日頒布了《學(xué)生傷害事故處理辦法》，以及北京市于2004年1月1日開(kāi)始施行《北京市中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防處理?xiàng)l例》。這些辦法與條例是依據(jù)我國(guó)民法通則的有關(guān)規(guī)定和基本原則，以過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為主，公平責(zé)任原則為輔，針對(duì)不同種類的傷害事故，分清責(zé)任和是非，明確責(zé)任的承擔(dān)者，作出公正、合理的處理，目的是既能保護(hù)學(xué)校、家長(zhǎng)、學(xué)生各方面的合法權(quán)益，又能保證體育課教學(xué)和課外活動(dòng)順利開(kāi)展。然而僅依靠民法的原則規(guī)定，缺乏針對(duì)性和可操作性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)踐中處理學(xué)校傷害事故的需要。這就迫切需要制定一部專門的法律法規(guī)，使學(xué)生傷害事故有法可依。我國(guó)目前還沒(méi)有針對(duì)學(xué)校體育傷害事故的法律法規(guī)，就算在北京、上海等地出臺(tái)了有關(guān)的條例與辦法，但這僅僅是地方性的法規(guī)，只適用于地方的中小學(xué)不包括高校。就全國(guó)大部分地方而言，處理學(xué)校傷害事故中依照民法的原則與規(guī)定，這樣的處理有利于保護(hù)學(xué)生與家長(zhǎng)的私權(quán)利。但公權(quán)屬公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，其公權(quán)屬司法的范疇，處理該類事故的民法的準(zhǔn)則較適用于學(xué)生和家長(zhǎng)的權(quán)利和義務(wù)，而司法的準(zhǔn)則與條款適用于學(xué)校這樣的公共事業(yè)單位。所以如果處理學(xué)校體育傷害事故時(shí)，一味依照民法的準(zhǔn)則，就必然會(huì)挫傷學(xué)校的公權(quán)，導(dǎo)致學(xué)校采取消極的措施來(lái)避免學(xué)校體育傷害事故的發(fā)生，從而出現(xiàn)私權(quán)和公權(quán)失衡的現(xiàn)象。
　　1.2.2公權(quán)失衡的表現(xiàn)
　　公權(quán)失衡主要有三種情形，一是濫用公權(quán)，二是公權(quán)缺位，三是公權(quán)失位。人們往往對(duì)濫用公權(quán)產(chǎn)生的顯性的直接侵權(quán)現(xiàn)象關(guān)注較多，而對(duì)公權(quán)缺位或失位造成的隱性的間接侵權(quán)問(wèn)題很少關(guān)注。
　　其一，濫用公權(quán)：學(xué)校采用消極的手段來(lái)應(yīng)付學(xué)校體育傷害事故。雖然很多學(xué)校因?qū)W校體育傷害事故而縮水體育教學(xué)屬無(wú)奈之舉，但畢竟不是合理合法的做法，這說(shuō)明我們的監(jiān)督機(jī)制不完善，該監(jiān)督的沒(méi)有監(jiān)督或監(jiān)督不到位，存在公權(quán)缺位現(xiàn)象。
　　其二，公權(quán)失位： 法律上的失位指的是無(wú)法可依的現(xiàn)象。很多學(xué)校對(duì)學(xué)校體育工作之所以采取因噎廢食的做法，一個(gè)主要原因就是為了規(guī)避傷害事故的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，因?yàn)楣k學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源一是國(guó)家撥款，二是按規(guī)定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收取的學(xué)雜費(fèi)，都是以教育成本為依據(jù)，以保證學(xué)校正常運(yùn)行和發(fā)展為目的，沒(méi)有安排用來(lái)支付學(xué)生傷害事故賠償?shù)膶ｉT經(jīng)費(fèi)，對(duì)動(dòng)輒上萬(wàn)的賠償金，學(xué)校無(wú)力承擔(dān) 。如何合理分擔(dān)學(xué)校體育傷害事故的風(fēng)險(xiǎn)，目前這方面我們還缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)措施。
　　其三，公權(quán)缺位：造成學(xué)校體育工作的監(jiān)督不完善。公權(quán)缺位是指有法定的職權(quán)，但執(zhí)行者不作為或少作為導(dǎo)致的公民合法權(quán)益的損害現(xiàn)象，即有法不依的現(xiàn)象。
　　1.2.3 公權(quán)失衡的危害
　　《教育部關(guān)于落實(shí)保證中小學(xué)生每天體育活動(dòng)時(shí)間的意見(jiàn)》（教體藝（2005）10號(hào)）指出：2004年全國(guó)學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測(cè)結(jié)果再次顯示，我國(guó)中小學(xué)生部分身體素質(zhì)，特別是爆發(fā)力、力量、耐力素質(zhì)及肺活量等指標(biāo)持續(xù)下降，超重與肥胖學(xué)生的比例增加，學(xué)生視力不良檢出率繼續(xù)上升?！吨腥A人民共和國(guó)體育法》規(guī)定：“對(duì)學(xué)生在校期間每天用于體育活動(dòng)的時(shí)間給予保證”，《學(xué)校體育工作條例》要求中小學(xué)校要保證學(xué)生每天有一小時(shí)體育活動(dòng)的時(shí)間。但長(zhǎng)期以來(lái)，這些規(guī)定始終未能引起一些地方和學(xué)校的重視，學(xué)生每天一小時(shí)體育活動(dòng)的要求一直得不到落實(shí)。
　　
　　2.通過(guò)公法改革，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
　　
　　導(dǎo)致公權(quán)和私權(quán)失衡的一個(gè)重要原因，就是公法設(shè)計(jì)公共服務(wù)機(jī)制因結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致公共選擇機(jī)制和私人選擇機(jī)制同時(shí)失靈。對(duì)于現(xiàn)在體育教學(xué)中的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為目前有兩種分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的措施值得借鑒。一是借鑒勞動(dòng)保險(xiǎn)的做法，通過(guò)強(qiáng)制保險(xiǎn)分擔(dān)在校學(xué)生（體育）傷害事故的風(fēng)險(xiǎn)。如北京市于2004年1月1日起實(shí)施了《北京市中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》，依據(jù)條例規(guī)定，為解決學(xué)校賠償資金的來(lái)源問(wèn)題，北京市教委與中國(guó)平安保險(xiǎn)公司北京分公司簽訂了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)協(xié)議，為公立中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校及公立幼兒園投保學(xué)生責(zé)任險(xiǎn)，從根本上解決了學(xué)校承擔(dān)賠償責(zé)任的經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題，最大限度地保護(hù)了學(xué)生的利益。
　　二是通過(guò)財(cái)政?？畹姆绞椒謸?dān)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保護(hù)學(xué)生利益?？梢钥紤]在中央財(cái)政逐年增加的教育經(jīng)費(fèi)中劃撥出在校學(xué)生人身傷害專項(xiàng)保護(hù)基金，?？顚Ｓ?。1975年通過(guò)的《歐洲大眾體育憲章》第二條指出，體育作為人類的重要部分在受到阻礙時(shí)，公共機(jī)關(guān)有必要提出相應(yīng)的財(cái)政援助。根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，政府投入無(wú)疑應(yīng)是分擔(dān)學(xué)生人身傷害事故風(fēng)險(xiǎn)的主流，隨著社會(huì)的發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的提高，再逐步轉(zhuǎn)向并構(gòu)建起公私合作型市場(chǎng)化公共服務(wù)模式。
　　
　　3.完善監(jiān)督機(jī)制
　　
　　我國(guó)目前應(yīng)當(dāng)完善其監(jiān)督體制，監(jiān)督體系主要有縱向和橫向兩個(gè)方面，所謂縱向監(jiān)督是指由上級(jí)對(duì)下級(jí)權(quán)力部門進(jìn)行監(jiān)督和約束，上級(jí)管理部門對(duì)下級(jí)下達(dá)命令，強(qiáng)迫下級(jí)執(zhí)行，順應(yīng)公共服務(wù)日益成為現(xiàn)代政府職能核心的發(fā)展趨勢(shì)，在現(xiàn)有之中對(duì)行政管理的法律監(jiān)督機(jī)制基礎(chǔ)上增加公共服務(wù)監(jiān)督，阻止政府在保障公共服務(wù)機(jī)制過(guò)程中違法、失職和濫用職權(quán)。橫向監(jiān)督體制是由有多種專門的機(jī)構(gòu)相互監(jiān)督，彼此之間沒(méi)有權(quán)力的約束，形成決策權(quán)力的制約力量，增強(qiáng)各部門的獨(dú)立性和威懾性。
　　
　　結(jié)束語(yǔ)
　　要正確處理學(xué)校體育傷害事故、保障學(xué)校體育工作正常進(jìn)行必須引入公權(quán)保護(hù)的機(jī)制。通過(guò)公法變革，以社會(huì)保險(xiǎn)和專項(xiàng)基金的方式合理分擔(dān)學(xué)校體育傷害事故的風(fēng)險(xiǎn)；在監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)上把準(zhǔn)人脈，理順監(jiān)督通路，獨(dú)立運(yùn)行監(jiān)督職責(zé)，加大消極行政處罰力度，用制度保障學(xué)校體育的健康發(fā)展。