我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

譚博文

【摘要】土地是農(nóng)民最基本的生活保障，更是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料。農(nóng)村土地的正常流轉(zhuǎn)對于我國目前城鄉(xiāng)一體化改革，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，以及維護廣大農(nóng)民的利益具有積極而深遠的意義。在城鄉(xiāng)一體化過程中，要搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須盡可能的規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制，如建立土地流轉(zhuǎn)的市場機制，多層次的農(nóng)村保障體系和土地流轉(zhuǎn)的保險機制，完善土地價格評估和土地流轉(zhuǎn)補償制度，以及土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決機制等。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地，流轉(zhuǎn)機制，完善

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的困境分析

（一）信息機制。現(xiàn)在農(nóng)村土地供需信息未形成區(qū)域網(wǎng)土地流轉(zhuǎn)。由于目前土地流轉(zhuǎn)保障制度不健全，供需雙方缺乏信息交流的平臺，信息傳遞的單一形式使得農(nóng)村的交流溝通不順暢，加之當土地流轉(zhuǎn)后缺少相關(guān)的配套措施，甚至出現(xiàn)部分承包者借土地流轉(zhuǎn)的名分進行不法侵害，改變土地原本的性質(zhì)，對土地實行掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致土壤性能下降。

（二）監(jiān)管制度。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及土地政策的宣傳、指導(dǎo)、培訓、流轉(zhuǎn)手續(xù)的規(guī)范、合同的登記和備案、土地流轉(zhuǎn)中利益的協(xié)調(diào)等復(fù)雜繁重的工作，而我國現(xiàn)在管理力度不強、不到位，相應(yīng)的一些管理制度沒有被明確規(guī)定，或者即使有規(guī)定但操作性較差，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不順的同時更無法保護土地所有者、承包者、經(jīng)營者的合法權(quán)益。部分地方政府隨意的變更、撤銷農(nóng)民的承包合同，甚至存在借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之名，占用農(nóng)用耕地。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，改革開放以來至少有8億元的土地級差收益從農(nóng)民那里流向了其他社會集團或個人。[1]這些情況的出現(xiàn)多是由于在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中監(jiān)管缺失或監(jiān)管不到位導(dǎo)致的，我國也沒有在相關(guān)的法律、行政規(guī)章或政策中明確的規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的事前、事中和事后監(jiān)督制度。

（三）救濟制度。土地流轉(zhuǎn)的前提條件是任何一級政府、企業(yè)都不得強買強賣，侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。但是，在現(xiàn)實中仍大量存在一些基層組織違背農(nóng)民意愿，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，或者低價補償?shù)惹址皋r(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，甚至部分農(nóng)民的相應(yīng)權(quán)利也被剝奪，一些地方政府部門越俎代庖，或者成為流轉(zhuǎn)主體，或者通過補償?shù)男问将@得流轉(zhuǎn)收益，實際上就是相當于被地方政府占有。因此，亟需建立配套的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)救濟制度，維護農(nóng)民利益，同時應(yīng)加快建立適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等社會保障體系，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

（四）處理機制。涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)案件的訴訟雖然不多，但一般影響較大，當事人的對抗情緒激烈，審理難度較大，而且經(jīng)常會引起集體上訪的現(xiàn)象。由于案件的當事人一般涉及多方利益主體，比如往往涉及土地管理部門、國土規(guī)劃部門和當?shù)卣龋胤秸?jīng)常為了本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，干預(yù)司法，進一步加大了法院處理案件的難度。

除上述問題外，還存在農(nóng)村土地承包經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)不夠明確、相應(yīng)的市場流轉(zhuǎn)機制比較缺乏、土地流轉(zhuǎn)中政府定位不當、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不足等問題。

二、土地流轉(zhuǎn)機制和土地流轉(zhuǎn)法律制度的相應(yīng)完善

（一）外部條件的創(chuàng)造。第一，地方政府和基層組織可以加強對《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，通過為農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)問題答疑解惑來達到相應(yīng)的宣傳效果。第二，通過建立立體式的農(nóng)村社會保障體系來提升農(nóng)業(yè)市場化程度。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人口眾多，對于他們來說最重要的生活保障就是土地。只要有了良好的社會保障制度，農(nóng)民對土地的依賴性就會降低，土地流轉(zhuǎn)就會加快。[2]因而，建立立體式的農(nóng)村保障體系，可以逐步弱化土地的社會保險功能，解決土地轉(zhuǎn)出者的后顧之憂。第三，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置不合理，效率低下，勞動投入過多，而資本、技術(shù)的投入?yún)s較少，農(nóng)村剩余勞動力較多，因此，必須加快非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，轉(zhuǎn)移剩余勞動力，引進資本和技術(shù)，只有這樣，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)才能得到較大的發(fā)展。第四，加大政策的扶持力度，建立健全的市場流轉(zhuǎn)機制。首先，加大對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的扶持力度，支持農(nóng)民將土地承包使用權(quán)作為股權(quán)加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，同時加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的外部條件。其次，建立健全相關(guān)的土地服務(wù)組織。主要有：建立土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)交易的組織機構(gòu)，對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)進行事前組織和指導(dǎo)；建立相應(yīng)的土地價值評價機構(gòu)，增加土地流轉(zhuǎn)的透明度；建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的融資體系，為土地的流轉(zhuǎn)建立多渠道的資金來源；建立土地流轉(zhuǎn)的信息服務(wù)平臺，為土地的交易雙方提供土地流轉(zhuǎn)的供需信息。

（二）機制的創(chuàng)新。第一，通過立法完善相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)程序，用合同或其它合理方式明確交易雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，減少農(nóng)戶私下不規(guī)范的流轉(zhuǎn)。第二，鼓勵農(nóng)民以土地入股，直接參與投資方的利潤分紅；并且引導(dǎo)農(nóng)民進行資源整合，形成規(guī)模生產(chǎn)，以期降低成本提高收益。第三，對閑置荒蕪?fù)恋夭扇∈找娣峙潆p方商定的靈活方式，優(yōu)化資源配置，同時對閑置撂荒土地采取約束措施，實現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)。

（三）監(jiān)管力度的加大。加強行政法治監(jiān)督。行政法治監(jiān)督的對象是行政主體及國家公務(wù)員、其他行政執(zhí)法組織和執(zhí)法人員。[3]相關(guān)監(jiān)督機關(guān)應(yīng)該加強對土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，防止出現(xiàn)基層政府、村集體與開發(fā)商勾結(jié)，違背農(nóng)民意愿，侵害農(nóng)民利益的行為，相關(guān)機關(guān)要及時處理我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中出現(xiàn)的不尊重農(nóng)民的知情權(quán)、不妥善安置失地農(nóng)民等問題。

三、結(jié)語

在城鄉(xiāng)一體化進程中，為了更好維護廣大農(nóng)民的利益，解決“三農(nóng)”問題，必須為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部條件，尤其是法律環(huán)境，盡快規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)程序，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)等配套組織，并以法律的形式規(guī)定其性質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)程序、侵權(quán)責任等相關(guān)內(nèi)容。最后，應(yīng)該創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制，創(chuàng)造適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的新的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，加快我國農(nóng)村的市場化進程，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

參考文獻：

[1]王天義.土地股份合作制是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的選擇【J】.中國特色社會主義研究.2004，（05）

[2]王承武，蒲春玲.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素與路徑選擇【J】.研究與探索.2008，（09）

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法【M】.高等教育出版社，2005