構(gòu)建河北山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考

王麗君

【摘要】文章通過分析生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化是區(qū)域發(fā)展的客觀要求及河北山區(qū)生態(tài)功能戰(zhàn)略地位和河北山區(qū)生態(tài)安全問題，提出了建立健全河北山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議。

【關(guān)鍵詞】河北，山區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一、生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化是區(qū)域發(fā)展的客觀要求

區(qū)域發(fā)展是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)時(shí)空耦合的過程。其中，社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是人類社會(huì)精神文明和物質(zhì)文明發(fā)展的過程，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)則是追求可再生資源的良性循環(huán)等的生態(tài)文明發(fā)展過程。區(qū)域發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化的內(nèi)在統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)過程，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展是主線，社會(huì)進(jìn)步是標(biāo)志，生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化是基礎(chǔ)，三者互相促進(jìn)、相得益彰，是區(qū)域科學(xué)發(fā)展觀。區(qū)域發(fā)展主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，繼而是食品、紡織等輕工業(yè)的發(fā)展，區(qū)域發(fā)展是以解決溫飽為目標(biāo)，追求經(jīng)濟(jì)增長成為區(qū)域發(fā)展的主要推動(dòng)力。當(dāng)一些產(chǎn)業(yè)或區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中異軍突起，區(qū)域差異日趨明顯，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距、貧富差距、區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重失衡等消極社會(huì)問題日益突出時(shí)，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略決策就必須考慮社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)公平，而不能僅僅是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。工業(yè)化、城市化發(fā)展到一定程度，進(jìn)入大眾消費(fèi)階段，生態(tài)環(huán)境破壞、資源稀缺日益加劇時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)的重要性也就更趨突出。

二、河北山區(qū)生態(tài)功能戰(zhàn)略地位

河北山區(qū)面積占全省國土面積的52.3%，屬以流水侵蝕為動(dòng)力的季風(fēng)濕潤、半濕潤地區(qū)，是山地災(zāi)害集中發(fā)育區(qū)，除了山區(qū)自身的滑坡、泥石流、山洪等災(zāi)害外，它往往又是造成海河中下游洪澇災(zāi)害的重要原因，是構(gòu)成京津及河北沿海地區(qū)生態(tài)安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大威脅。河北山區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，對(duì)河北GDP和稅收的貢獻(xiàn)率較小。但它在河北可持續(xù)發(fā)展中，扮演著十分重要的戰(zhàn)略角色，其許多功能是平原區(qū)所不可代替的。譬如，它對(duì)平原的生態(tài)屏障和保護(hù)作用?？梢哉f，沒有山區(qū)經(jīng)濟(jì)、資源、空間的支撐和生態(tài)屏障，就沒有平原的可持續(xù)發(fā)展。

山地的重力作用，推動(dòng)山地水體和地表物質(zhì)向平原遷移。山地地表水文過程的改變，直接觸發(fā)平原洪水、干旱過程的發(fā)生。特別是山區(qū)暴雨對(duì)觸發(fā)河流中下游洪澇災(zāi)害，起著重大作用。海河洪澇災(zāi)害，無不與其河源區(qū)、上游山區(qū)水文過程的變化有直接關(guān)系。山地的斜坡重力過程，是水土流失的根源。而水土流失所產(chǎn)生的泥沙，又成為山地向平原、河流、湖泊，乃至海洋輸送的重要物質(zhì)，這實(shí)際上也是造成平原洪澇災(zāi)害的重要原因。平原經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)和城市區(qū)為其發(fā)展需要，多年來迫使山區(qū)強(qiáng)化資源開發(fā)，造成森林銳減、草場退化、水土流失、山區(qū)災(zāi)害頻繁。因此，平原區(qū)既是山區(qū)環(huán)境變異的生態(tài)受害者，又是山區(qū)生態(tài)惡化的始作俑者之一。

京津及河北經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)主要集中于沿海、平原和河流的中下游地區(qū)，是當(dāng)代中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的精華地帶，但是其生態(tài)安全、環(huán)境安全、資源安全（特別是水資源保障）卻主要受山區(qū)牽制。沒有山區(qū)的生態(tài)建設(shè)，就沒有其生態(tài)安全保障。河源和山區(qū)，即河流的上游都對(duì)中下游的旱、澇、洪、泥沙等的變化，起著重要的影響 。山地的生態(tài)功能，不僅是山區(qū)本身持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是京津冀特別是河流流域中下游的屏障和保障?？傊絽^(qū)既是平原和河流流域中下游地區(qū)的生態(tài)屏障，但同時(shí)，也可以對(duì)平原和中下游構(gòu)成嚴(yán)重的生態(tài)威脅。關(guān)鍵的因素在于山區(qū)地質(zhì)、地形、植被、土壤、氣候、水文等條件的組合和人類活動(dòng)的性質(zhì)，是否有利于生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

三、河北山區(qū)生態(tài)安全問題分析

1、生態(tài)安全形勢。長期以來，河北山區(qū)居民為增收而擴(kuò)大耕地、陡坡墾殖、超載放牧。結(jié)果導(dǎo)致廣大山區(qū)普遍存在嚴(yán)重的土壤侵蝕、水土流失、森林銳減、草場退化、沙化，并誘發(fā)嚴(yán)重的多種山地災(zāi)害。而農(nóng)藥、化肥的濫用，又引起土壤和農(nóng)作物的嚴(yán)重污染，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量嚴(yán)重退化。山區(qū)生態(tài)破壞，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，不僅威脅山區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和山區(qū)居民的生態(tài)環(huán)境安全，而且構(gòu)成對(duì)流域中下游的危害。為此，對(duì)山區(qū)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與重建，將山區(qū)建成河北生態(tài)安全屏障，已成為全省人民的心愿。因此，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是扭轉(zhuǎn)不利的生態(tài)安全形勢的戰(zhàn)略選擇之一。

2、退耕還林存在的問題需要生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善。退耕還林工程增加了項(xiàng)目區(qū)的森林覆蓋率，在一些項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)生了一定的水土保持效益。同時(shí)，工程未能優(yōu)先退耕陡坡地并按照科學(xué)規(guī)律進(jìn)行綜合治理，影響了生態(tài)效益的發(fā)揮。首先是，陡坡地，特別是25度以上陡坡地的水土流失嚴(yán)重，陡坡地優(yōu)先退耕目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。其次是不適當(dāng)?shù)赝烁€林，且沒有優(yōu)先安排種草。由于有些地方退耕還林沒有很好地遵循自然規(guī)律，很多不適宜種樹的地區(qū)，造林成活率低。再次是工程擴(kuò)大化導(dǎo)致部分農(nóng)田不適當(dāng)退耕，導(dǎo)致退耕還林工程投資巨大，成本有效性不高。四是退耕還林補(bǔ)助暫時(shí)增加了部分農(nóng)戶的收入，但并沒有很好地解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題。國家補(bǔ)助增加農(nóng)民收入的效應(yīng)只是暫時(shí)性的，一旦補(bǔ)助停止，靠國家補(bǔ)助脫貧的農(nóng)戶將可能出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，在沒有有效的配套政策的情況下，僅僅依賴短期補(bǔ)助的單一措施很難同時(shí)解決脫貧和替代生計(jì)問題，并換取長期的生態(tài)成果?？梢哉f，無論從替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移、植被恢復(fù)，還是政策延續(xù)性看，退耕還林工程的社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性、生態(tài)可持續(xù)性和財(cái)務(wù)可持續(xù)性都存在較大問題。

四、建立健全河北山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

1、形成長期補(bǔ)償制度安排，保障河北山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。生態(tài)建設(shè)成果得以鞏固的前提是，山區(qū)農(nóng)戶必須從生態(tài)保護(hù)或建設(shè)中直接獲得長期穩(wěn)定的補(bǔ)償收益。然而，目前退耕還林地區(qū)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)是以促進(jìn)林業(yè)、林果業(yè)和畜牧業(yè)為重點(diǎn)，在脆弱的生態(tài)背景和社會(huì)資本相對(duì)薄弱的條件下，發(fā)展林業(yè)和畜牧業(yè)效益低下，替代產(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模，農(nóng)民從替代產(chǎn)業(yè)獲益的前景并不樂觀；在現(xiàn)行工程政策本身并不具備直接創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)的功能，也還沒有長期補(bǔ)助的制度安排。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須充分考慮農(nóng)民通過投工投勞參與生態(tài)建設(shè)，采取相關(guān)配套政策去提升農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)變、從事非種植業(yè)活動(dòng)的能力，使原本受教育水平低的農(nóng)民，獲得種植業(yè)以外的就業(yè)機(jī)會(huì)。

2、配套相關(guān)生態(tài)措施。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中，應(yīng)充分借鑒“山水田林路”綜合治理的經(jīng)驗(yàn)，采取“坡改梯”、發(fā)展農(nóng)村替代能源等生態(tài)治理配套措施，提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的生態(tài)效果。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所需配套政策（比如農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民專業(yè)技術(shù)組織發(fā)展）的實(shí)施，必須依賴于政府部門之間的密切配合和協(xié)同作戰(zhàn)。制訂、出臺(tái)和實(shí)施相關(guān)的配套政策必須要多個(gè)政府部門，比如水利、國土、農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)、教育和科技等部門的緊密合作。

3、提高農(nóng)民自主權(quán)和參與決策程度。河北山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立與完善對(duì)于改善生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境，確保京津冀生態(tài)安全，對(duì)防止生態(tài)惡化、提高全民生態(tài)保護(hù)意識(shí)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都具有重要的意義。通過生態(tài)補(bǔ)償制度的建立與完善促進(jìn)河北山區(qū)退耕還林、還草和封育，增加山區(qū)植被覆蓋，可改善河北山區(qū)的生態(tài)狀況、促進(jìn)山區(qū)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。尊重農(nóng)民的參與權(quán)和選擇權(quán)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和健全的一個(gè)重要方面。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立過程中，要注重農(nóng)村社區(qū)的能力建設(shè)，提高農(nóng)民專業(yè)技術(shù)組織程度和農(nóng)民的參與水平。生態(tài)補(bǔ)償一項(xiàng)涉及面非常廣的生態(tài)建設(shè)工程。重要的是，中央政府要把生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制看作是一項(xiàng)惠民工程，將其作為考核地方政府業(yè)績的重要指標(biāo)。中央有動(dòng)機(jī)、地方有動(dòng)力、農(nóng)民有激勵(lì)，河北山區(qū)生態(tài)建設(shè)呈現(xiàn)生機(jī)和活力就在情理之中了。如果生態(tài)補(bǔ)償以生態(tài)改善為目標(biāo)，并且優(yōu)先加強(qiáng)工程的科學(xué)論證和有序規(guī)劃，加強(qiáng)多部門協(xié)作，并以一個(gè)比較合適的補(bǔ)助方案來推進(jìn)的話，相信生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展會(huì)平穩(wěn)而有序。

4、做好生態(tài)規(guī)劃，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和推進(jìn)體制改革。我們建議對(duì)京津冀生態(tài)安全有重要影響的河北山區(qū)，通過還林、還草、自然修復(fù)等綜合措施進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)建設(shè)，改善生態(tài)狀況。對(duì)重點(diǎn)不宜林陡坡山地，實(shí)施封育為主，人工措施為輔，促進(jìn)草本植物恢復(fù)。為避免補(bǔ)助到期后農(nóng)戶復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)，政府可采取休耕合同或特許保護(hù)協(xié)議等方式，分地區(qū)、分步驟買斷土地使用權(quán)。買斷后的土地應(yīng)以自然修復(fù)為主，實(shí)現(xiàn)長期保護(hù)的目的。建議先對(duì)國家生態(tài)安全重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行科學(xué)識(shí)別，制定相關(guān)規(guī)劃，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。

建議政府做好生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)，對(duì)河北山區(qū)制定稅收、投資、信貸等優(yōu)惠政策扶持中小企業(yè)、發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造更多的適合當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)通過勞動(dòng)力非農(nóng)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)技術(shù)組織，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移。建議總結(jié)和推廣福建“林地承包到戶”等改革措施的經(jīng)驗(yàn)，改革河北林業(yè)政策體制，鼓勵(lì)林農(nóng)、退耕農(nóng)戶和其他私人部門開展林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營。

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