我國農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的重構(gòu)*

王懷勇 鄭若瀚

在新中國成立后的前30年時間里，我國一直實行徹底的計劃經(jīng)濟體制，農(nóng)村金融在政府的行政調(diào)控下起步、運行，形成了高度集中的金融體制。在這種體制下，金融監(jiān)管內(nèi)含于金融調(diào)控之中，并不具有獨立的價值和意義。改革開放初期，計劃經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，現(xiàn)代意義的金融監(jiān)管開始形成。在當(dāng)時特定的歷史背景下，金融安全成為農(nóng)村金融發(fā)展的主題和農(nóng)村金融監(jiān)管的統(tǒng)攝性理念。隨著金融體制改革的深入，金融效率逐漸得到重視，合規(guī)性監(jiān)管的主導(dǎo)地位在農(nóng)村金融監(jiān)管中得以確立。由此，農(nóng)村金融監(jiān)管形成了以金融安全為主、金融效率為輔的監(jiān)管理念。近年來，在現(xiàn)實需求和政策支持的共同推動下，包括小額信貸在內(nèi)的農(nóng)村微型金融迅速發(fā)展;國外資本開始進駐我國農(nóng)村金融市場，在為農(nóng)村金融注入活力的同時也埋下了諸多未知風(fēng)險。農(nóng)村金融發(fā)展的新形勢催生了農(nóng)村金融監(jiān)管理念提升的需要，要求農(nóng)村金融監(jiān)管工作將金融普惠理念融入其中，為農(nóng)村居民提供獲得金融資源的多種渠道和機會，保障金融公平的實現(xiàn)，同時確立以系統(tǒng)性金融安全(針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范)為核心的新的金融安全理念，實現(xiàn)金融普惠與金融安全的共融與平衡。農(nóng)村金融監(jiān)管理念提升要求農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度進行更新和重構(gòu)，配置適應(yīng)新的理念的制度體系。本文結(jié)合當(dāng)前我國金融監(jiān)管中的突出問題，有針對性地回應(yīng)上述理念，對我國農(nóng)村金融監(jiān)管的三項關(guān)鍵制度的完善予以探討。

一、農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度

金融市場準(zhǔn)入作為市場主體進入金融市場的門檻，直接影響著金融資源的供給數(shù)量和金融公平(或稱金融普惠)與金融效率的實現(xiàn)程度。金融安全固然重要，但市場準(zhǔn)入監(jiān)管對金融安全的保障作用也不容忽視，當(dāng)然，過度管制反而會醞釀諸多風(fēng)險。在我國，由于農(nóng)村的金融需求長期得不到滿足，致使民間借貸暗流涌動，其游離于監(jiān)管之外，導(dǎo)致相關(guān)風(fēng)險不斷積聚甚至迸發(fā)，2012年的溫州民間借貸危機①就在一定程度上反映了這一問題。降低門檻、放松準(zhǔn)入已成為農(nóng)村金融監(jiān)管的新趨勢。所謂“降低門檻、放松準(zhǔn)入”并不是將市場準(zhǔn)入監(jiān)管架空，使其形同虛設(shè)，而是要盡量排除不合理、過于苛刻的準(zhǔn)入條件，簡化準(zhǔn)入申請手續(xù)和流程，吸納更多微型金融服務(wù)主體進入農(nóng)村金融市場。“降低門檻、放松準(zhǔn)入”也并非放縱風(fēng)險，而是將監(jiān)管和風(fēng)險防范任務(wù)在一定程度上后移，從而協(xié)調(diào)金融安全與金融普惠的沖突，實現(xiàn)二者的共融與平衡。

農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入監(jiān)管中需特別注意對小額貸款公司的業(yè)務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管(這是現(xiàn)階段我國農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入監(jiān)管的一大缺陷)。小額貸款公司是我國目前以及未來一段時期內(nèi)農(nóng)村微型金融發(fā)展的主要依靠力量，但小額貸款公司的主要利潤來源常常并不是涉農(nóng)貸款，由于城市居民和企業(yè)貸款較之涉農(nóng)貸款回報率高、風(fēng)險指數(shù)低，所以小額貸款公司具有弱化涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)的內(nèi)在動力和傾向。因此，在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管方面務(wù)必對小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍進行嚴(yán)格審查，明確將涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)作為小額貸款公司的一項準(zhǔn)入條件，使小額貸款公司切實承擔(dān)起服務(wù)農(nóng)村金融的使命。另外，按照銀監(jiān)會和中國人民銀行2008年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》，“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行”，這無疑是對小額貸款公司的巨大激勵，因為可以吸收存款的村鎮(zhèn)銀行較之只貸不存的小額貸款公司具有更強的“造血能力”和營利能力。然而，村鎮(zhèn)銀行較之小額貸款公司更為嚴(yán)格的資本要求卻在一定程度上可能減少涉農(nóng)融資的便利，這又削弱了金融普惠的效果。因此，在由小額貸款公司通向村鎮(zhèn)銀行的道路上需要更為合理的準(zhǔn)入制度設(shè)計。

現(xiàn)行關(guān)于轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行的法律規(guī)定中的一項實質(zhì)性限制是《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第25條:“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)。最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%。”2012年5月銀監(jiān)會出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》，將“村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低為15%”，但僅僅在發(fā)起行持股比例上作調(diào)整并不能真正有效地回應(yīng)前文所提到的金融普惠問題。值得嘗試的一個辦法是創(chuàng)設(shè)另一項準(zhǔn)入限制，即要求小額貸款公司在申請轉(zhuǎn)制前有“支農(nóng)業(yè)績”。通過設(shè)計小額貸款公司的“支農(nóng)業(yè)績”限制，一方面可以調(diào)節(jié)市場中小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量比例，另一方面將為小額貸款公司主動拓展涉農(nóng)業(yè)務(wù)提供有效激勵，并避免因強制性規(guī)定涉農(nóng)業(yè)務(wù)指標(biāo)而造成市場扭曲和效率減損。至于具體的業(yè)績指標(biāo)不宜由法律統(tǒng)一規(guī)定，而應(yīng)由各地方監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)本地區(qū)實際情況進行有針對性的設(shè)計和規(guī)定?？傮w上，小額貸款公司的“支農(nóng)業(yè)績”考量應(yīng)涵括以下指標(biāo):累計涉農(nóng)貸款總額、涉貧困農(nóng)戶貸款總額、涉農(nóng)貸款總額及其占貸款總額的比例、涉貧困農(nóng)戶貸款總額及其占涉農(nóng)貸款總額和總貸款的比例、涉農(nóng)貸款筆數(shù)及其占貸款總筆數(shù)的比例、涉貧困農(nóng)戶貸款筆數(shù)及其占涉農(nóng)貸款筆數(shù)和貸款總筆數(shù)的比例。

二、農(nóng)村金融市場運行監(jiān)管法律制度——以監(jiān)管權(quán)的合理配置為視角

一般而言，農(nóng)村金融市場運行監(jiān)管側(cè)重于對農(nóng)村金融機構(gòu)日常經(jīng)營行為的規(guī)制，農(nóng)村金融市場運行監(jiān)管法律制度的完善也應(yīng)著眼于此。理論上，合理地為農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)定日常經(jīng)營行為準(zhǔn)則便能夠取得良好的市場運行監(jiān)管效果，但事實并非如此。監(jiān)管權(quán)的配置作為農(nóng)村金融市場運行監(jiān)管法律制度的重要組成部分，其對于市場運行監(jiān)管的影響絲毫不遜于對金融機構(gòu)經(jīng)營行為的監(jiān)管。監(jiān)管權(quán)如果得不到合理配置，正當(dāng)?shù)谋O(jiān)管邊界就會被模糊乃至被僭越，從而既造成監(jiān)管機構(gòu)自身的低效運行，又為農(nóng)村金融市場良性發(fā)育埋下諸多隱患。

客觀地講，農(nóng)村金融監(jiān)管權(quán)配置的不合理已經(jīng)成為改進我國農(nóng)村金融監(jiān)管工作所面臨的重要問題。當(dāng)前，我國金融監(jiān)管主體呈多元化態(tài)勢:根據(jù)《人民銀行法》的規(guī)定，中國人民銀行具有宏觀監(jiān)管權(quán);在微觀監(jiān)管方面，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會依據(jù)不同的法律文件也各有監(jiān)管權(quán);由此形成了“一行三會”的監(jiān)管格局。具體到農(nóng)村金融監(jiān)管問題上，情況更為復(fù)雜:地方政府對信用社享有管理權(quán)，省級政府組建的省級聯(lián)社行使著隱性監(jiān)管權(quán)，近年來發(fā)展起來的小額貸款公司由地方政府的金融辦公室進行監(jiān)管。農(nóng)村金融監(jiān)管權(quán)的多頭配置必然帶來監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空，同時，很有可能帶來這樣的隱患:地方政府與被監(jiān)管者共謀，地方政府及其官員出于非公益性目的考慮而輕視風(fēng)險防控(官員任期的短暫性和風(fēng)險積累的長期性之間的矛盾很有可能加劇這一問題的嚴(yán)重性)。另一個不容忽視的問題是，“中央政府在不斷加強財權(quán)的同時，進一步下壓事權(quán)，導(dǎo)致地方政府在應(yīng)對層層下壓的事權(quán)時疲憊不堪”②。地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村金融監(jiān)管在有限的財政支持下很難提高監(jiān)管的有效性，由此產(chǎn)生的風(fēng)險不言而喻。

基于以上分析，農(nóng)村金融監(jiān)管權(quán)的合理配置須著重解決四個問題。第一，確立銀監(jiān)會的核心監(jiān)管地位?？傮w思路是:中國人民銀行負(fù)責(zé)宏觀性監(jiān)管，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定，并享有農(nóng)村金融監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán);銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會負(fù)責(zé)微觀性監(jiān)管，銀監(jiān)會回收政府金融辦公室的監(jiān)管權(quán)力包括對小額貸款公司的監(jiān)管;省級政府除金融突發(fā)事件處置權(quán)和部分監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)外，不享有其他監(jiān)管權(quán)力。第二，弱化省級聯(lián)社的管理職能。省級政府減少對省級聯(lián)社的直接行政性管理，鼓勵其實現(xiàn)自治，省級聯(lián)社對農(nóng)村信用社的服務(wù)和管理向非行政化的方向轉(zhuǎn)變，鼓勵農(nóng)村信用社進行股份制改造。第三，構(gòu)建有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。各監(jiān)管機構(gòu)之間要實現(xiàn)信息共享和協(xié)調(diào)行動，減少監(jiān)管重復(fù)和由此造成的監(jiān)管浪費，盡可能避免因監(jiān)管真空而埋下金融風(fēng)險尤其是系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。第四，合理劃定監(jiān)管權(quán)與自治權(quán)的邊界。考慮到當(dāng)前我國農(nóng)村金融市場機制尚不健全，市場自治能力依然較弱，農(nóng)村金融行業(yè)自治組織的發(fā)展尚顯滯后的現(xiàn)實，一方面要重視行政性質(zhì)的監(jiān)管權(quán)的行使，另一方面要注重農(nóng)村金融行業(yè)自治組織的培養(yǎng)和扶持。從長遠(yuǎn)考慮，待農(nóng)村金融行業(yè)自治組織逐步組建、發(fā)展成熟后，行政監(jiān)管部門便需要適度放權(quán)，行政監(jiān)管邊界需要相應(yīng)收縮，最終形成監(jiān)管權(quán)與自治權(quán)的良性互動。

三、農(nóng)村金融市場退出監(jiān)管法律制度

(一)現(xiàn)行法律制度存在的問題

1.法律體系不健全。當(dāng)前，我國農(nóng)村金融市場退出監(jiān)管最突出的問題在于法律供給不足。我國專門對金融機構(gòu)市場退出作出系統(tǒng)性規(guī)定的法律文件只有2001年國務(wù)院頒布實施的《金融機構(gòu)撤銷條例》，另有一些粗疏的規(guī)定散見于《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律中。在金融機構(gòu)的破產(chǎn)方面，至今沒有專門的法律依據(jù)。雖然重視重整、拯救問題金融機構(gòu)是金融監(jiān)管工作的一項重要內(nèi)容，但是對于“病入膏肓”、無法救助的問題金融機構(gòu)而言，有必要設(shè)置有序的市場退出通道，以保證金融機構(gòu)整體的健康。事實上，正是由于金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度的缺失，導(dǎo)致一些本已積弊頗深的農(nóng)村信用社無法有序退出市場③而高風(fēng)險、低效率運營。在法律缺位的情形下，農(nóng)村金融機構(gòu)的退出只能依靠行政權(quán)力的主導(dǎo)，雖然行政主導(dǎo)具有一定的靈活性，但其處置措施具有不確定性，會不可避免地增加處置成本。

2.制度設(shè)計存在缺陷。我國農(nóng)村金融市場退出制度的最突出問題是，法律關(guān)于政府等監(jiān)管機構(gòu)對農(nóng)村金融機構(gòu)進行接管、救助的規(guī)定粗疏、模糊。第一，接管標(biāo)準(zhǔn)模糊。我國《商業(yè)銀行法》將接管條件設(shè)定為“商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機，嚴(yán)重影響存款人利益”，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也有類似要求。但如何界定“信用危機”，法律并未給出具體標(biāo)準(zhǔn)，由此帶來實際操作中的尺度不一。第二，政府救助缺乏必要的條件和程序約束。對于農(nóng)村金融機構(gòu)的運行，政府常常扮演著隱性擔(dān)保人的角色，致使金融機構(gòu)運營怠于遵循審慎原則，農(nóng)村信用社無須擔(dān)憂會在經(jīng)營失敗的情況下被強制退出市場。此外，政府在有些情形下不計成本地對農(nóng)村金融機構(gòu)的運營施以援手看似在維護農(nóng)村金融消費者的權(quán)益和堅守金融普惠的理念，實際上可能導(dǎo)致相反的效果:大量農(nóng)村信用社的低效運行造成相當(dāng)大的福利損失，農(nóng)村居民所獲得的主要利益并非財產(chǎn)的積極增加而是免于財產(chǎn)減損。

(二)可行的解決方案

完善農(nóng)村金融市場退出監(jiān)管法律制度，首要的是健全市場退出法律機制，尤其要填補農(nóng)村金融機構(gòu)重組和破產(chǎn)方面的法律制度空白。只有為農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)定好退出通道，才能真正建立起優(yōu)勝劣汰的競爭性農(nóng)村金融市場。目前我國農(nóng)村金融市場因多數(shù)金融機構(gòu)規(guī)模較小而尚不存在“大而不倒”的可能性，但出于長期穩(wěn)定、高效發(fā)展的考慮，政府不能再為運營不良的農(nóng)村金融機構(gòu)埋單，否則金融公平、金融安全和金融效率的理念就無從落實。健全農(nóng)村金融行業(yè)市場退出監(jiān)管法律制度的總體思路是:第一，整合現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于金融機構(gòu)撤銷的規(guī)定，修改完善《金融機構(gòu)撤銷條例》，在立法中回應(yīng)新型農(nóng)村金融市場主體的法律適用問題。第二，將2010年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于高風(fēng)險農(nóng)村信用社并購重組的指導(dǎo)意見》的內(nèi)容予以完善并轉(zhuǎn)化為法律，拓展其適用對象，將新型農(nóng)村金融市場主體納入其調(diào)整范圍。第三，修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》或單獨制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，其中專章設(shè)定農(nóng)村金融機構(gòu)破產(chǎn)的具體制度，對小額貸款公司、資金互助社等新型農(nóng)村金融市場主體的適用規(guī)則作出具體規(guī)定。第四，出臺與農(nóng)村金融市場退出監(jiān)管相配套的制度和措施，尤其要出臺存款保險制度，以此為依托進行大規(guī)模農(nóng)村信用社清理工作，做到既貫徹金融安全與金融普惠理念，又不引發(fā)農(nóng)村信用恐慌和農(nóng)村經(jīng)濟秩序的紊亂。具體而言，農(nóng)村金融市場退出監(jiān)管法律制度重構(gòu)應(yīng)圍繞以下兩大方面進行探索:

1.農(nóng)村金融機構(gòu)接管標(biāo)準(zhǔn)的確定。鑒于目前“信用危機”標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，可引入其他標(biāo)準(zhǔn)如資本充足率標(biāo)準(zhǔn)和償付能力標(biāo)準(zhǔn)來考量農(nóng)村金融機構(gòu)的接管條件是否成熟。前者是指，當(dāng)金融機構(gòu)的資本充足率低于某一標(biāo)準(zhǔn)時，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)適時進行接管。目前我國在針對新型農(nóng)村金融市場主體的立法中已經(jīng)開始使用這一標(biāo)準(zhǔn)，如《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第51條規(guī)定“對在規(guī)定期限內(nèi)仍不能實現(xiàn)有效重組、資本充足率降至2%及2%以下的，應(yīng)適時接管、撤銷或破產(chǎn)”，《貸款公司管理暫行規(guī)定》第33條規(guī)定“對限期內(nèi)不能實現(xiàn)有效重組、資本充足率降至2%以下的，應(yīng)責(zé)令投資人適時接管或由銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)予以撤銷”。農(nóng)村金融市場退出監(jiān)管法律制度可以以上述規(guī)定為藍本，將資本充足率標(biāo)準(zhǔn)寬展應(yīng)用于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司之外的其他類型的農(nóng)村金融機構(gòu)。償付能力標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)金融機構(gòu)無力償付債務(wù)時，由金融監(jiān)管機構(gòu)對其進行接管?！盁o償付能力”的認(rèn)定一般有兩種方式:一種是資產(chǎn)負(fù)債檢驗，即負(fù)債超過資產(chǎn)的，視為無償付能力;另一種是權(quán)益檢驗，即不能償還到期債務(wù)的，視為無償付能力。在目前條件下將資產(chǎn)負(fù)債檢驗方式適用于銀行業(yè)比較困難，可將權(quán)益檢驗方式與資本充足率標(biāo)準(zhǔn)并用來考量農(nóng)村金融機構(gòu)是否需要接管。

2.農(nóng)村金融市場政府救助法律制度的完善。為避免政府救助過度，應(yīng)為政府救助農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)置必要的條件④。值得嘗試的方案是:規(guī)定政府只有在滿足以下條件時才能對農(nóng)村金融機構(gòu)施以救助:(1)政府救助起到實質(zhì)性作用，即經(jīng)過救助金融機構(gòu)能夠在適當(dāng)?shù)臅r期內(nèi)恢復(fù)經(jīng)營能力;(2)成本收益分析后政府救助的成本不至于不合理地高于收益，即將成本控制在最低限度內(nèi);(3)政府救助對農(nóng)村金融市場扭曲產(chǎn)生最小程度的影響;(4)政府救助應(yīng)維持在合理的期限內(nèi)(最長6個月或1年);(5)必要時鼓勵私人資本參與救助。另外，政府在拒絕救助時，必須設(shè)計對存款農(nóng)民的損失進行合理補償?shù)姆桨?。金融安全與效率的實現(xiàn)不應(yīng)以犧牲農(nóng)民正當(dāng)利益為代價，忽視消費者保護水平與社會可接受程度的監(jiān)管必然招致對其正當(dāng)性的質(zhì)疑。

注釋

①2012年中國人民銀行溫州市中心支行發(fā)布的《溫州民間借貸市場報告》顯示，溫州民間借貸市場規(guī)模約1100億元，民間借貸利率處于階段性高位，年綜合利率水平為24.4%。2012年中秋節(jié)前后，被冠以民間資本“晴雨表”的溫州經(jīng)歷了一場罕見的民間金融風(fēng)暴。9月21日晚，溫州最大的眼鏡企業(yè)——浙江信泰集團董事長胡福林因欠款出逃，引發(fā)一批有信譽的企業(yè)甚至是龍頭企業(yè)陷入了“倒閉潮”，公司關(guān)門、員工討薪事件迭起。不少中小企業(yè)的負(fù)債中，銀行占三成、民間高利貸占七成，高利貸成為引爆溫州式金融風(fēng)暴的禍根。②張怡等:《衡平稅法研究》，中國人民大學(xué)出版社，2012年，第69頁。③2012年7月，河北省肅寧縣尚村農(nóng)信社正式進入破產(chǎn)程序，成為全國首家被批準(zhǔn)破產(chǎn)的農(nóng)村信用社，學(xué)者們由此似乎看到了農(nóng)村金融機構(gòu)市場退出機制改革的曙光，然而后來不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，該農(nóng)信社早在2001年就已經(jīng)停止?fàn)I業(yè)，2006年就依法申請了破產(chǎn)，直到2012年3月其破產(chǎn)申請才幾經(jīng)周折被法院受理，這也從側(cè)面反映出監(jiān)管機關(guān)在農(nóng)信社破產(chǎn)問題上的猶豫不決。④從策略上講，不宜對政府救助條件作出過于精確的設(shè)定，反而可以應(yīng)用“建設(shè)性模棱兩可”規(guī)則，將政府救助條件有意設(shè)計得模棱兩可，使得問題金融機構(gòu)不能確定自己能否得到救助，由此形成一種潛在壓力，促使其在日常運營中謹(jǐn)慎行事。

［1］王志勤.論我國金融機構(gòu)市場退出法律機制的建構(gòu)［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011，(6):87.

［2］李靜瑕.首例農(nóng)村信用社破產(chǎn)樣本:“消失的農(nóng)信社”［N］.第一財經(jīng)日報，2012—07—23.

［3］［美］哈維爾·E·杰克遜，［美］小愛德華·L·西蒙斯.金融監(jiān)管［M］.吳志攀等譯，中國政法大學(xué)出版社，2003.349—350.

［4］邢會強.問題金融機構(gòu)處理中相關(guān)政府部門之職責(zé)劃分［J］.首都師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2007，(1):123.