山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海島保護(hù)問(wèn)題初探

門植淵

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東青島266100)

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)中的無(wú)居民海島的國(guó)有資產(chǎn)流失、海島開發(fā)缺乏規(guī)劃和監(jiān)管、海島生態(tài)破壞嚴(yán)重等問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，因此，推進(jìn)海島保護(hù)法制化進(jìn)程對(duì)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境均有至關(guān)重要的作用。為此，筆者擬對(duì)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)中的海島保護(hù)問(wèn)題予以探討，以期進(jìn)一步加強(qiáng)該地區(qū)的海島資源保護(hù)，規(guī)范海島的開發(fā)利用秩序，提升海島開發(fā)與管理的法制化水平。

一、加強(qiáng)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海島保護(hù)的重要意義

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)是指依托海洋資源，以勞動(dòng)地域分工為基礎(chǔ)形成的、以海洋產(chǎn)業(yè)為主要支撐的地理區(qū)域，它是涵蓋了自然生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科技文化諸多因素的復(fù)合功能區(qū)。它是以臨港、涉海、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)為特征，以科學(xué)開發(fā)海洋資源與保護(hù)生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，以區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為特色，以經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展為前提的具有較強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。［1］其基本特征是:依托海洋、海陸統(tǒng)籌、高端產(chǎn)業(yè)聚集、生態(tài)文明、科技先導(dǎo)。

海島作為海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，其特殊的地理位置和資源環(huán)境，在維護(hù)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋政治、經(jīng)濟(jì)、權(quán)益和安全方面，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)方面具有重要的地位和特殊的價(jià)值。［2］海島保護(hù)關(guān)系到沿海國(guó)家甚至是全球未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展，戰(zhàn)略地位十分突出。為了維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和國(guó)防安全，保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)海島生態(tài)保護(hù)是十分必要的。［3］

(一)實(shí)施海島保護(hù)是實(shí)施國(guó)家海洋戰(zhàn)略、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的重要保障

中國(guó)海島法中關(guān)于“海島”內(nèi)涵的法律定義主要來(lái)自1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)?！豆s》第121條第1款至第3款針對(duì)島嶼制度作出了如下規(guī)定:(1)島嶼是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域;(2)除第3款另有規(guī)定外，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架應(yīng)按照本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定;(3)不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。

因此，中國(guó)海島法中所稱的海島，是指“四面環(huán)海水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”。規(guī)定高潮時(shí)高于水面，是與低潮高地相區(qū)別。低潮高地是指低潮時(shí)四面環(huán)海水并高于水面但在高潮時(shí)沒(méi)入水中的自然形成的陸地區(qū)域，這是它與海島的主要區(qū)別。中國(guó)海島法如此規(guī)定的主要原因是要將其與人工島相區(qū)別。除不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架外，島嶼可以擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。中國(guó)海島法規(guī)定的海島涉及維護(hù)國(guó)家權(quán)益的問(wèn)題，因?yàn)榘凑铡豆s》，人工島不具有維護(hù)國(guó)家主權(quán)的法律效力。中國(guó)的海島按面積大小一般可分為特大島、大島、中島和小島四大類。然而按照《公約》的規(guī)定，從法律效力上看，凡是能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的島嶼均有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。所以，從這個(gè)意義上說(shuō)，大島和小島是沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別的，因此，海島分類不分大島和小島。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，大國(guó)崛起，在海不在陸，而海島又是大國(guó)崛起的重要支點(diǎn)。海島具有極為重要的地緣政治意義和重大戰(zhàn)略價(jià)值，它是近岸海域資源的寶庫(kù)，是國(guó)家安全的海上屏障。根據(jù)《公約》，海島是確定國(guó)家領(lǐng)?；€的基點(diǎn)，對(duì)于劃分領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等管轄海域具有關(guān)鍵作用。中國(guó)已經(jīng)公布的領(lǐng)海基點(diǎn)全部位于島礁上，如果這些領(lǐng)海基點(diǎn)所在的島礁被破壞甚至消失，將造成大面積領(lǐng)海及其海域資源的喪失。［4］

(二)實(shí)施海島保護(hù)是打造山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省建設(shè)的重大舉措

胡錦濤在兩次視察山東時(shí)提出，要“大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開發(fā)海洋資源，培育海洋優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，打造山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”，這為山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展指明了方向。海島是海洋中的重要地理單元，其擁有眾多的奇礁異石、名貴花草藥材;海島山水相映，風(fēng)光綺麗，環(huán)境靜謐，空氣清新，適宜發(fā)展特色海洋旅游業(yè);海島經(jīng)濟(jì)是山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海島是資源寶庫(kù)，蘊(yùn)藏著豐富的海洋生物資源，使發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)擁有廣闊的前景;海島周圍還擁有良好的海灣、岬角、水道，為發(fā)展港口航運(yùn)業(yè)提供了有利條件。［5］實(shí)施海島保護(hù)，合理利用海島資源，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，是山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)面臨的一項(xiàng)重要而又緊迫的任務(wù)，也是山東省建設(shè)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省的重大舉措。

(三)保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要

海島生態(tài)系統(tǒng)是由島陸、潮間帶和近海海域及其各自擁有的生物群落構(gòu)成的相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)組成的。［6］通常情況下，海島面積狹小，地域結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，土地和森林資源都很有限［7］，這在很大程度上限制了其生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部與外界物種之間的交流。此外，海島上的淡水資源極為短缺，從而造成了海島生物系統(tǒng)的物種類型有限，生物多樣性程度低，生態(tài)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單。［8］海島獨(dú)特的地理環(huán)境，再加上海、陸、氣的相互耦合作用、全球變化以及人類活動(dòng)的擾動(dòng)等，使之成為一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的生態(tài)脆弱帶(ECOTONE)。［9］因此，海島生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，容易遭受破壞，而且破壞后很難恢復(fù)。

海島的自然資源有限，因而，必須對(duì)各種開發(fā)利用海島的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和管理，才能保障海島資源得到永續(xù)利用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，海島資源的重要性日益顯現(xiàn)，海島的開發(fā)利用特別是無(wú)居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)也越來(lái)越多。由于缺少法律規(guī)范，一些地區(qū)盲目開發(fā)利用無(wú)居民海島的情形時(shí)有發(fā)生，甚至炸島、采石、砍伐、挖砂等嚴(yán)重改變海島地形、地貌的事件屢有發(fā)生。［4］因此，實(shí)施海島保護(hù)是保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)、合理開發(fā)利用海島自然資源、促進(jìn)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。

(四)實(shí)施海島保護(hù)是推進(jìn)依法管島、實(shí)現(xiàn)科學(xué)用島的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

當(dāng)前，山東省乃至全中國(guó)由于海島綜合管理機(jī)制不健全，海島管理職責(zé)不清，缺乏對(duì)國(guó)家整體利益和對(duì)海洋生態(tài)整體協(xié)同性的考慮，加之海上執(zhí)法力量缺乏組織協(xié)調(diào)性，從而影響了中國(guó)海島保護(hù)與利用的總體效益。為此，實(shí)施海島保護(hù)需要厘清海島的權(quán)屬關(guān)系，在效力等級(jí)較高的海島基本法上，應(yīng)明確海島管理的體制機(jī)制，建立各項(xiàng)海島管理制度，為維護(hù)各主體的海島權(quán)益建立相應(yīng)的制度保障。

二、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海島保護(hù)存在的問(wèn)題

據(jù)初步調(diào)查，山東省有海島456個(gè)，海島總面積約111.22平方公里，海島岸線長(zhǎng)約561.44公里。其中面積在500平方米以上的海島共有320個(gè)，有常駐居民島34個(gè)，領(lǐng)海基點(diǎn)島8個(gè)。海島中有淤積型沙質(zhì)島66個(gè)，主要分布在濱州、東營(yíng)和濰坊市;基巖島 254個(gè)，主要分布在煙臺(tái)、威海、青島和日照。［10］

盡管山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)逐步加強(qiáng)了海島管理，并在一些方面取得了較大成效，但是，在推動(dòng)海島保護(hù)方面仍存在以下突出問(wèn)題。

(一)海島的基礎(chǔ)條件較差

一些海島的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，其產(chǎn)業(yè)多以傳統(tǒng)的捕撈業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，生產(chǎn)附加值低，且由于長(zhǎng)期的過(guò)度捕撈，海洋漁業(yè)資源已基本枯竭。傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)種類基本形不成魚汛，經(jīng)濟(jì)魚類趨向低質(zhì)化和低齡化［11］;受地理位置、自然環(huán)境影響，絕大多數(shù)海島可利用陸域資源有限，缺乏淡水以及交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，生存條件和人居環(huán)境較差，抵御自然災(zāi)害的能力弱，這些因素都制約了海島的開發(fā)與保護(hù)。

(二)海島保護(hù)開發(fā)的水平較低

海島保護(hù)開發(fā)涉及旅游、農(nóng)林漁業(yè)、交通運(yùn)輸、工業(yè)、能源等多個(gè)產(chǎn)業(yè)，迫切需要山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)部門出臺(tái)相應(yīng)的海島管理規(guī)范。當(dāng)前，海島開發(fā)普遍存在方式單一、手段粗放、效率低下等問(wèn)題，如填海連島、開山取石、采伐林木等行為，這不僅破壞了海島的地形地貌，而且還損害了海島及其周邊海域的環(huán)境，造成了海島資源的極大浪費(fèi)。

(三)海島保護(hù)開發(fā)的法律制度不完善

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于近海海域保護(hù)的研究工作多數(shù)是針對(duì)大陸而言，針對(duì)海島近海的研究相對(duì)較少。《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》)施行以來(lái)，國(guó)家海洋局出臺(tái)了一系列與《海島保護(hù)法》配套的制度文件，涉及海島的使用、登記、規(guī)劃、地名信息、執(zhí)法監(jiān)察等方面。但山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)在落實(shí)海島管理政策時(shí)仍需要進(jìn)行細(xì)化或補(bǔ)充，因此，迫切需要出臺(tái)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)地方行政法規(guī)或規(guī)章，以提高海島政策法規(guī)在實(shí)際工作中的可操作性。

(四)海島的生態(tài)系統(tǒng)功能遭到破壞

一些海島濫捕和濫采珍稀生物資源的情況十分嚴(yán)重;也有的在島嶼隨意修建連島大壩，造成水流阻隔，破壞了附近海域的生態(tài);一些島嶼污染物的累積和污染，使得海島及周圍環(huán)境惡化，生態(tài)系統(tǒng)功能面臨喪失的危險(xiǎn)。近年來(lái)，沿海地區(qū)排放入海的污染物增多，使得海洋和海島環(huán)境遭到不同程度的污染破壞，適于養(yǎng)殖的水域面積逐漸縮減，海產(chǎn)品的食用安全風(fēng)險(xiǎn)增加。由于海島的生態(tài)系統(tǒng)食物鏈層次少，復(fù)雜程度低，生物多樣性指數(shù)較小，致使生物物種之間及生物與非生物之間關(guān)系簡(jiǎn)單。任何物種的滅失或者環(huán)境因素的改變，都將對(duì)整個(gè)海島生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的影響和破壞，而且其一旦遭到破壞就難以或根本不能恢復(fù)。［12］

(五)海島保護(hù)管理隊(duì)伍不健全

近兩年，國(guó)家和山東省成立了專門的海島管理機(jī)構(gòu)，但山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的地市都沒(méi)有成立專門的海島管理機(jī)構(gòu)，海島管理職能主要由海域管理科室承擔(dān)。除此之外，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海島保護(hù)開發(fā)的科技支撐力量也比較薄弱。

三、加強(qiáng)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海島保護(hù)的對(duì)策

鑒于以上山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)在海島保護(hù)方面存在的問(wèn)題，筆者提出以下對(duì)策建議。

(一)貫徹執(zhí)行《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中國(guó)家對(duì)海島開發(fā)保護(hù)的有關(guān)規(guī)定

2011年1月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃中涉及海島的內(nèi)容主要有:第一，強(qiáng)化海島分類分區(qū)管理，建立有居民海島綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制，規(guī)范無(wú)居民海島使用程序，促進(jìn)無(wú)居民海島合理開發(fā)。［13］第二，貫徹實(shí)施海島保護(hù)法，編制海島保護(hù)規(guī)劃。加強(qiáng)海島水土流失防治，開展海島珍稀野生動(dòng)植物和海洋生物物種救護(hù)行動(dòng)，加快推進(jìn)生態(tài)海島建設(shè)，建設(shè)一批海島生態(tài)保護(hù)示范區(qū)?？茖W(xué)界定海島功能，禁止不符合功能定位的開發(fā)活動(dòng)，加強(qiáng)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。對(duì)領(lǐng)?；c(diǎn)所在海島劃定保護(hù)區(qū)，禁止任何改變地形、地貌的開發(fā)活動(dòng)。［13］為此，加強(qiáng)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海島保護(hù)，必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃中國(guó)家對(duì)海島開發(fā)保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。

(二)必須牢牢把握海島保護(hù)優(yōu)先的基本原則

《海島保護(hù)法》第3條明確規(guī)定:“國(guó)家對(duì)海島實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則?！痹摲ǖ?章為“海島的保護(hù)”，內(nèi)容包括海島保護(hù)的一般規(guī)定、有居民海島生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)規(guī)定、無(wú)居民海島保護(hù)規(guī)定和特殊用途海島的保護(hù)等。［14］其具體內(nèi)容包括防止海島生態(tài)遭到破壞，嚴(yán)格限制海島建筑物和設(shè)施的建設(shè)，嚴(yán)格限制填海連島工程，嚴(yán)格限制在海島采石、挖砂和砍伐，嚴(yán)格保護(hù)海島沙灘、珊瑚和珊瑚礁，嚴(yán)格保護(hù)海島歷史、人文遺跡和物種，嚴(yán)格保護(hù)海島植被、淡水資源等。明確無(wú)居民海島的利用，必須在規(guī)劃確定可以利用的前提下有償使用，避免破壞和浪費(fèi)等。［15］其中，第21條特別規(guī)定:“國(guó)家安排海島保護(hù)專項(xiàng)資金，用于海島的保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動(dòng)?！笨梢?jiàn)，加強(qiáng)海島生態(tài)保護(hù)、防止海島生態(tài)遭到破壞，是海島保護(hù)工作的核心。［16］

(三)加快海島特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)工作

由于海島地區(qū)基礎(chǔ)條件較差，所以，應(yīng)充分結(jié)合國(guó)家海島保護(hù)的政策和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海島的實(shí)際情況，加快海島特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)工作。應(yīng)以海島生態(tài)保護(hù)、資源可持續(xù)開發(fā)、生態(tài)修復(fù)和權(quán)益維護(hù)為重點(diǎn)，建立海島特別保護(hù)區(qū)和示范區(qū)，并對(duì)其加大技術(shù)支持和經(jīng)費(fèi)支持的力度［17］。同時(shí)，還要注重提升海洋特別保護(hù)區(qū)的管理能力，定期舉辦海洋特別保護(hù)區(qū)培訓(xùn)班，為推進(jìn)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)整體海島特別保護(hù)區(qū)建設(shè)工作提供條件。

(四)切實(shí)加大對(duì)海島保護(hù)開發(fā)投入的力度

海島的保護(hù)有賴于詳實(shí)的海島資料以及對(duì)海島情況的全面掌控。但是，目前各級(jí)海島管理部門海島資料匱乏，加之部分海島距離陸地較遠(yuǎn)，組織海島調(diào)查涉及大量的人力、物力和財(cái)力，需要有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)部門才能完成。因此，要加大對(duì)海島管理的資金支持和政策扶持，要列出專項(xiàng)資金用于海島調(diào)查，適時(shí)組織專業(yè)隊(duì)伍協(xié)助當(dāng)?shù)睾u管理有關(guān)部門進(jìn)行資源調(diào)查。

要加大對(duì)領(lǐng)海基點(diǎn)海島的保護(hù)、海島生態(tài)修復(fù)、海島防災(zāi)減災(zāi)等資金投入的力度。要拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式，探索建立多渠道、多元化投融資機(jī)制，特別是加快海島開發(fā)建設(shè)中對(duì)民間資本開放的進(jìn)程，廣泛吸納民間資本投入海島保護(hù)與利用;鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，引導(dǎo)政策性金融和商業(yè)金融支持海島開發(fā)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)投資基金投資海島開發(fā)項(xiàng)目。要加大地方公共財(cái)政投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高海島上的基本公共服務(wù)能力，保障邊遠(yuǎn)海島上的文化教育事業(yè)發(fā)展，全面改善海島的人居環(huán)境。

(五)建立健全相關(guān)法規(guī)，將海島保護(hù)納入法制化的軌道

建立健全海島法規(guī)的目的，是為保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境和保持海島資源的可持續(xù)利用。在立法過(guò)程中，所立的海島法規(guī)要充分考慮與海域法、領(lǐng)海與毗鄰區(qū)法、環(huán)保法、漁業(yè)法及國(guó)際海洋法的銜接問(wèn)題。所立海島法規(guī)的適用范圍應(yīng)包括海島陸域及周圍水域。要求在上述范圍內(nèi)從事科研、開發(fā)航行等活動(dòng)的自然人和法人都要遵守所立海島的法律和法規(guī)。針對(duì)海島保護(hù)法律制度不完善這一問(wèn)題，只有把海島保護(hù)納入法制化管理軌道，才能把海島管理好。

中國(guó)頒布實(shí)施了《海島保護(hù)法》，這是海島保護(hù)法制化的必然趨勢(shì)。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的有關(guān)部門應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，在積極宣傳、管理和落實(shí)的基礎(chǔ)上，可借鑒其他省(市、區(qū))的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合其海島所處的特殊地理位置和優(yōu)勢(shì)，盡早制定符合自身實(shí)際的海島保護(hù)的法規(guī)。在此方面，青島市已經(jīng)開始了工作。2009年1月1日，《青島市無(wú)居民海島管理?xiàng)l例》正式實(shí)施。2010年青島市積極貫徹落實(shí)《海島保護(hù)法》，制訂了《青島市無(wú)居民海島管理實(shí)施辦法》，并擬定了關(guān)于開展海域、海島、海岸帶整治修復(fù)保護(hù)及無(wú)居民海島開發(fā)利用具體方案編制工作的實(shí)施辦法及意見(jiàn)，為更好地保護(hù)和利用無(wú)居民海島奠定了基礎(chǔ)。目前，青島市在對(duì)海島進(jìn)行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定了《青島市無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理?xiàng)l例(草案)》。該條例確定了統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)為主、適度利用的原則，對(duì)功能區(qū)劃、申請(qǐng)審批、保護(hù)整治、處罰責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定。［18］

國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求“制定海島保護(hù)與開發(fā)規(guī)劃，統(tǒng)籌海島的管理、開發(fā)、保護(hù)與建設(shè)”。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的有關(guān)部門要加快編制山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃中關(guān)于海島保護(hù)的規(guī)則。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)有海島的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要抓緊編制好自己的海島保護(hù)規(guī)劃，并與山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)劃相銜接，使之形成完善的山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海島保護(hù)規(guī)劃體系。

(六)切實(shí)加強(qiáng)海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)因面臨著海島生態(tài)系統(tǒng)功能脆弱這一問(wèn)題，所以，在今后開發(fā)、利用海島時(shí)，一定要把保護(hù)海島的生態(tài)環(huán)境放在首位。由于無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱，尤其是土地缺乏，植被貧瘠，淡水資源短缺，其生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞就很難恢復(fù)。與大陸相比，海島面積較小，淡水資源缺乏，生物種群多樣性程度低，而環(huán)境容量有限，加之隔離因素影響，使其抗逆自然災(zāi)害的能力較弱。因此，對(duì)人為因素的介入，應(yīng)慎之又慎。在海島開發(fā)利用中，無(wú)論是管理部門還是海島使用人，都應(yīng)盡到更多的保護(hù)義務(wù)。應(yīng)堅(jiān)持以保護(hù)為主，在保護(hù)中開發(fā)，以保證海島資源的可續(xù)利用。

為了切實(shí)加強(qiáng)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，必須堅(jiān)持海島生態(tài)保護(hù)優(yōu)先于海島開發(fā)、利用的原則。在海島的開發(fā)利用過(guò)程中，一定要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念，對(duì)海島及周邊海域進(jìn)行有序開發(fā)和合理利用。這是構(gòu)建與完善海島生態(tài)保護(hù)法律制度的基本前提和內(nèi)在基礎(chǔ)。在對(duì)海島實(shí)施保護(hù)、開發(fā)時(shí)，應(yīng)在不損害海島生態(tài)、符合海島保護(hù)規(guī)劃的前提下，因“島”制宜地對(duì)特定海島科學(xué)規(guī)劃，采用不同技術(shù)手段合理開發(fā)，并為當(dāng)代人及后代人預(yù)留足夠的海島資源及發(fā)展空間。

(七)加強(qiáng)海島保護(hù)管理人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)海島保護(hù)管理人才隊(duì)伍建設(shè)，是山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施有效的海島保護(hù)開發(fā)的關(guān)鍵措施之一。針對(duì)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)海島保護(hù)管理隊(duì)伍不健全的現(xiàn)狀，各地沿海各級(jí)海洋主管部門應(yīng)主動(dòng)向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)，積極爭(zhēng)取編辦、改革、財(cái)政等部門的支持，根據(jù)各地海島管理的實(shí)際，組建必要的海島保護(hù)管理及技術(shù)支撐的機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍，并使之扎實(shí)履行海島綜合管理職能。除此之外，還應(yīng)制定完善的海島保護(hù)管理的日常工作制度，建立科學(xué)合理的考核、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。要對(duì)海島保護(hù)管理人員開展多種形式的海島保護(hù)管理技術(shù)培訓(xùn)，提升海島技術(shù)服務(wù)保障能力，特別是在海島調(diào)查、生態(tài)建設(shè)、項(xiàng)目監(jiān)管等方面應(yīng)取得成效。

加強(qiáng)海島保護(hù)管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律的手段，切實(shí)加強(qiáng)海島保護(hù)，實(shí)現(xiàn)依法管理、保護(hù)海島。就目前山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海島開發(fā)利用與保護(hù)中存在的諸多問(wèn)題而言，需要依法建立海島開發(fā)保護(hù)的新秩序，實(shí)現(xiàn)海島綜合管理，依法“管島、用島、治島”，促使山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海島經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以便更好地發(fā)揮海島多功能的開發(fā)利用價(jià)值。［19］還要不斷改善海島保護(hù)隊(duì)伍的執(zhí)法裝備，充實(shí)海島專項(xiàng)執(zhí)法力量，提高海監(jiān)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)違法、違規(guī)事件的應(yīng)急處置能力。

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