河南省縣級(jí)衛(wèi)生行政部門衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀調(diào)查與分析

徐學(xué)琴 黃 瑋 孫 寧 周 勇 徐玉芳▲

1.河南中醫(yī)學(xué)院，河南鄭州 450008；2.河南省衛(wèi)生廳，河南鄭州 450003

突發(fā)公共衛(wèi)生事件（簡(jiǎn)稱突發(fā)事件）指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、重大食物中毒、群體性不明原因疾病等[1]。若不能及時(shí)應(yīng)對(duì)，不僅危害公眾身體健康和生命安全、造成公眾心理恐懼，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)混亂、經(jīng)濟(jì)衰退，威脅國(guó)家安全。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理是控制突發(fā)事件的關(guān)鍵，需要多個(gè)部門的共同參與、協(xié)調(diào)合作。

衛(wèi)生行政部門是構(gòu)成我國(guó)衛(wèi)生體系的重要組織機(jī)構(gòu)，在突發(fā)事件應(yīng)急工作中擔(dān)負(fù)著組建監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)、統(tǒng)一指揮和組織協(xié)調(diào)衛(wèi)生系統(tǒng)各部門的應(yīng)急處理工作、制訂應(yīng)急預(yù)案、組織應(yīng)急培訓(xùn)和演練、進(jìn)行大眾健康教育等職責(zé)[2]。因此，衛(wèi)生行政部門在突發(fā)事件的應(yīng)急中起到至關(guān)重要的作用，其應(yīng)急控制措施和救援工作正確與否直接影響后續(xù)處置及應(yīng)對(duì)成效[3]。而縣級(jí)衛(wèi)生行政部門位于突發(fā)事件應(yīng)急的最前沿，需在第一時(shí)間趕赴突發(fā)事件發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)、了解情況、指揮和協(xié)調(diào)應(yīng)急工作等。為了解河南省縣級(jí)衛(wèi)生行政部門的突發(fā)事件應(yīng)急（以下簡(jiǎn)稱衛(wèi)生應(yīng)急）能力，從中發(fā)現(xiàn)不足并提出相應(yīng)建議，進(jìn)行了本次調(diào)查。

1 對(duì)象與方法

1.1 調(diào)查對(duì)象

本調(diào)查采用整群抽樣方法，根據(jù)地理位置在河南省東部、西部、南部、北部和中部各抽取1個(gè)市，對(duì)該5 市所有縣（區(qū)）級(jí)衛(wèi)生行政部門進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。

1.2 方法

采用全國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急基本情況調(diào)查表（衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)用表）。調(diào)查內(nèi)容為2008年1月1日～2010年8月31日河南省縣（區(qū)）級(jí)衛(wèi)生行政部門衛(wèi)生應(yīng)急能力基本情況、機(jī)構(gòu)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、培訓(xùn)演練、裝備儲(chǔ)備、經(jīng)費(fèi)等。

2 結(jié)果

2.1 基本情況

共調(diào)查了39家單位，收回有效問(wèn)卷39份，有效應(yīng)答率為100%。所調(diào)查單位中，僅5家（12.8%）單位設(shè)有獨(dú)立突發(fā)事件應(yīng)急部門，其中2家單位沒(méi)有獨(dú)立辦公用房。沒(méi)有獨(dú)立突發(fā)事件應(yīng)急部門的單位中，有70.6%（24/34）的單位指定了其他部門作為兼職機(jī)構(gòu)承擔(dān)衛(wèi)生應(yīng)急工作，多為辦公室、疾病預(yù)防控制科。

調(diào)查顯示，實(shí)際從事衛(wèi)生應(yīng)急的工作人員占總編制人數(shù)的4.2%，其中29.7%的人員為長(zhǎng)期借調(diào)（借調(diào)時(shí)間≥6個(gè)月）。應(yīng)急工作人員中醫(yī)學(xué)專業(yè)人員比例為67.6%，平均年齡（39.0±7.3）歲，學(xué)歷均為本科及以下，其中，本科學(xué)歷占45.7%。

2.2 突發(fā)事件應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)

2008年度，39家單位舉辦各類衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)累積52次，3 259人，平均1.73次。2009年度共舉辦各類衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)累積73次，5318人，平均2.21次。2010年度共舉辦各類衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)累積36次，2 569人，平均1.24次。

2008年度，51.6%的單位沒(méi)有衛(wèi)生應(yīng)急年度預(yù)算的日常工作經(jīng)費(fèi)，其他有日常工作經(jīng)費(fèi)的單位，最低為1.0 萬(wàn)元，最高達(dá)117.0 萬(wàn)元；2009年度，48.4%的單位沒(méi)有衛(wèi)生應(yīng)急年度預(yù)算的日常工作經(jīng)費(fèi)，其他有日常工作經(jīng)費(fèi)的單位，最低為1.0 萬(wàn)元，最高達(dá)169.5 萬(wàn)元；2010年度，51.6%的單位沒(méi)有衛(wèi)生應(yīng)急年度預(yù)算的日常工作經(jīng)費(fèi)，其他有日常工作經(jīng)費(fèi)的單位，最低為1.0 萬(wàn)元，最高達(dá)181.6 萬(wàn)元。

19家單位成立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員會(huì)，平均每單位3.6 類，25人。但有近一半的專家咨詢委員會(huì)在過(guò)去1年中沒(méi)有開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)。

38家（97.4%）單位制訂了本級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案及本級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案。30家（76.9%）單位有指定的衛(wèi)生應(yīng)急醫(yī)療機(jī)構(gòu)，應(yīng)急床位共2 275 張，平均每家醫(yī)療機(jī)構(gòu)72 張。

調(diào)查的39家單位均下發(fā)文件成立了專門的應(yīng)急隊(duì)伍，即應(yīng)急隊(duì)伍設(shè)置率為100%，平均每個(gè)單位3.9 類，6.1 支，75人。主要是緊急醫(yī)學(xué)救援隊(duì)伍和突發(fā)急性傳染病防控隊(duì)伍。

2.3 衛(wèi)生應(yīng)急演練與培訓(xùn)

2008～2010年39家單位平均每季度演練8.5次，其中，26.6%為桌面演練，73.4%為實(shí)戰(zhàn)演練；38.9%為本單位演練，44.4%為跨單位演練，16.7%為跨部門演練；涉及人數(shù)從數(shù)人至數(shù)百人不等。

所調(diào)查的39家單位中，2008年單位參加培訓(xùn)人員總數(shù)為953 名，2009年單位參加培訓(xùn)人員總數(shù)為1 269 名，2010年單位參加培訓(xùn)人員總數(shù)為682 名。有的單位在這3年中沒(méi)有人參加過(guò)衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)。

2.4 裝備、儲(chǔ)備情況

所調(diào)查單位中，61.5%（24/39）的單位沒(méi)有用于衛(wèi)生應(yīng)急的專用辦公車輛，且衛(wèi)生應(yīng)急車輛均無(wú)獨(dú)立通訊設(shè)備，應(yīng)急通訊方式主要是移動(dòng)電話和固定電話。

76.9%（30/39）的單位有衛(wèi)生應(yīng)急物資實(shí)物儲(chǔ)備。有實(shí)物儲(chǔ)備的單位最低的為數(shù)千元，最高的為百萬(wàn)元。93.3%（28/30）的單位的衛(wèi)生應(yīng)急物資是委托醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備。39家單位中，僅有5家衛(wèi)生行政部門參照《衛(wèi)生部衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍裝備參考目錄》進(jìn)行了衛(wèi)生應(yīng)急服裝裝備。

2.5 工作經(jīng)費(fèi)

3 討論

近年來(lái)，河南省縣（區(qū)）級(jí)衛(wèi)生行政部門在衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)方面取得了一些進(jìn)展，但衛(wèi)生應(yīng)急能力仍有待進(jìn)一步提高。本次調(diào)查中，縣級(jí)衛(wèi)生行政部門專門應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置率、獨(dú)立辦公用房及衛(wèi)生應(yīng)急人員占總編制人數(shù)的比例均較低。應(yīng)急部門是應(yīng)急體制的重要組成部分，其設(shè)置的形式、層次對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急處置效率及效果起著重要作用。各衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)應(yīng)積極組建獨(dú)立衛(wèi)生應(yīng)急職能部門，建立內(nèi)部應(yīng)急組織領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮中心。應(yīng)吸納高素質(zhì)應(yīng)急工作人員，豐富衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍。

應(yīng)急預(yù)案是指為針對(duì)可能發(fā)生的重大事故（件）或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開(kāi)展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低事故損失而預(yù)先制訂的一整套關(guān)于應(yīng)對(duì)和從應(yīng)急事件中恢復(fù)的協(xié)議或安排[4]。完善的預(yù)案會(huì)使突發(fā)事件中人員的死亡率減少2/3，甚至更多[5]。本調(diào)查顯示，河南省縣級(jí)衛(wèi)生行政部門的應(yīng)急預(yù)案設(shè)置率及醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案設(shè)置率均達(dá)到97.4%，個(gè)別單位未完善的單位應(yīng)盡快制訂本級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案。39家單位均成立了衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍，但種類及數(shù)量有限。

培訓(xùn)與演練是提升衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍綜合素質(zhì)的有效手段，是加強(qiáng)自身能力與現(xiàn)場(chǎng)處置能力的重要措施，是積累經(jīng)驗(yàn)的有效方法[6]。完善的應(yīng)急預(yù)案演習(xí)和定期開(kāi)展演練，能有效地促進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作[7]。作為突發(fā)事件應(yīng)急的重要部門，應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)、不同級(jí)別的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，合理組織和規(guī)劃每年參加培訓(xùn)的人數(shù)、培訓(xùn)次數(shù)、培訓(xùn)級(jí)別、培訓(xùn)內(nèi)容。本調(diào)查顯示：每年每單位均能積極開(kāi)展演練與培訓(xùn)，但演練次數(shù)和培訓(xùn)人數(shù)均不多。演練內(nèi)容以食物中毒事件為主，其他方面的應(yīng)急演練較少；演練以本單位為多，跨單位跨部門較少。而突發(fā)事件的應(yīng)急需各部門共同參與、協(xié)調(diào)合作，通過(guò)多次的跨部門演練，在實(shí)際應(yīng)急工作中才能更好地協(xié)作，高效、快速地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。

由于工作經(jīng)費(fèi)緊缺，河南省縣級(jí)衛(wèi)生行政部門應(yīng)急裝備不足，這直接影響應(yīng)急工作的開(kāi)展，影響應(yīng)急的速度和效率。政府應(yīng)加大對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急工作和應(yīng)急體系基礎(chǔ)建設(shè)的投入，落實(shí)突發(fā)事件應(yīng)急處理專業(yè)機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)助政策和突發(fā)事件應(yīng)急處理經(jīng)費(fèi)，各地方政府及其有關(guān)部門應(yīng)按《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，完成突發(fā)事件應(yīng)急處理所需要的設(shè)施、設(shè)備、藥品和醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、運(yùn)輸和儲(chǔ)備[8-9]。為了有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和事后處理，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范衛(wèi)生行政部門在突發(fā)事件中的行政責(zé)任，完善突發(fā)事件中衛(wèi)生行政部門的行政責(zé)任體系[10]。

總之，各衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)自身管理，合理配置科室和業(yè)務(wù)人員，引進(jìn)和培養(yǎng)高素質(zhì)的人才，發(fā)揮現(xiàn)有專業(yè)人員的工作熱情和能力，保證突發(fā)事件應(yīng)急工作的快速、高效，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理能力，以保障人民群眾的身體健康和生命安全。

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