論文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中的若干重大關(guān)系*

張秉福

政府規(guī)制是彌補(bǔ)現(xiàn)代市場失靈、提高資源配置效率、維護(hù)社會(huì)公共利益的一種正式治理機(jī)制。適宜的政府規(guī)制是文化產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展的重要保障。隨著全球化背景下我國改革開放的逐步深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步對(duì)政府規(guī)制科學(xué)化、民主化、市場化、國際化的要求不斷提高，我國文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中某些深層次的問題日益凸顯。深入探討和妥善處理我國文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中的若干重大關(guān)系，對(duì)推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)政府規(guī)制的公正性、法治性、有效性和限度性，加快政府文化職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)，提高文化產(chǎn)業(yè)核心競爭力，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，都具有十分重要的意義。

一、宏觀調(diào)控、微觀規(guī)制、微觀管理的關(guān)系

宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)、調(diào)節(jié)和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩種主要方式。宏觀調(diào)控通過對(duì)市場的引導(dǎo)間接影響微觀經(jīng)濟(jì)主體，政府只改變企業(yè)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境參數(shù)，而不直接干預(yù)企業(yè)和個(gè)人的市場決策和行為。因而，宏觀調(diào)控既不能解決微觀經(jīng)濟(jì)主體的具體行為規(guī)范問題，也不能保證微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)總體福利目標(biāo)相一致。宏觀由微觀構(gòu)成，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)意圖要通過微觀經(jīng)濟(jì)主體的具體行為去落實(shí)，所以宏觀調(diào)控措施必須有相應(yīng)的微觀規(guī)制手段加以配合與輔助。微觀規(guī)制是政府出于社會(huì)公共性需要，由特定的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，運(yùn)用行政、法律和經(jīng)濟(jì)等手段，從外部對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體(主要是企業(yè))的市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格決定、服務(wù)條件等實(shí)施直接的行政管理、監(jiān)督、激勵(lì)、扶持、引導(dǎo)和規(guī)范，是政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一種制度性安排。政府微觀規(guī)制所要解決的，主要是外部性、自然壟斷性、信息不對(duì)稱、公共產(chǎn)品性及消費(fèi)者偏好不合理等市場失靈問題。微觀規(guī)制作為一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制，追求的是長期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以彌補(bǔ)宏觀調(diào)控的不足。

宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制都是為了調(diào)節(jié)和規(guī)范市場主體行為，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)成員福利，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制是互補(bǔ)的關(guān)系，宏觀調(diào)控為微觀規(guī)制提供宏觀市場環(huán)境，是“大處著眼”為宏觀調(diào)控優(yōu)化微觀市場基礎(chǔ)，是“著手”所以，應(yīng)當(dāng)將宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制緊密結(jié)合起來，共同發(fā)揮政府的政策引導(dǎo)功能。

適宜的政府宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制都是文化產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展的基本條件。目前，宏觀調(diào)控已受到我國理論界和實(shí)踐界的足夠重視，相關(guān)的手段和經(jīng)驗(yàn)也已經(jīng)比較豐富和成熟，但微觀規(guī)制尚未在戰(zhàn)略層面受到應(yīng)有關(guān)注。而當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不得力及基本公共文化產(chǎn)品供給不足等問題，主要原因就在于政府微觀規(guī)制效率過低。因此，應(yīng)當(dāng)厘清文化產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制的職能關(guān)系，在完善宏觀調(diào)控體系的同時(shí)，健全微觀規(guī)制制度，系統(tǒng)消除文化領(lǐng)域市場失衡和市場失靈的負(fù)面影響。

宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制都是政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的中立協(xié)調(diào)者而實(shí)施的管理行為，而微觀管理則通常是指企業(yè)內(nèi)部的自我管理。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)都是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨(dú)立性市場主體，其生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和管理權(quán)依法受到保護(hù)，政府不得直接干預(yù)。所以，從這個(gè)意義上說，不存在政府對(duì)企業(yè)的微觀管理問題，微觀管理只是企業(yè)自己的事情。政府在微觀規(guī)制過程中運(yùn)用命令和控制手段直接配置資源時(shí)，應(yīng)盡量減少對(duì)被規(guī)制企業(yè)微觀管理的不良影響，避免妨礙企業(yè)的正常運(yùn)行和發(fā)展。但另一方面，由于國家是國有企業(yè)的出資者，政府又要代表國家站在出資者立場上對(duì)國有企業(yè)實(shí)施一定的微觀管理。這是政府運(yùn)用行政手段和經(jīng)營方式對(duì)企業(yè)實(shí)施的一種內(nèi)部管理，如國有資產(chǎn)的運(yùn)營管理、某些社會(huì)公益事業(yè)的日常管理等。在文化建設(shè)領(lǐng)域，為保障公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，政府要對(duì)某些傳統(tǒng)文化、高雅藝術(shù)、基礎(chǔ)理論研究及圖書館、檔案館、博物館等公益性文化行業(yè)和單位進(jìn)行直接投資和經(jīng)營，并實(shí)施相應(yīng)的微觀管理。但宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制主要是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，而微觀管理則主要是追求企業(yè)自身利益的最大化。所以，應(yīng)當(dāng)把文化產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制的改革與文化企業(yè)微觀管理的改革有機(jī)結(jié)合起來，通過合理、有效的制度設(shè)計(jì)和措施選擇，使政府公共政策目標(biāo)與企業(yè)自身管理目標(biāo)趨于協(xié)調(diào)一致。例如，將負(fù)外部性內(nèi)化為企業(yè)成本，就會(huì)促使企業(yè)積極改善內(nèi)部經(jīng)營管理，盡量減少乃至消除自身產(chǎn)品和服務(wù)的負(fù)外部性。

二、文化事業(yè)規(guī)制與文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的關(guān)系

在我國，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的劃分是在黨的十六大報(bào)告中首次提出來的。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局頒布的最新分類標(biāo)準(zhǔn)——《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2012)》，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)是指為社會(huì)公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)的集合，“文化事業(yè)”僅指公益性文化單位的集合，“文化產(chǎn)業(yè)”僅指經(jīng)營性文化單位的集合。而區(qū)分經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)單位和公益性文化事業(yè)單位的依據(jù)，是執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度與否。

要處理好文化事業(yè)規(guī)制與文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的關(guān)系，必須正確區(qū)分和把握文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和功能。實(shí)際上，公益性的文化事業(yè)與經(jīng)營性的文化產(chǎn)業(yè)是基于文化行業(yè)的市場屬性而非意識(shí)形態(tài)屬性來劃分的。文化事業(yè)的主要任務(wù)是為社會(huì)提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，以保障公眾基本文化權(quán)益，滿足公眾基本文化需求。文化事業(yè)既屬于文化問題，又屬于經(jīng)濟(jì)問題，但更偏重于文化方面。公益性文化產(chǎn)品的公共性、使用和消費(fèi)上的非排他性以及投資的高風(fēng)險(xiǎn)性，使得以利潤和收益最大化為目標(biāo)的企業(yè)不愿介入其生產(chǎn)和經(jīng)營，因此，公益性的文化事業(yè)不能走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，必須以行政事業(yè)單位為主要組織形式，主要著眼于社會(huì)效益。而文化產(chǎn)業(yè)則是以營利為目的，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)化手段和方式創(chuàng)作、傳播和經(jīng)營文化、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的活動(dòng)，其主要任務(wù)是繁榮文化市場，滿足公眾多方面、多層次、多樣性的精神文化需求。文化產(chǎn)業(yè)也既屬于文化問題，又屬于經(jīng)濟(jì)問題，但更偏重于經(jīng)濟(jì)方面。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展和現(xiàn)代科技的日新月異，文化的經(jīng)濟(jì)功能越來越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)的文化含量日益提高，文化產(chǎn)業(yè)正在成為世界公認(rèn)的對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家核心競爭力提高具有重大戰(zhàn)略意義的支柱性產(chǎn)業(yè)。

基于對(duì)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)各自性質(zhì)和功能的上述認(rèn)識(shí)，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公益性文化事業(yè)資產(chǎn)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)的分類運(yùn)營體制，對(duì)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)分別制定相對(duì)不同的政策法規(guī)體系，實(shí)施有針對(duì)性的分類規(guī)制，以適宜的措施糾正它們各自存在的市場失靈。

第一，對(duì)于公益性的文化事業(yè)，政府要將其“養(yǎng)起來”。即堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)多元力量參與，做到財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入足額到賬，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系，確保公益性文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，滿足社會(huì)公眾讀書看報(bào)、廣播影視、信息獲取、公共文化活動(dòng)參與等需求，實(shí)現(xiàn)公共文化設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、公共文化服務(wù)規(guī)范化、公共文化活動(dòng)常態(tài)化。同時(shí)，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，維護(hù)文化事業(yè)的公共服務(wù)性、非營利性和先進(jìn)文化導(dǎo)向性，并通過其內(nèi)部改革(如在內(nèi)部運(yùn)作和管理上引入市場機(jī)制)提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，增強(qiáng)運(yùn)營活力和發(fā)展后勁，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化，使文化事業(yè)的社會(huì)效益得到最大限度的發(fā)揮。

第二，對(duì)于經(jīng)營性的文化產(chǎn)業(yè)，政府要真正“放開手”。即堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，將各類文化企業(yè)全面推向市場，讓其在市場競爭中學(xué)會(huì)生存，壯大實(shí)力。政府的職責(zé)主要是為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、市場環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，真正確立市場在文化資源配置中的基礎(chǔ)性地位，讓市場機(jī)制促進(jìn)文化市場繁榮。要在國有文化企業(yè)、尤其是壟斷性文化行業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)政企、政資分開，全面落實(shí)現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府“放開手”并非放任自流和放棄政府職責(zé)，政府仍然要對(duì)文化產(chǎn)業(yè)加以必要的引導(dǎo)和監(jiān)管，以保證其正確的發(fā)展方向，提高文化資源配置效率，維護(hù)社會(huì)公共利益，使文化企業(yè)在追求自身利潤最大化的同時(shí)，擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，盡量減少和避免文化產(chǎn)業(yè)化、市場化帶來的負(fù)面效應(yīng)。

第三，促進(jìn)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)在性質(zhì)和功能上存在明顯差異，但兩者都是為社會(huì)提供文化產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主要屬于第三產(chǎn)業(yè)范疇。區(qū)分文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)，是為提高文化創(chuàng)作、傳播效率和優(yōu)化文化資源配置而作出的體制安排，并不是、也不可能將兩者徹底分開，在實(shí)踐中它們的劃分是相對(duì)的。在文化產(chǎn)業(yè)中有公益性內(nèi)容，如圖書出版在總體上屬于文化產(chǎn)業(yè)，但教材、盲文及少數(shù)民族語言文字出版卻具有公益性質(zhì);而在文化事業(yè)中也有營利性活動(dòng)，某些公益性文化設(shè)施如圖書館、檔案館等，其某些業(yè)務(wù)也可實(shí)行一定的市場化方式運(yùn)作，以便取得經(jīng)營收入。因此，政府規(guī)制要處理好文化建設(shè)中社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，將政府的文化服務(wù)職能與文化管理職能緊密結(jié)合起來，一手抓公益性文化事業(yè)，一手抓經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)，長袖善舞地把政府和市場這兩只“手”的功能都發(fā)揮好，促進(jìn)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。為此，應(yīng)當(dāng)在文化產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容規(guī)制上注重社會(huì)效益，實(shí)施必要的內(nèi)容監(jiān)管和審查;而對(duì)文化產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)制生產(chǎn)、銷售傳播的規(guī)制則注重經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)文化資源優(yōu)化配置。同時(shí)，要綜合運(yùn)用命令型和激勵(lì)型規(guī)制政策工具，增強(qiáng)文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營者服從規(guī)制的責(zé)任感和主動(dòng)性。

三、經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制的關(guān)系

如同其他產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制一樣，文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制按其性質(zhì)和內(nèi)容，也可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩大類。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的市場進(jìn)退、價(jià)格、產(chǎn)量等的規(guī)制，其主要目的是維護(hù)有序競爭的市場環(huán)境，提高文化資源配置效率。社會(huì)性規(guī)制是指政府對(duì)文化產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量、安全及文化企業(yè)行為等的規(guī)制，其主要目的是保護(hù)文化資源，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，增進(jìn)社會(huì)文化福利。

針對(duì)目前我國文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中存在的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制越位、社會(huì)性規(guī)制缺位及二者皆有的規(guī)制錯(cuò)位問題，我們?cè)谖幕a(chǎn)業(yè)規(guī)制改革創(chuàng)新過程中處理經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重把握以下幾點(diǎn):

第一，放松和重構(gòu)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。要實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的帕累托最優(yōu)，必須使市場機(jī)制的積極作用得到充分發(fā)揮。為此，政府應(yīng)主動(dòng)順應(yīng)放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的世界潮流，減少行政審批，徹底廢除阻礙有效競爭的各類規(guī)制措施。重點(diǎn)是放松文化產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入規(guī)制，形成有效競爭格局。為實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，要加大支持和引導(dǎo)民營資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的力度，為各類所有制文化企業(yè)的公平競爭提供穩(wěn)定、高效、充分的制度保障，讓廣大民眾的文化個(gè)性、智慧和創(chuàng)造力自由成長和發(fā)揮。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府文化職能轉(zhuǎn)變和國有文化企業(yè)改革，重構(gòu)存在嚴(yán)重自然壟斷和信息不對(duì)稱的環(huán)節(jié)和行業(yè)的準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制，完善針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域(如壟斷性環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)、經(jīng)營性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)等)性質(zhì)和特點(diǎn)的分類規(guī)制，不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)性規(guī)制政策體系。

第二，強(qiáng)化和改善社會(huì)性規(guī)制。為實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，必須在放松和重構(gòu)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，強(qiáng)化和改善社會(huì)性規(guī)制。政府應(yīng)當(dāng)制定和落實(shí)各類文化資源保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的下限規(guī)定及具體要求，加大對(duì)破壞文化資源、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為的處罰力度。應(yīng)當(dāng)制定和實(shí)施各類文化產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，并與準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制等手段相結(jié)合，引導(dǎo)和激勵(lì)文化企業(yè)注重自身產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提高。應(yīng)當(dāng)按照既依法保障創(chuàng)作自由，又依法約束權(quán)力不被濫用的內(nèi)容規(guī)制原則，在破除內(nèi)容生產(chǎn)上種種似是而非、不合時(shí)宜的禁忌和限制的同時(shí)，加大對(duì)制造和傳播文化垃圾行為的打擊力度，建立和完善科學(xué)規(guī)范的分類分級(jí)內(nèi)容管理制度和體系，切實(shí)減少不良文化信息對(duì)社會(huì)公眾尤其是未成年人的傷害。

第三，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制的有機(jī)結(jié)合。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制注重效率，主要解決文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的自然壟斷性、信息不對(duì)稱等問題，以保持文化產(chǎn)業(yè)良性運(yùn)行和快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的文化經(jīng)濟(jì)職能;社會(huì)性規(guī)制則注重公平，主要解決文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的外部性、公共產(chǎn)品性及消費(fèi)者偏好不合理等問題，以維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，實(shí)現(xiàn)政府的文化社會(huì)職能。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制在彌補(bǔ)和矯正文化市場失靈上是互為基礎(chǔ)、互相補(bǔ)充、缺一不可的，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為社會(huì)性規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造市場環(huán)境和物質(zhì)條件，社會(huì)性規(guī)制則制約和引導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的價(jià)值取向和實(shí)施力度。所以，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制有機(jī)結(jié)合起來，做到二者兼顧、并重，并使它們相互配合、相互促進(jìn)，從而提高文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的整體效率和效益。

四、內(nèi)容規(guī)制與載體規(guī)制的關(guān)系

由于當(dāng)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中核心與邊緣之間界限的日益淡化和模糊，很多文化產(chǎn)業(yè)門類已經(jīng)難以區(qū)分是核心層還是外圍層，因此，《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2012)》用“四方面”(即文化產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)、文化產(chǎn)品生產(chǎn)的輔助生產(chǎn)活動(dòng)、文化用品的生產(chǎn)活動(dòng)和文化專用設(shè)備的生產(chǎn)活動(dòng))取代原來的“三層次”(即核心層、外圍層和相關(guān)層)來劃分文化產(chǎn)業(yè)類別。但筆者認(rèn)為，從勢(shì)在必行的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制變革與創(chuàng)新的角度講，內(nèi)容與載體、內(nèi)容規(guī)制與載體規(guī)制的區(qū)分比“三層次”、“四方面”的劃分更有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。

在全球化條件下，隨著技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性的逐步滲透，文化產(chǎn)業(yè)的融合趨勢(shì)加快，文化創(chuàng)意、影視制作、新聞服務(wù)、信息咨詢、出版發(fā)行、印刷復(fù)制、演藝娛樂、文化會(huì)展、動(dòng)漫、廣告、電信、互聯(lián)網(wǎng)等文化產(chǎn)業(yè)門類之間的聯(lián)系日益密切，導(dǎo)致傳統(tǒng)規(guī)制體系與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的矛盾日益突顯。因此，構(gòu)建基于產(chǎn)業(yè)融合的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制框架體系是我國規(guī)制改革的客觀要求和必然選擇。

文化產(chǎn)業(yè)是內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，文化商品的內(nèi)容具有社會(huì)精神屬性和意識(shí)形態(tài)屬性，而文化商品的內(nèi)容又總是通過一定的物質(zhì)載體或硬件來存儲(chǔ)、展現(xiàn)、交流和傳播。因此，文化商品是文化內(nèi)容與物質(zhì)載體相結(jié)合的產(chǎn)品，具有普通商品和意識(shí)形態(tài)的雙重屬性。這就意味著，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r既涉及國家的產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全，也涉及意識(shí)形態(tài)安全，政府規(guī)制必須處理好促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全的關(guān)系。在文化產(chǎn)業(yè)正逐漸成為世界經(jīng)濟(jì)支柱性、主宰性產(chǎn)業(yè)的全球化條件下，片面追求文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展而不顧意識(shí)形態(tài)安全十分危險(xiǎn)，為意識(shí)形態(tài)安全而犧牲文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也很不可取，在政府治理的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中求得二者之間的合理均衡才是唯一正確的價(jià)值選擇。由于文化產(chǎn)業(yè)的意識(shí)形態(tài)屬性主要體現(xiàn)在文化產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容上，而其物質(zhì)性的載體或硬件本身一般只具有普通商品的屬性，因此，我國的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合的趨勢(shì)，借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與載體的不同屬性和特點(diǎn)，實(shí)施內(nèi)容與載體的分離規(guī)制。即在載體(硬件、平臺(tái)、渠道、網(wǎng)絡(luò))方面建立融合的規(guī)制框架，放松準(zhǔn)入，促進(jìn)競爭，實(shí)行徹底的市場化運(yùn)作;而對(duì)內(nèi)容的規(guī)制則重在維護(hù)主流意識(shí)形態(tài)(特別是其價(jià)值取向)的安全，并明確界定其具體邊界和尺度，以便于各方理解和操作，避免造成規(guī)制執(zhí)法中的任意解釋和濫用職權(quán)。按照這樣的改革思路，分設(shè)文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與載體規(guī)制機(jī)構(gòu)，分別對(duì)內(nèi)容和載體實(shí)施規(guī)制，逐步理順和規(guī)范二者的職能分工和體系結(jié)構(gòu)。分設(shè)的內(nèi)容規(guī)制機(jī)構(gòu)和載體規(guī)制機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)是相對(duì)獨(dú)立的綜合性、權(quán)威性規(guī)制機(jī)構(gòu)，以便分別對(duì)內(nèi)容和載體實(shí)施聯(lián)合規(guī)制和統(tǒng)一執(zhí)法。同時(shí)，在文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容規(guī)制與載體規(guī)制中，都應(yīng)當(dāng)將市場準(zhǔn)入與市場監(jiān)管職能適當(dāng)分離，使審批與監(jiān)管之間既彼此支持、配合，又相互制約、監(jiān)督，以防止腐敗行為的發(fā)生，促進(jìn)公平、公正的市場環(huán)境的形成。

五、中央規(guī)制與地方規(guī)制的關(guān)系

要提高我國文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制績效，必須按照有利于實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制法治化、有利于推進(jìn)政府文化職能轉(zhuǎn)變、有利于引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展的原則，從以下幾個(gè)方面入手正確處理中央規(guī)制與地方規(guī)制的關(guān)系:

第一，合理劃分中央政府與地方政府的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制職權(quán)。政府規(guī)制改革的過程是權(quán)力格局調(diào)整和重構(gòu)的過程。要在深入調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，實(shí)行中央政府與地方政府之間的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制分權(quán)，以法律法規(guī)的形式，確定哪些規(guī)制職能由中央政府在全國范圍統(tǒng)一履行，哪些下放給地方政府。中央政府應(yīng)按照便于提高管理效能的要求，盡可能多地向地方政府下放規(guī)制權(quán)力。要理順和規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制決策和實(shí)施中中央與地方之間的委托——代理關(guān)系，由中央政府設(shè)立各規(guī)制領(lǐng)域政策目標(biāo)參數(shù)體系，地方政府則作為執(zhí)行代理者切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的規(guī)制職責(zé)，并擁有必要的裁度權(quán)。不同部門以及同一部門不同層級(jí)的規(guī)制職責(zé)和權(quán)限分工，都應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中加以明確，以確保各規(guī)制主體不缺位、不越位。為構(gòu)建科學(xué)合理的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)力配置機(jī)制，防止規(guī)制偏廢和腐敗，規(guī)制的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能應(yīng)分別由不同的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第二，通過文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。中央政府的規(guī)制政策要統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和需求，平衡各方利益，化解矛盾糾紛，打破條塊分割，整合、調(diào)動(dòng)全國各地的文化行政資源和文化經(jīng)濟(jì)資源，構(gòu)建地區(qū)之間的資源共享、合作共贏機(jī)制，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)發(fā)展和全國性統(tǒng)一、開放、競爭、有序的文化市場體系的形成和完善。我國幅員遼闊，各地條件千差萬別，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展很不平衡，文化資源開發(fā)利用能力也參差不齊。因此，中央的政策既要有明確的要求，又要為地方預(yù)留一定的政策空間，從而為地方制定更為適宜的配套政策并順利推進(jìn)政策執(zhí)行創(chuàng)造條件。各地政府則應(yīng)當(dāng)遵照中央規(guī)制政策精神，體現(xiàn)區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則，主動(dòng)、及時(shí)地制定和實(shí)施適合本地區(qū)文化資源特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的、具有較強(qiáng)可操作性的具體規(guī)制政策。在不違背國家法律和政策的前提下，地方政府在某些領(lǐng)域?qū)ξ幕a(chǎn)業(yè)的規(guī)制探索和創(chuàng)新，可以走在中央的前面。比如，在經(jīng)濟(jì)文化比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可先行某些地方性文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制立法，這樣既可促進(jìn)本地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又能為國家規(guī)制立法改革積累經(jīng)驗(yàn)。

第三，保持中央與地方文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的動(dòng)態(tài)一致。中央與地方之間文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策是否協(xié)調(diào)一致，對(duì)規(guī)制整體效能的發(fā)揮至關(guān)重要。在我國現(xiàn)階段的政府職能轉(zhuǎn)換和利益關(guān)系調(diào)整過程中，中央與地方以及地方與地方之間的規(guī)制政策相互矛盾現(xiàn)象比較突出，中央規(guī)制政策在各地執(zhí)行過程中的價(jià)值取向偏離問題時(shí)有發(fā)生。為解決文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中地方政策與中央政策、下位政策與上位政策相背離的問題，保持中央與地方規(guī)制政策的有機(jī)銜接和動(dòng)態(tài)一致，一方面，要加強(qiáng)制度建設(shè)。國家要制定切實(shí)可行的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制政策執(zhí)行程序，完善各規(guī)制政策制定和執(zhí)行主體之間的溝通、協(xié)調(diào)(包括權(quán)力、利益及具體工作上的協(xié)調(diào))機(jī)制，健全各級(jí)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制信息公開披露和社會(huì)監(jiān)督體系，實(shí)施規(guī)制決策失誤問責(zé)及執(zhí)行過錯(cuò)追究制度。另一方面，要抓好工作落實(shí)。中央政府要加強(qiáng)對(duì)地方政府文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策法規(guī)制定和執(zhí)行工作的指導(dǎo)和審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正中央政策在各地執(zhí)行過程中的失誤和偏差，促使地方政府注重文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，妥善處理中央規(guī)制統(tǒng)一性與地方規(guī)制多樣性的矛盾，確保中央規(guī)制政策目標(biāo)在全國范圍的實(shí)現(xiàn)。

六、國內(nèi)規(guī)制與國際規(guī)制的關(guān)系

隨著全球化的深入發(fā)展，文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)日益國際化，國內(nèi)文化市場與國際文化市場聯(lián)系日趨緊密并呈加速融合態(tài)勢(shì)，從而使文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制也日益走向國際化。文化產(chǎn)業(yè)的國際規(guī)制就是調(diào)節(jié)國際文化產(chǎn)業(yè)關(guān)系、規(guī)范國際文化市場秩序的所有跨國性的原則、協(xié)議、政策、標(biāo)準(zhǔn)和程序，是一種具有法律約束力的國際制度安排。如何處理好文化產(chǎn)業(yè)國內(nèi)規(guī)制與國際規(guī)制的關(guān)系，積極推動(dòng)國際規(guī)制合作與改革，已成為我們面臨的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。

第一，注重國內(nèi)法與國際法的銜接。全球化對(duì)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策法規(guī)的制定提出了新的理念和規(guī)則。但目前，我國文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制立法滯后于文化產(chǎn)業(yè)實(shí)踐發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律體系不健全，行業(yè)和部門利益保護(hù)色彩比較濃重，法律法規(guī)的公共性、公正性和公平性整體較差，與國際規(guī)則和國際慣例的要求相比還存在某些明顯的不足。因此，我們應(yīng)當(dāng)以國際視野研究規(guī)制問題，按照世界貿(mào)易組織所確定的最惠國待遇原則、國民待遇原則、非歧視原則、政策透明原則的要求，對(duì)我國文化產(chǎn)業(yè)的管理體制和管理方式進(jìn)行改革調(diào)整，清理和廢除各種違背國際通行規(guī)則的“土政策”，推行更加靈活、寬松、自由的文化外貿(mào)政策，構(gòu)建既與國際規(guī)則和國際慣例相適應(yīng)、又符合我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和需要的系統(tǒng)規(guī)范的政府規(guī)制政策法規(guī)體系，在規(guī)制制度層面實(shí)現(xiàn)整體性創(chuàng)新。世界貿(mào)易組織有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)章條例主要包括在其《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》這兩個(gè)文件之中，因此，我們要以這兩個(gè)文件所規(guī)定的各項(xiàng)原則和具體要求，作為制定、修訂和完善我國涉外文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策法規(guī)的重要文本基礎(chǔ)，加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)公平競爭和適度競爭的立法規(guī)范，確保規(guī)之有據(jù)、制之有節(jié)。為深入推進(jìn)國內(nèi)規(guī)制改革，規(guī)制立法應(yīng)廣泛征求社會(huì)各界意見，尤其要強(qiáng)化利益相關(guān)者的參與，并主動(dòng)接受民間機(jī)構(gòu)和國際組織的評(píng)估，以評(píng)促建，逐步實(shí)現(xiàn)我國文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的科學(xué)化和民主化。

第二，維護(hù)我國文化產(chǎn)業(yè)安全。文化產(chǎn)業(yè)既是一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，又是一種意識(shí)形態(tài)，因而維護(hù)國家文化產(chǎn)業(yè)安全既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，又是一個(gè)政治問題。在我國文化產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)國家還存在較大差距的現(xiàn)階段，為主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球化帶來的各種挑戰(zhàn)，必須通過政府規(guī)制的引導(dǎo)和規(guī)范，趨利避害，有效抵御和化解外來文化沖擊，確保我國文化產(chǎn)業(yè)安全。為此，要以保護(hù)和促進(jìn)我國民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大為目的，采取先載體后內(nèi)容、先體制外后體制內(nèi)、先意識(shí)形態(tài)屬性弱的行業(yè)后意識(shí)形態(tài)屬性強(qiáng)的行業(yè)的逐步推進(jìn)的文化產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放策略。要以改革求發(fā)展，以發(fā)展促安全，對(duì)我國文化產(chǎn)業(yè)實(shí)施持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)稅金融政策傾斜，為文化產(chǎn)業(yè)搭建開拓市場的展示平臺(tái)、交易平臺(tái)和鏈接平臺(tái)，大力支持各類所有制文化企業(yè)積極參與國際競爭，促進(jìn)文化產(chǎn)品和服務(wù)出口，鼓勵(lì)企業(yè)將優(yōu)秀中華文化產(chǎn)品推向全世界，逐步提高我國文化產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。要充分、合理地利用世界貿(mào)易組織有關(guān)文化的例外條款和對(duì)發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則，制定適合我國特點(diǎn)的文化安全政策，完善文化商品進(jìn)出口管理制度，通過反壟斷、反傾銷、反補(bǔ)貼及其他維護(hù)國家文化主權(quán)的手段構(gòu)筑合理的文化產(chǎn)業(yè)貿(mào)易壁壘，對(duì)我國文化產(chǎn)業(yè)(尤其是其中的核心產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè))實(shí)施適度貿(mào)易保護(hù)。要對(duì)進(jìn)入我國文化市場的外國文化產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)我國本土文化和社會(huì)秩序造成的影響進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)國際文化商品的流動(dòng)趨勢(shì)對(duì)我國文化市場可能產(chǎn)生的沖擊進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)準(zhǔn)確地作出預(yù)告和警示，將國際文化資本對(duì)我國文化市場和文化產(chǎn)業(yè)的威脅控制在安全警戒線以下。

第三，積極推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制合作與改革。國際規(guī)制狀況不僅影響著中國文化產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和效益，也關(guān)系到世界文化產(chǎn)業(yè)的前途和命運(yùn)。目前，西方發(fā)達(dá)國家仍占據(jù)著國際規(guī)制的主導(dǎo)權(quán)，弱小國家在其中只是配角。在這種規(guī)制框架下，文化產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制很大程度上體現(xiàn)為發(fā)達(dá)國家的利益和偏好，國際文化市場的開放與交流處于不平等狀態(tài)，弱勢(shì)文化受到強(qiáng)勢(shì)文化的壓制。我們要在搞好國內(nèi)規(guī)制以促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)國家文化產(chǎn)業(yè)安全的同時(shí)，以積極的姿態(tài)參與和推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制合作與改革，為我國文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造和爭取更為有利的國際環(huán)境和更加廣闊的發(fā)展空間。

我們?cè)趨⑴c文化產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制過程中，要以國家利益為最高準(zhǔn)則，將堅(jiān)持獨(dú)立自主與遵守國際規(guī)則、維護(hù)我國利益與履行國際義務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來。要努力推動(dòng)各國通過平等協(xié)商和互利合作，共同解決文化產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制中的各種問題，完善國際文化市場公平競爭機(jī)制，促進(jìn)文化資源在全球范圍的優(yōu)化配置，力求實(shí)現(xiàn)各國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共贏共榮。要積極參與國際社會(huì)圍繞文化產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制制度建設(shè)和秩序安排的討論和博弈，參與相關(guān)國際公約和協(xié)定(尤其是那些可能對(duì)文化產(chǎn)業(yè)扶持政策、出口退稅、綠色壁壘等具有一定制約作用的國際協(xié)議)的制定和修改，提升我國文化產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制話語權(quán)。

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