歐盟生物燃料政策演變與趨勢

唐 波 李佐軍

(1.華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢 430074;2.國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010）

20世紀(jì)90年代以來，為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，規(guī)避掠奪式消耗傳統(tǒng)能源帶來的風(fēng)險，歐盟開始加速推動可再生能源的發(fā)展。生物燃料由于具有原料來源廣泛、生產(chǎn)成本低、與傳統(tǒng)發(fā)動機(jī)兼容等優(yōu)點(diǎn)，而成為歐盟重點(diǎn)發(fā)展的對象。目前，歐盟已經(jīng)成為全球最大的生物柴油生產(chǎn)者和消費(fèi)者，生物乙醇的產(chǎn)量也僅次于美國、巴西和中國。歐盟生物燃料產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展離不開歐盟委員會和各成員國積極的扶持政策，但是，歐盟委員會與各成員國對生物燃料的發(fā)展方向尚未形成共識。公眾對于傳統(tǒng)生物燃料可持續(xù)性的質(zhì)疑更增加了生物燃料未來發(fā)展的不確定性。目前，對于生物燃料發(fā)展前景的疑慮仍在持續(xù)發(fā)酵。本文通過分析歐盟生物燃料發(fā)展目標(biāo)與各成員國扶持政策的演變，研究頂層政策設(shè)計對于生物燃料發(fā)展的影響，揭示歐盟生物燃料政策演變規(guī)律，展望歐盟生物燃料未來發(fā)展前景。

1 歐盟委員會政策目標(biāo)演變

1997年，歐盟發(fā)布《能源的未來:可再生能源》白皮書，明確提出了可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，其中生物燃料的發(fā)展被寄予厚望。2000年，歐盟發(fā)布《邁向能源供應(yīng)安全的歐盟戰(zhàn)略》綠皮書，該綠皮書是歐盟全面推動可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略的開端。2001年，歐盟委員會對綠皮書進(jìn)行修訂，首次提出生物燃料的分階段發(fā)展目標(biāo)，即2005年生物燃料消費(fèi)占可再生能源消費(fèi)量的2%，之后每年增長0.75%，至2010年生物燃料消費(fèi)占可再生能源消費(fèi)量的5.75%。2003年，歐盟委員會通過《推廣生物燃料和其它可再生燃料在交通運(yùn)輸中的應(yīng)用》指令(2003/30/EC），將2001年非正式的生物燃料階段發(fā)展目標(biāo)指令化。但該指令并未強(qiáng)制要求各成員國必須實(shí)現(xiàn)預(yù)定發(fā)展目標(biāo)。缺乏約束力的2003/30/EC指令并沒有能夠如愿推動生物燃料的發(fā)展。2005年，歐盟生物燃料消費(fèi)占可再生能源消費(fèi)量僅為1.4%左右，與2%的初始目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。2006年2月，歐盟委員會公布《歐盟生物燃料戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略通過了“至2015年，生物燃料消費(fèi)占?xì)W盟運(yùn)輸燃料消費(fèi)總量的8%”的階段目標(biāo)。2007年，歐盟委員會發(fā)布《歐盟生物燃料進(jìn)展報告》，坦陳實(shí)現(xiàn)2010年生物燃料發(fā)展目標(biāo)仍面臨重重挑戰(zhàn)。面對生物燃料進(jìn)展低于預(yù)期的現(xiàn)實(shí)，歐盟委員會推出可再生能源發(fā)展路線圖，明確發(fā)展路徑，并提出具有法律效力的目標(biāo):至2020年，生物燃料消費(fèi)占運(yùn)輸燃料消費(fèi)總量的10%。2009年4月，歐盟委員會審議通過了《可再生能源指令》，該指令取代了2001年的(2001/77/EC）與2003年的(2003/30/EC）指令。該指令最重要的進(jìn)展主要體現(xiàn)在兩方面。一方面在于制定了生物燃料發(fā)展的強(qiáng)制性目標(biāo)。指令第3條第4款列明“至2020年，每個成員國應(yīng)確保國內(nèi)交通運(yùn)輸用途的可再生能源消耗量至少要占總交通能源消耗量的10%”。指令要求歐盟各成員國必須在指令生效后的18個月內(nèi)將該條款列入本國的生物燃料相關(guān)法規(guī)，并明確逐年增長的消耗量目標(biāo)。另一方面在于明確了生物燃料發(fā)展的可持續(xù)性準(zhǔn)則［1］。指令的可持續(xù)性要求所涵蓋的范圍廣泛，不僅涉及生物燃料生命周期的二氧化碳減排量，也包含糧油供應(yīng)與價格、土地權(quán)利、民生等社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性要素［2］。隨著糧價持續(xù)走高，生物燃料發(fā)展對世界糧食供應(yīng)造成的不利影響引起了廣泛的關(guān)注。面對新形勢，歐盟的生物燃料政策也開始調(diào)整。2012年10月，歐盟委員會發(fā)布公報建議:限制以糧食為原料的生物燃料，鼓勵新能源企業(yè)開發(fā)新一代生物燃料，從而減少生物燃料生產(chǎn)對糧食供應(yīng)造成的影響。歐盟委員會同時表示，在對第一代生物燃料加以限制的同時，并不會改變其2009年制定的、至2020年交通運(yùn)輸能源消費(fèi)占可再生能源消費(fèi)10%的目標(biāo)。

上述歷程表明，歐盟的生物燃料發(fā)展目標(biāo)不是一成不變的，生物燃料的發(fā)展過程也不是一帆風(fēng)順的，有時候階段發(fā)展目標(biāo)不得不調(diào)整得更加保守。但是，歐盟委員會促進(jìn)生物燃料發(fā)展的戰(zhàn)略方向并未動搖。歐盟委員會持續(xù)的調(diào)整階段發(fā)展目標(biāo)，逐步強(qiáng)化發(fā)展目標(biāo)對各成員國的約束力，以推動生物燃料的發(fā)展。同時，生物燃料發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)由過去單純追求生產(chǎn)與消費(fèi)的規(guī)模轉(zhuǎn)向更加重視發(fā)展的可持續(xù)性。

2 歐盟各成員國的動機(jī)

雖然歐盟委員會持續(xù)地完善生物燃料頂層發(fā)展目標(biāo)，但對于各成員國選擇何種生物燃料、何種生產(chǎn)技術(shù)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體路徑并未統(tǒng)一規(guī)定。這就為各成員國提供了自主選擇的空間。歐盟成員國發(fā)展生物燃料的主要動機(jī)可以分為三類:一是減少交通運(yùn)輸導(dǎo)致的溫室氣體排放，保護(hù)環(huán)境;二是降低交通運(yùn)輸部門對石油等化石燃料的過度依賴，提高能源安全性;三是為農(nóng)業(yè)種植提供更多的選擇，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。對于擴(kuò)大生物燃料在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的應(yīng)用以降低溫室氣體排放，各成員國之間不存在爭議。但是，對于能源供應(yīng)安全性與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要程度的認(rèn)識，各成員國在不同的時期分歧明顯。而對降低石油的依賴性與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性的權(quán)衡將對生物燃料的進(jìn)出口貿(mào)易與生物燃料的發(fā)展路徑帶來不同的影響。

可耕地充足、農(nóng)業(yè)就業(yè)率與收入水平相對較高的國家，更愿意實(shí)施積極的政策鼓勵國內(nèi)生產(chǎn)生物燃料原料，并設(shè)置壁壘限制生物燃料進(jìn)口，保護(hù)國內(nèi)生物燃料市場。如立陶宛，保加利亞，丹麥，波蘭，羅馬尼亞，匈牙利和法國等國家。而對于急于降低石油進(jìn)口依存度的國家，在國內(nèi)生物燃料供給相對短缺的情況下更加鼓勵進(jìn)口。如德國，西班牙，瑞典和愛爾蘭等。相對于鼓勵進(jìn)口生物燃料的國家，鼓勵國內(nèi)生產(chǎn)生物燃料原料的國家將給予以農(nóng)作物作為生產(chǎn)原料的傳統(tǒng)生物燃料帶來更大的發(fā)展空間。然而，隨著生物燃料的需求迅速增長，原料種植對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展造成的影響逐漸成為權(quán)衡國內(nèi)生產(chǎn)或進(jìn)口生物燃料的重要考慮因素。傳統(tǒng)生物燃料的原料生產(chǎn)對生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)的土壤、水資源以及生物多樣性生長造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，而第二代生物燃料不僅生產(chǎn)原料的來源更加廣泛，而且生產(chǎn)成本更低，生產(chǎn)效率更高。從長遠(yuǎn)來看，第二代生物燃料技術(shù)將逐步取代以糖、淀粉和油性作物為原料的傳統(tǒng)的生物燃料技術(shù)。目前，不僅側(cè)重農(nóng)業(yè)發(fā)展的歐盟成員國在積極發(fā)展第二代生物燃料技術(shù)，急于降低石油對外依存度的成員國的也逐步調(diào)整激進(jìn)的進(jìn)口政策，以促進(jìn)國內(nèi)第二代生物燃料的發(fā)展、降低進(jìn)口風(fēng)險。

總體而言，處于醞釀之中的生物燃料技術(shù)創(chuàng)新和潛在的市場前景為各成員國生物燃料產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展提供了廣闊的空間。為了搶占發(fā)展機(jī)遇，各成員國也積極出臺一系列政策措施。

3 政策工具的選擇

歐盟各成員國為了推動生物燃料的發(fā)展，主要采用了兩類工具:一是提供稅收優(yōu)惠或補(bǔ)貼，補(bǔ)償生物燃料與化石燃料之間的成本差異。二是強(qiáng)制燃料供應(yīng)商混合銷售一定份額的生物燃料。為了更有效的促進(jìn)生物燃料的發(fā)展，歐盟委員會與各成員國積極實(shí)施各類補(bǔ)充措施。

3.1 稅收政策

歐盟能源稅指令(2003/96/EC）制定了生物燃料稅收政策的原則，主要包括三方面:一是免稅或減稅的幅度不得超過可再生能源的應(yīng)付稅額;二是考慮原料價格的變化以避免過度補(bǔ)償;三是免稅或減稅的時間不得連續(xù)超過6年［3］。當(dāng)稅收減免水平大于生物燃料生產(chǎn)成本與替代的化石燃料生產(chǎn)成本的差額(臨界值）時，生物燃料就具有了成本優(yōu)勢。事實(shí)表明，稅收優(yōu)惠幅度超過臨界值的成員國的生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展均取得了成功。如德國，法國，瑞典等［4］。

稅收減免政策促進(jìn)生物燃料發(fā)展的同時直接導(dǎo)致了財政收入的減少。2005年，德國燃油稅的收入損失總額在達(dá)11.44億歐元，法國收入損失在2億歐元以上，瑞典收入損失在1.6億歐元［5］。隨著生物燃料消費(fèi)的不斷提高，財政收入損失變得更為嚴(yán)重。比利時已經(jīng)被迫增加汽油消費(fèi)稅，以彌補(bǔ)財政缺口。為了保證財政預(yù)算平衡，類似于比利時通過增加化石燃料稅收來彌補(bǔ)財政收入損失的方式很可能在歐盟得到進(jìn)一步推廣。

3.2 強(qiáng)制性混合政策

強(qiáng)制混合措施的主要優(yōu)勢是確定了未來生物燃料市場容量的下限，為生物燃料生產(chǎn)商提供了可預(yù)期的發(fā)展空間，保證了的投資安全性。另外，強(qiáng)制性混合政策的成本則會逐漸降低，發(fā)展到一定階段，強(qiáng)制性混合政策的累積成本會低于補(bǔ)貼政策的成本。相比之下，強(qiáng)制性混合政策更具有吸引力。自2005年以來，占?xì)W盟生物燃料消費(fèi)量近90%的12個成員國的政策工具陸續(xù)由稅收減免等補(bǔ)貼政策向強(qiáng)制性混合政策或稅收減免與強(qiáng)制性混合政策組合轉(zhuǎn)變。目前，僅有西班牙和瑞典未采用強(qiáng)制性政策或稅收與強(qiáng)制性政策組合。

盡管強(qiáng)制性混合政策具有易于控制公共預(yù)算等優(yōu)勢，但其仍存在一定的風(fēng)險。風(fēng)險之一是燃料供應(yīng)商很可能基于自身利益只選擇提供生產(chǎn)成本最低的生物燃料。雖然達(dá)到了低成本發(fā)展生物燃料的目標(biāo)，但卻可能造成低混合生物燃料的過度發(fā)展，阻礙新型高濃度混合生物燃料的創(chuàng)新活動。第二個風(fēng)險在于，承擔(dān)強(qiáng)制性混合政策直接成本的燃料供應(yīng)商很可能將成本增加轉(zhuǎn)嫁給終端用戶，最終生物燃料價格的上漲將會導(dǎo)致燃料需求降低。

3.3 配套政策

除了稅收補(bǔ)貼與強(qiáng)制性混合兩大主流政策之外，歐盟委員會與各成員國也陸續(xù)出臺了各類配套政策。包括歐盟共同農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)業(yè)原料種植的支持;增加生物燃料生產(chǎn)設(shè)施的投資;促進(jìn)生物燃料汽車的應(yīng)用;鼓勵技術(shù)創(chuàng)新;完善生物燃料標(biāo)準(zhǔn)等等。雖然與稅收補(bǔ)貼與強(qiáng)制性混合政策相比，配套政策的影響力有限，但多元化的配套政策拓展了生物燃料發(fā)展的可能路徑，有效地促進(jìn)了生物燃料的進(jìn)一步發(fā)展。

4 結(jié)論

歐盟委員會會適時地對生物燃料頂層發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行修正，部分年份的發(fā)展目標(biāo)經(jīng)調(diào)整之后更趨于保守，但是歐盟委員會促進(jìn)生物燃料發(fā)展的戰(zhàn)略方向并未動搖。為了保證生物燃料的穩(wěn)定發(fā)展，歐盟委員會對各成員國的約束不斷強(qiáng)化。而隨著對生物燃料可持續(xù)性的關(guān)注，歐盟委員會更傾向于支持第二代生物燃料的發(fā)展。盡管各成員國對于降低石油對外依存度與促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門發(fā)展的相對重要性仍存在分歧，但是在促進(jìn)生物燃料發(fā)展的政策工具選擇上，各成員國普遍選擇了稅收補(bǔ)貼和強(qiáng)制性混合政策。除了稅收補(bǔ)貼和強(qiáng)制性混合政策之外，歐盟委員會與各成員國也實(shí)施了多樣的配套措施，各成員國實(shí)施的生物燃料扶持政策的可行性與可持續(xù)性也在不斷提高。隨著第二代生物燃料技術(shù)的不斷成熟與市場潛力的不斷釋放，生物燃料的市場規(guī)模將不斷擴(kuò)大。中國必須抓住目前相對寬松的環(huán)境約束契機(jī)，加快生物燃料的發(fā)展，盡快實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。

［1］European Parliament and the Council.Directive 2009/28/EC:Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources and Subsequently Repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC［S］.Brussels:European Commission，2009.

［2］曾仁輝.歐盟生物燃料政策可持續(xù)性要求與挑戰(zhàn)［J］.化工管理，2010，(3）:45 －48.

［3］European Parliament and the Council.Directive 2003/96/EC:Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products and Electricity［S］.Brussels:European Commission，2003.

［4］Thuijl E，Deurwaarder E P.European Biofuel Policies in Retrospect［R］.Netherlands:Energy Research Centre，2006.

［5］Pelkmans L，Portouli E，Papageorgiou A，et al.Impact Assessment of Measures towards the Introduction of Biofuels in the European U-nion［R］.Brussels:European Commission，2006.