中國資源開發(fā)利用政策的若干問題思考

閻一峰 張秀榮

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083）

資源與環(huán)境是經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)，而資源的可持續(xù)利用是一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐條件。加強(qiáng)對資源的合理開發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展政策的研究，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分。

1 中國資源政策變化的歷史分析

中國的資源利用政策體系的變化是隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的變化而變化的。從2002年黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)到強(qiáng)調(diào)十七大提出科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明，中國的資源利用政策也從“親資本”開始轉(zhuǎn)向“親民生”，并進(jìn)一步趨向于“親環(huán)境”［1］。我們可以看到新時(shí)期以來，中國政府越來越重視資源的合理開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展，而相關(guān)政策的制定與供給則是資源合理開發(fā)利用過程中的保障。

1.1 中國資源政策的形態(tài)分析

良好的資源政策可以激勵(lì)資源得到良好的保護(hù)并朝著可持續(xù)發(fā)展方向邁進(jìn)，使不合理的資源使用行為受到制約。改革開放以來，我國資源政策大體呈現(xiàn)三個(gè)形態(tài)，即法律形態(tài)、行政法規(guī)形態(tài)、規(guī)章形態(tài)。

1.1.1 法律形態(tài)

我國資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的法律大體有17部，主要有《中華人民共和國漁業(yè)法》(簡稱《漁業(yè)法》，下面均用簡稱）、《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《節(jié)約能源法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《大氣污染防治法》、《水法》、《草原法》、《森林法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《氣象法》、《種子法》等。以上法律是我國資源開發(fā)利用的基本法。這些法律條文大致涉及到土地資源、水資源、農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)資源、礦業(yè)資源、海洋資源5個(gè)領(lǐng)域。

1.1.2 行政法規(guī)形態(tài)

在行政法規(guī)中涉及到森林、水、土、能源、防治治理五個(gè)方面，與法律條文不同，是由國務(wù)院對法律條文進(jìn)行細(xì)化。主要有《退耕還林條例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《資源稅暫行條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林法實(shí)施條例》、《大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》、《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》等。這些行政法規(guī)明確了各行業(yè)在資源開發(fā)與利用過程中所需遵守的準(zhǔn)則。

1.1.3 規(guī)章形態(tài)

涉及資源和環(huán)境的行政規(guī)章涉及的范圍更加寬泛，又是對法規(guī)形態(tài)的進(jìn)一步細(xì)化。主要有《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》、《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《新能源基本建設(shè)項(xiàng)目管理的暫行規(guī)定》、《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》、《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》、《污染源監(jiān)測管理辦法》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》、《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》、《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》、《稅收減免管理辦法(試行）》、《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》、《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》等。以上這些行政規(guī)章從各個(gè)方面對資源和環(huán)境保護(hù)作了規(guī)定。

我國關(guān)于資源和環(huán)境的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，在一定程度上反應(yīng)了我國節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的要求。但從總體上看，中國的法律法規(guī)的原則性表述多，而具體配套的實(shí)施細(xì)則少，在實(shí)際運(yùn)行中缺乏可操作性，并且很多法律法規(guī)并不完善。因此，完善資源合理利用政策保障社會(huì)可持續(xù)發(fā)展就顯得尤為緊迫。

1.2 中國資源政策的歷史分析

近20年來我國資源利用政策調(diào)整軌跡大致可以分為三個(gè)階段:資源政策滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重階段、資源政策主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

1.2.1 第一階段:資源利用政策的供給滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從上個(gè)世紀(jì)90年代初期到90年代中期，我國的經(jīng)濟(jì)政策是以工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)趕超為主，指導(dǎo)思想立足于長期經(jīng)濟(jì)總量平衡。調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)業(yè)和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成為基本戰(zhàn)略方向［2］。這時(shí)期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯成效，而資源合理利用政策僅僅關(guān)注耕地的保護(hù)和節(jié)約用水，但也做的不夠好。此外能源和礦產(chǎn)資源價(jià)格較少與市場聯(lián)系起來，其對關(guān)注度也極低?？梢钥闯?，此時(shí)期的資源利用政策基本上是讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。

1.2.2 第二階段:資源政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重

到了上個(gè)世紀(jì)90年代中下期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變［3］。此時(shí)，我國資源政策也開始發(fā)生了大的調(diào)整，不再是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)趕超為主，開始用市場手段來配置資源，提出要理順資源性產(chǎn)品價(jià)格、建立資源更新和保護(hù)的價(jià)格補(bǔ)償制度、強(qiáng)調(diào)要進(jìn)口短缺資源性產(chǎn)品等。

到20世紀(jì)末，資源利用政策開始顯現(xiàn)出強(qiáng)硬的一面，國土資源部明確提出要實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，尤其是要重點(diǎn)管好、用好和保護(hù)好耕地資源;同時(shí)在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用的關(guān)系上，也首次把“節(jié)約”、“開發(fā)”和“永續(xù)”放在首位，資源的合理利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始并重。

1.2.3 第三階段:資源政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

“十一五”期間國務(wù)院印發(fā)了發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》，國家首次將能源消耗強(qiáng)度降低和主要污染物排放總量減少作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)。全國上下加強(qiáng)了節(jié)能減排工作，制定了促進(jìn)節(jié)能減排的一系列政策措施，各地區(qū)、各部門也做出了工作部署，節(jié)能減排工作取得了積極進(jìn)展。到了“十二五”時(shí)期，政府對21世紀(jì)初我國資源問題及資源政策作了詳細(xì)而系統(tǒng)的分析，出臺(tái)了節(jié)能減排工作《方案》［4］，明確了“十二五”期間節(jié)能目標(biāo)、化學(xué)需氧量排放總量控制計(jì)劃、氨氮排放總量控制計(jì)劃、二氧化硫排放總量控制計(jì)劃、氮氧化物排放總量控制計(jì)劃。細(xì)化了“十二五”規(guī)劃《綱要》的節(jié)能減排目標(biāo)，從而奠定了新的資源利用政策取向，即以資源的合理利用作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的衡量尺度，用資源的合理利用政策來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;此外還將目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核直接與各地區(qū)一把手工作業(yè)績掛鉤。

由此可以看出，我國資源利用政策的主體變化體現(xiàn)在資源處置、資源利用、資源供給等三個(gè)方面;資源政策的地位與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系也由“服從”到“并重”再到“強(qiáng)化”;資源政策與環(huán)境保護(hù)政策的關(guān)系也由“滯后”到“并重”再到“優(yōu)先”。

2 中國資源政策的現(xiàn)狀分析

盡管我國資源政策隨著歷史的發(fā)展有了很大的改進(jìn)，其科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、權(quán)威性得到了充分體現(xiàn)，但仍存在諸多問題。

2.1 中國現(xiàn)行資源政策的宗旨與目的

2.1.1 資源可持續(xù)利用是資源政策制定的基本取向

堅(jiān)持資源可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)［5］。無論是市場還是政府，資源可持續(xù)利用都是不爭的方向，這一點(diǎn)，在幾乎所有相關(guān)重要政策中都可以看到。如:“十一五”規(guī)劃中提出“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”，又如“十二五”規(guī)劃中提出“深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策”。資源可持續(xù)利用既是資源政策的目標(biāo)，也是資源政策制定和實(shí)施的原則，更是資源開發(fā)利用的原則和要求。

2.1.2 資源安全與國際合作是當(dāng)前資源政策執(zhí)行的重點(diǎn)

根據(jù)“十二五”規(guī)劃精神，堅(jiān)持資源合理開發(fā)利用、尋求多元發(fā)展、從國家安全的高度認(rèn)識資源能源問題，保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)國際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃全國能源開發(fā)布局和建設(shè)重點(diǎn)，資源安全已開始見諸于政府規(guī)劃、計(jì)劃及相關(guān)政策文件中。在執(zhí)行過程中，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)互動(dòng)、環(huán)境及經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易政策的配套、兩種資源和兩個(gè)市場的發(fā)展、保護(hù)國內(nèi)資源與開發(fā)國外資源將是我們的工作重點(diǎn)。

2.2 中國現(xiàn)行資源政策的不足

2.2.1 資源政策間的非一致性

非一致性主要源自部門間的不協(xié)調(diào)，涉及資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、生態(tài)等部門。非一致性在土地政策方面表現(xiàn)得尤為突出，土地政策方面的非一致性源自部門間土地管理目標(biāo)的差異性。資源部門與農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)等部門在土地管理方面的不協(xié)調(diào)，同時(shí)也存在于資源部門與城建部門、交通部門間。近期的一個(gè)典型事例，就是在退耕問題上的政策非一致性。退耕還林還草工程，由林業(yè)部門主導(dǎo)，與農(nóng)業(yè)、國土資源管理存在不同程度的脫節(jié)，導(dǎo)致工作起始階段的偏差。其關(guān)鍵是在退耕范圍上未能與國土資源管理和農(nóng)業(yè)部門協(xié)商，導(dǎo)致退耕標(biāo)準(zhǔn)不清、重點(diǎn)地區(qū)不明等問題。

非一致性的其他表現(xiàn)，如在礦產(chǎn)資源開發(fā)與土地保護(hù)和水源地保護(hù)，以及生態(tài)環(huán)境政策與水資源政策等關(guān)系方面。例如礦產(chǎn)資源開發(fā)與耕地保護(hù)及土地復(fù)墾間的政策矛盾較為普遍，礦區(qū)與水源地保護(hù)的矛盾也較多。

2.2.2 資源政策的權(quán)威性受損

資源政策間的非一致性、政出多門、政策界限模糊及政策或部門間的“扯皮”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。多機(jī)構(gòu)、多部門管理形式造成職責(zé)不明，問題出現(xiàn)時(shí)反應(yīng)速度慢，互相推諉;解決問題時(shí)政策之間發(fā)生沖突無法形成合力，造成資源政策權(quán)威性受損。

有些資源政策只是提出原則要求，缺乏具體的政策實(shí)施細(xì)則，造成執(zhí)行過程中，政策的解釋和理解時(shí)常出現(xiàn)偏差，這些都影響到了政策的可操作性，進(jìn)而影響到了政策的權(quán)威性。

2.2.3 資源政策的非公正性

是指針對不同主體之間提供不同資源政策的非公正性。例如《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對土地使用權(quán)的權(quán)威。但一旦政府需要用地，便以國家需要的名義(城市化），以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式低價(jià)從農(nóng)民手中取得集體土地，然后進(jìn)入市場，從而獲取高額收益。而農(nóng)民依據(jù)《土地法》只獲取等于土地轉(zhuǎn)讓30年的種植收益補(bǔ)償，二者之比相差高達(dá)幾十倍之多，進(jìn)而對農(nóng)民造成一種不公平的掠奪，同時(shí)使得耕地大量流失［6］。

地方政府在資源處置方面擁有自主權(quán)和壟斷權(quán)，為保證地方利益的獲取和不受影響，地方政府往往實(shí)行地域區(qū)別的資源政策，對本地使用者給予一定的優(yōu)惠，而對外來使用者規(guī)定一定的約束，也增加了資源政策在地域間的非公正性。

2.2.4 資源政策的認(rèn)知性不高

由于我國機(jī)構(gòu)建制較晚而且人口眾多等原因，資源政務(wù)信息化建設(shè)相對于其他政務(wù)信息化建設(shè)較為薄弱，致使資源政策宣傳力度不夠，宣傳面不到位，人們對資源政策普遍認(rèn)知度不高，進(jìn)而影響到了資源政策效能。再加上有的企業(yè)受利益的驅(qū)使，視國家政策不見，鉆國家資源政策中懲罰力度不夠的空子，造成社會(huì)對資源政策錯(cuò)誤理解。

3 當(dāng)前中國合理利用開發(fā)資源政策的若干思考

貫徹我國現(xiàn)行的資源政策和“十二五”節(jié)能減排工作《方案》，還需要我們做科學(xué)的細(xì)致工作，尤其是完善我國現(xiàn)行資源利用政策的不足。

3.1 建立資源政策制定的會(huì)商制度和區(qū)域性的互助機(jī)制，以解決政策的非一致性問題

加強(qiáng)資源政策制定與實(shí)施中的部門間協(xié)商、協(xié)調(diào)，建立部門間協(xié)商制度。管理部門間，建立起問題協(xié)商、政策協(xié)調(diào)、情況通報(bào)的機(jī)制或制度，進(jìn)一步規(guī)范政策文件聯(lián)署制度。

鼓勵(lì)區(qū)域性合作，建立互助機(jī)制的獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則，加快節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)，促進(jìn)能源高效利用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其目的就是達(dá)到核心能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度創(chuàng)新以及人類生存觀念的根本轉(zhuǎn)變。

3.2 建立資源政策推進(jìn)制度，以解決資源政策的難操作和難執(zhí)行問題

首先建立建全各個(gè)領(lǐng)域中資源政策實(shí)施細(xì)則，提高資源政策的可操作性，盡量使資源政策具體化，確定量化指標(biāo)減少過于籠統(tǒng)的規(guī)定;其次是提高資源政策的穩(wěn)定性或連貫性;防止“朝令夕改”，減少資源政策制定中的隨意性，增強(qiáng)資源政策的穩(wěn)定性與連貫性。最后是提高資源政策的及時(shí)性，面對新出現(xiàn)的問題和情況，迅速做出反應(yīng)并提出政策意見和措施，減少政策空白。

3.3 建立資源政策執(zhí)行的反饋制度，以解決資源政策供給滯后的問題

建立資源政策執(zhí)行反饋體系。提高資源政策調(diào)整的及時(shí)性，面對新出現(xiàn)的問題和情況，迅速做出反應(yīng)并提出新政策意見和措施，減少政策空白，及時(shí)供給相關(guān)的資源利用政策。例如:我國迄今未出臺(tái)綜合規(guī)范海洋事務(wù)的法律，致使無法改變管理海洋事務(wù)的機(jī)構(gòu)眾多、職責(zé)不明、無法形成合力的弊端。渤海灣事件就是不爭的事實(shí)。

3.4 發(fā)揮資源政策的市場引導(dǎo)作用，以促進(jìn)資源配置的優(yōu)化

市場經(jīng)濟(jì)條件下資源配置應(yīng)堅(jiān)持市場化中心原則，因此應(yīng)大力培育資源市場，以促進(jìn)資源配置的優(yōu)化。但是我國的資源市場發(fā)育還很不成熟需要進(jìn)一步規(guī)范。在此條件下需要宏觀政策加以引導(dǎo)，以政策引導(dǎo)市場、以市場影響資源開發(fā)利用與保護(hù)的良性互動(dòng)機(jī)制。但需要注意的是應(yīng)減少政策的直接干預(yù);重在提升市場主體地位，以促進(jìn)資源配置的優(yōu)化。

3.5 健全政策實(shí)施的聯(lián)合督察制度，以強(qiáng)化資源政策的認(rèn)知和落實(shí)

資源政策的效能不僅取決于資源政策本身的合理性，也取決于政策的認(rèn)知度。為此，應(yīng)大力提高資源政策的認(rèn)知度，讓廣大民眾、企業(yè)、團(tuán)體等了解、理解并實(shí)施資源政策。同時(shí)，為了更好的強(qiáng)化資源政策的落實(shí)還需建立健全專業(yè)技術(shù)型的審計(jì)機(jī)制;結(jié)果評審及項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)跟蹤機(jī)制;項(xiàng)目單位實(shí)施技術(shù)方案和改造前后的預(yù)評估機(jī)制。從而抑制高能耗新項(xiàng)目、淘汰落后產(chǎn)能、推進(jìn)節(jié)能減排重點(diǎn)工程。

3.6 提高資源能源政策制度的激勵(lì)效應(yīng)，以推進(jìn)資源可

持續(xù)利用的實(shí)現(xiàn)

一是通過國際合作的形式，為中國的可再生能源的發(fā)展尋找動(dòng)力;二是建立可再生能源發(fā)展的支持體系，將能源研究列入研究機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)在各行業(yè)里開展能源科學(xué)的研究;三是鼓勵(lì)高校開展能源技術(shù)和安全能源相關(guān)專業(yè)，要認(rèn)識到能源技術(shù)人才培養(yǎng)是迫在眉睫的事情，是占領(lǐng)能源科學(xué)領(lǐng)域前沿的事情，培養(yǎng)學(xué)生投入該領(lǐng)域。從而為我國持久的清潔能源及能源安全的發(fā)展奠定良好的資源應(yīng)用基礎(chǔ)。

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