農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃的正當(dāng)性分析

蘇艷英， 雷艷珍

（1.河北大學(xué)政法學(xué)院， 保定 河北 071000；2.天津市第一中級人民法院， 天津 300090）

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地客觀現(xiàn)狀剖析

1.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律界定及分析

土地權(quán)屬和用途是劃分土地類別的兩個角度，國家編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。對農(nóng)村集體建設(shè)用地首次進行規(guī)定的是中國《土地管理法》，2004年修改后的該法第43條規(guī)定：（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體為農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體只包括兩類：即農(nóng)民個人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定中對集體經(jīng)濟組織的土地范圍進行了限定即“本集體經(jīng)濟組織的土地”，可見非本集體經(jīng)濟組織成員被排除在外，另外在其60條中明確劃定了營利性的集體建設(shè)用地使用權(quán)主體，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)的客體為鄉(xiāng)村非農(nóng)建設(shè)土地。所謂鄉(xiāng)村非農(nóng)建設(shè)土地，是指建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所用的土地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和經(jīng)辦公益事業(yè)所用的土地以及農(nóng)村村民建造住宅所用的土地的總稱。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容包括公益性建設(shè)用地使用權(quán)和商業(yè)性建設(shè)用地使用權(quán)。

筆者認為《土地管理法》對集體建設(shè)用地的規(guī)定存在以下弊病，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和土地資源的有效配置。

（1）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體過于狹窄。《土地管理法》第60條只規(guī)定了一種情形可致集體建設(shè)用地使用主體擴展至本集體經(jīng)濟組織成員之外，即賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位和個人共同舉辦企業(yè)的，除此之外均將農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)的主體限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，其他單位、個人非農(nóng)業(yè)建設(shè)需長期使用集體所有土地的，需依法經(jīng)過征收，使之轉(zhuǎn)為國有土地后才能取得土地使用權(quán)，這在實踐中帶來了很多負面影響[1]。因此，筆者認為應(yīng)修改中國《土地管理法》第60條的規(guī)定，擴大集體經(jīng)濟建設(shè)用地使用權(quán)的主體，將本集體經(jīng)濟組織之外的成員納入進來。

（2）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容有待進一步擴展。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民個體工商業(yè)建設(shè)用地被排除在集體建設(shè)用地之外，農(nóng)民個體工商戶興辦工商企業(yè)的用地，也應(yīng)經(jīng)申請批準后使用國有土地，這是不切合農(nóng)村實際的制度設(shè)計，在實踐中引發(fā)了大量規(guī)避法律的現(xiàn)象，農(nóng)戶可以為居住申請一定面積的宅基地，完全可以在申請的宅基地中進行農(nóng)副產(chǎn)品加工或其他經(jīng)營活動，因為法律只規(guī)定了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，而農(nóng)民在自己住宅中所從事的一切合法的生產(chǎn)、生活活動都應(yīng)受到法律的保護。因此，應(yīng)該把農(nóng)村個體工商戶的建設(shè)用地納入集體建設(shè)用地當(dāng)中，這樣可以在一定程度上減輕從事工商業(yè)的農(nóng)民的負擔(dān)，縮短不必要的審批程序。為防止基層組織濫用手中特權(quán)，可以建立個體工商業(yè)的審批備案制度，加強上級機關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)作用。

因此，筆者認為，在此基礎(chǔ)上可以將集體建設(shè)用地定義為：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民個人與他人投資或集資，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者發(fā)展農(nóng)民個體工商業(yè)及進行各項公益事業(yè)、公共設(shè)施等非農(nóng)業(yè)建設(shè)的非農(nóng)用土地。

1.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（租賃）①因為集體建設(shè)用地使用權(quán)的租賃是其流轉(zhuǎn)的一種基本形式，因此在下文中所指的流轉(zhuǎn)主要針對集體建設(shè)用地使用權(quán)的租賃而言的。現(xiàn)狀

中國對兩種建設(shè)用地使用權(quán)采取了截然不同的立法態(tài)度，依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設(shè)用地，集體所有的土地嚴禁進入土地交易市場進行流轉(zhuǎn)。若將集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有后，再通過國有土地使用權(quán)的方式轉(zhuǎn)給土地使用權(quán)人，這是集體建設(shè)用地使用權(quán)“入市”交易流轉(zhuǎn)的最大制度性障礙，與國家建設(shè)用地使用權(quán)可以自由“入市”交易相比，集體建設(shè)用地使用權(quán)遇到了“差別對待”，其不能與后者形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

依照中國法律規(guī)定，除以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營形式興辦企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)破產(chǎn)、兼并或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押，可以轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)外的其他流轉(zhuǎn)形式均未得到法律的明確授權(quán)，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，在廣大農(nóng)村，土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營已經(jīng)對農(nóng)民沒有太大的誘惑力，他們在積極尋求新的經(jīng)營方式，于是以集體土地使用權(quán)作為資源的土地交易市場在農(nóng)村悄然興起，這其中尤以集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃最為典型和常見，在實務(wù)中不乏集體建設(shè)用地租賃的案例，法院多以上述有關(guān)規(guī)定為依據(jù)判決集體建設(shè)用地租賃無效。如發(fā)生在2006年的北京市大興區(qū)黃村鎮(zhèn)前辛莊村村民委員會、黃村鎮(zhèn)前辛莊村經(jīng)濟合作社及該村村民胡某某與進京創(chuàng)業(yè)人員租賃合同糾紛案②在該案中，出租人大興區(qū)黃村鎮(zhèn)前辛莊村村民委員會、黃村鎮(zhèn)前辛莊村經(jīng)濟合作社及該村村民胡某某，將集體所有的沙荒地出租給外地進京創(chuàng)業(yè)人員建廠，承租人承租后投資建成涂料廠。后出租人要求漲租金，承租人不同意，事后鎮(zhèn)里出面裁決稱該涂料廠的建房違章，承租人提出補辦手續(xù)未得許可，后承租人的廠房被拆，損失慘重，承租人向法院提起締約過失賠償之訴，要求出租人承擔(dān)損失。中，大興區(qū)法院在一審中依據(jù)上述《土地管理法》的第63條，做出民事判決，確認該出租合同無效，承租人應(yīng)自負損失。姑且不論該案判決承租人自擔(dān)損失是否妥當(dāng)，單就以《土地管理法》第63條作為判決租賃合同無效的依據(jù)而言，就已極為不妥。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃類型化

按照中國《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃交易類型，有些是法律直接予以許可的，稱之為“合法性交易”，有些是法律未明確授權(quán)的，即通常所稱的集體建設(shè)用地的“隱形交易”，有以下兩大類型：

（1）集體土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人將農(nóng)業(yè)用地以建設(shè)用地的形式出租。集體土地所有權(quán)人或使用權(quán)人將農(nóng)業(yè)用地以非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的形式租賃給他人，是指在這類型的租賃關(guān)系中，出租人未依照《土地管理法》第43條的規(guī)定取得集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，也未獲得集體土地建設(shè)用地許可證。

（2）集體土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人出租集體建設(shè)用地使用權(quán)。具體包括以下幾種：①集體土地所有權(quán)人或者是使用權(quán)人將在集體建設(shè)用地上建造的廠房、倉庫、商業(yè)性店鋪等建筑物出租，達到將集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的目的。因為根據(jù)中國民法理論以及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，中國實行的“房地一體主義”，建筑物轉(zhuǎn)讓時建筑物占用范圍土地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)讓。②集體土地使用權(quán)人以集體建設(shè)用地使用權(quán)聯(lián)營、入股等形式與他人合辦企業(yè)后將企業(yè)的廠房、倉庫辦公樓出租。在這種形式下，集體土地使用權(quán)人或者使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為投資與他人合建企業(yè)，實際上是轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的合法方式，然后再以建筑物出租的方式出租集體建設(shè)用地使用權(quán)。③集體土地所有權(quán)人或者是使用權(quán)人直接將已批準為集體建設(shè)用地的使用權(quán)出租，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，這是目前集體土地流轉(zhuǎn)最為普遍的形式。集體土地所有權(quán)人或者是使用權(quán)人通過與承租方簽訂租賃合同，約定租期以及租金，承租方則取得租賃合同期限內(nèi)建設(shè)用地使用權(quán)，集體土地使用權(quán)人或者使用權(quán)人取得租金。按照承租方對建設(shè)用地的用途不同，這種租賃方式可分為兩種，一是將建設(shè)用地使用權(quán)出租用作房地產(chǎn)開發(fā)，一是房地產(chǎn)開發(fā)之外的其他經(jīng)營活動。④宅基地使用權(quán)人將宅基地上已建的房屋及其附屬設(shè)施出租于本集體經(jīng)濟組織成員或本集體經(jīng)濟組織之外的成員。

對上述集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃等流轉(zhuǎn)類型的客觀存在，政府機關(guān)、司法部門及理論界進行了積極的探索。目前贊成集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的呼聲也越來越高，在政策層面上，國土資源部從1999年起陸續(xù)在浙江省湖州市、安徽省蕪湖市以及廣東省南海市等地進行試點。在試點工程中，2005年廣東省出臺的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》影響最為深遠，規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)可以合法入市交易，打破了非經(jīng)政府征地農(nóng)村土地不得進入市場交易的舊的傳統(tǒng)體制。這是中國第一個以地方法規(guī)的形式允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文件，它將極有可能成為未來全國集體土地流轉(zhuǎn)制度的范本[2]。有的學(xué)者極力主張放開集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此認為將集體建設(shè)用地使用權(quán)入市可以嚴格限制但不是絕對禁止，限制體現(xiàn)為原則上不允許農(nóng)地、后備農(nóng)地和未完成開發(fā)的建設(shè)用地以有償?shù)某鲎尫绞街苯舆M入市場，但并不排除已經(jīng)建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地通過企業(yè)產(chǎn)權(quán)的方式發(fā)生必要的市場流轉(zhuǎn)[3]。但是在探索集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的過程中也遭到了很多學(xué)者的反對，他們主要以《土地管理法》第63條的規(guī)定作為依據(jù)，認為允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“這種出于良好目的的做法必將對中國法治建設(shè)產(chǎn)生一些負面的影響，它對于現(xiàn)行法治秩序的不良影響是不容忽視的”[4]。

3 集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同的效力

持反對觀點的學(xué)者認為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（租賃）是公然挑釁《土地管理法》第63條權(quán)威的行為。因為依據(jù)《合同法》第52條第5項的規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同“違反了國家法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定”（《土地管理法》第63條），從而集體土地所有權(quán)人或使用權(quán)人與承租方簽訂的集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同無效，出租集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為應(yīng)予以禁止。因此確定這種租賃合同是否有效就成了破解集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃行為是否有效的關(guān)鍵，如果這種租賃合同不存在《合同法》規(guī)定的無效情形，則這種租賃行為就具有民事效力。

3.1 效力性規(guī)范和管理性規(guī)范

3.1.1 效力性規(guī)范和管理性規(guī)范之法律界定 無效合同是已經(jīng)成立的合同，欠缺生效要件，不具有法律約束力的合同，不受國家法律保護。中國《合同法》第52條列舉了5種情形可導(dǎo)致合同無效，其中第5項內(nèi)容為“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”，在審判實務(wù)界，長期以來確定的基本原則是違反“強制性規(guī)定”的合同被認定為無效，“強制性規(guī)定”扼殺了大量的合同效力,這與市場經(jīng)濟鼓勵交易的原則不符，為了防止國家對民事合同的過多干預(yù)，2009年2月，最高人民法院審議通過了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法＞若干問題的解釋（二）》，對“強制性規(guī)定”進行了限定，該司法解釋第14條明確規(guī)定，合同法第五十二條第5項規(guī)定的“強制性規(guī)定”，是指效力性強制性規(guī)定。因此按照2009年的司法解釋，《合同法》第52條的第5項應(yīng)表述為“違反法律、行政法規(guī)的效力性的強制性規(guī)定”時合同無效。最高人民法院的目的是想進一步減少合同無效的情形，但遺憾的是，此合同法解釋并未界定何謂“效力性強制性規(guī)定”，也沒有指出“效力性強制性規(guī)定”與“管理性強制性規(guī)定”之間的區(qū)別。而正確理解、識別和適用“強制性規(guī)定”關(guān)系民商事合同的效力以及市場交易的安全和穩(wěn)定，因此，2009年7月7日最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》，進一步界定了效力性強制性規(guī)范：“人民法院應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)《合同法解釋（二）》第十四條之規(guī)定，注意區(qū)分效力性強制規(guī)定和管理性強制規(guī)定。違反效力性強制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認定合同無效；違反管理性強制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形認定其效力?！逼?6條規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)綜合法律法規(guī)的意旨，權(quán)衡相互沖突的權(quán)益，諸如權(quán)益的種類、交易安全以及其所規(guī)制的對象等，綜合認定強制性規(guī)定的類型?！?/p>

3.1.2 效力性規(guī)范和管理性規(guī)范之學(xué)理界定 中國臺灣地區(qū)的史尚寬教授主張，強制性規(guī)定屬效力性規(guī)定，抑或?qū)俟芾硇砸?guī)定是認定合同的效力的關(guān)鍵。所謂效力性規(guī)定，乃以否認合同法律上效力為目的的規(guī)定，違反效力性規(guī)定的，合同無效；所謂取締性（管理性規(guī)定）①此處史尚寬教授和下文中王利明教授所言的“取締性規(guī)范”即本文所指的“管理性規(guī)范”。規(guī)定，是以對違反者加以制裁，以防止其行為，而不以其行為無效為目的之規(guī)定，并不導(dǎo)致合同無效，僅當(dāng)事人應(yīng)受制裁而已。效力性規(guī)定著重違反行為之法律行為價值，以否認其法律效力為目的；取締性規(guī)定則著重違反行為之事實行為價值，以禁止其行為為目的[5]。

王利明教授從合同行為所侵害的利益主體角度對效力性規(guī)范和取締性規(guī)范（管理性規(guī)范）進行了區(qū)分：第一，法律、法規(guī)明確規(guī)定違反強制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效或者不成立的，該規(guī)定屬于效力性規(guī)定。第二，法律、法規(guī)雖然沒有明確規(guī)定違反強制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效或者不成立的，但違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益，也應(yīng)當(dāng)認定該規(guī)范為效力性規(guī)范。第三，法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定違反強制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效或者不成立，違反該規(guī)定以后若合同繼續(xù)有效并不損害國家利益和社會公共利益，而只是損害當(dāng)事人的利益，該規(guī)范就不屬于效力性規(guī)范，而是取締規(guī)范[6]。

3.1.3 效力性規(guī)范和管理性規(guī)范之我見 結(jié)合上述中國相關(guān)司法解釋及學(xué)理的理解，筆者認為，效力性強制性規(guī)范是指，法律和行政法規(guī)明確規(guī)定違反了這些規(guī)范將導(dǎo)致合同無效；或者雖然法律和行政法規(guī)沒有明確規(guī)定違反這些規(guī)范將導(dǎo)致合同無效，但是違反這些規(guī)范后如果繼續(xù)履行合同將導(dǎo)致?lián)p害國家利益或者社會公共利益的規(guī)范，換言之：法律明文規(guī)定違反此規(guī)范將導(dǎo)致合同無效，或者是繼續(xù)履行合同將損害國家利益和社會公共利益的規(guī)范即為效力性強制性規(guī)范。

管理性強制性規(guī)范和效力性強制性規(guī)范相對應(yīng)，是指法律和行政法規(guī)沒有明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導(dǎo)致合同無效，而且違反此類規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效并且履行，并不損害國家利益和社會公共利益，而只是損害當(dāng)事人的利益的規(guī)范，換言之：法律未明確違反此規(guī)范將導(dǎo)致合同的無效，但會損害當(dāng)事人的利益的規(guī)范為管理性強制性規(guī)范。

從本質(zhì)上講，效力性強制性規(guī)范著重強調(diào)對違反行為的法律行為價值的評價；而管理性強制性規(guī)范著重強調(diào)對違反行為的事實行為價值的評價。對前者的違反將導(dǎo)致合同無效，但是對后者違反則不會導(dǎo)致合同無效。在具體判定上可參照以下標(biāo)準：（1）法律、法規(guī)明確規(guī)定違反強制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效的，則該規(guī)范為效力性強制性規(guī)范；（2）法律、法規(guī)雖沒有明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導(dǎo)致合同無效，但違反該規(guī)范后合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益，則此類規(guī)范為效力性強制性規(guī)范，反之，只損害當(dāng)事人利益的則為管理性強制性規(guī)范；（3）如果規(guī)范禁止的是合同行為本身，即只要該合同行為發(fā)生將絕對的損害國家利益或者社會公共利益的，該規(guī)范為效力性強制性規(guī)范；（4）如果規(guī)范禁止的并非某種類型的合同行為，而與當(dāng)事人的“市場準入”資格有關(guān)，即禁止了當(dāng)事人進入市場的資質(zhì)或者是手段的規(guī)范，該規(guī)范為管理性強制性規(guī)范；（5）如果規(guī)范禁止的是某種合同的履行行為而不是某類合同行為，即規(guī)范禁止的對象不是行為效果，禁止的只是行為的外部條件，即本規(guī)范的本意不在于禁止行為效果的發(fā)生，而在于禁止行為方式，則這類規(guī)范為管理性強制性規(guī)范。

3.2 《土地管理法》第63條的規(guī)定不屬于效力性強制性規(guī)范

《土地管理法》第63條是限制集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。結(jié)合上述相關(guān)理論分析此法律規(guī)范的性質(zhì)：

（1）在該規(guī)范中并未直接規(guī)定違反此規(guī)范將導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無效，在具體的判定上，其不符合法律法規(guī)明確規(guī)定違反強制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效情形，中國《土地管理法》中的法律責(zé)任部分，并未對建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或租賃的法律后果作出規(guī)定，即違反本條文并不直接產(chǎn)生合同無效的后果；而且，在城鎮(zhèn)化建設(shè)成為國策的情況下，法院對63條的理解與自由裁量，應(yīng)該從寬把握，不能一概認為違反了第63條規(guī)定的合同就是無效的，從此意義上講，此規(guī)范不是效力性強制性規(guī)范。

（2）履行流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)合同并不會損害國家利益和社會公共利益。因為流轉(zhuǎn)的客體限定為已經(jīng)取得建設(shè)用地資格的農(nóng)村集體建設(shè)用地，而非農(nóng)業(yè)用地，一方面不會損害國家18億畝耕地紅線，不會危及中國糧食生產(chǎn)；另一方面允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并未排斥國家對農(nóng)村土地的征用，當(dāng)國家因公共利益需要征用農(nóng)村土地時，已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以成為征收的對象。流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)非但不會損害國家利益和社會公共利益，反而有利于促進中國國民經(jīng)濟的發(fā)展。中國是一個擁有8億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題是關(guān)系中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局性的根本問題，但集聚到農(nóng)地法律制度層面，其實，最重要的不是農(nóng)村與農(nóng)業(yè)問題，而是農(nóng)民問題——人的問題，農(nóng)民所擁有的就是對農(nóng)地的使用權(quán)，農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)民創(chuàng)收和融資的重要資源，如果禁止農(nóng)民集體經(jīng)濟組織將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，則無疑于切斷了農(nóng)民進入市場經(jīng)濟的途徑，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地土地利用的低效率；農(nóng)民集體經(jīng)濟組織作為集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，卻不能行使所有權(quán)人的權(quán)利，不能支配對集體建設(shè)用地的使用、收益權(quán)，這也不符合中國《物權(quán)法》的立法精神。而允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場，有利于上述問題的解決，促進農(nóng)村和城市土地市場的規(guī)范化，有利于農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化進程，從而搞活農(nóng)村經(jīng)濟，從根本上解決“三農(nóng)”問題。從長遠講，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于保護國家利益和社會公共利益。只要國家從宏觀上控制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，微觀上加強對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的用地用途進行監(jiān)管，并不會導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的無序化。

（3）從該強制性規(guī)范可見，該規(guī)范是允許某些主體在某些特殊情形下可以流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的，只不過僅限于破產(chǎn)或者兼并的企業(yè)這類民事主體，因此可見該規(guī)范禁止的并非某種類型的合同行為，只是有關(guān)當(dāng)事人的“市場準入”資格，禁止的是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人的資質(zhì)，即禁止非破產(chǎn)、兼并的企業(yè)或者是其他組織和個人等民事主體流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。

（4）該規(guī)范并非禁止的是集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，禁止的只是流轉(zhuǎn)行為的外部條件，即規(guī)范的本意并不在于禁止流轉(zhuǎn)行為效果的發(fā)生，在于禁止流轉(zhuǎn)行為的方式，即只有企業(yè)破產(chǎn)或者兼并等行為方式才可以致集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，另外結(jié)合《物權(quán)法》第183條允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物可以抵押從而其占用范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押的規(guī)定也不難得出這個結(jié)論。

3.3 集體建設(shè)用地使用權(quán)不同租賃行為的效力

如上文所述，集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同存在不同的類型，這些類型的合同中有部分違反《土地管理法》第63條的管理性強制性規(guī)范，而有部分則違反了相關(guān)法律的效力性強制性規(guī)范。

（1）集體土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人將農(nóng)業(yè)用地以建設(shè)用地的形式出租的合同無效。此類合同流轉(zhuǎn)的客體違反了國家效力性強制性規(guī)范?！锻恋毓芾矸ā返?條明確了國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護；第44條規(guī)定建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。集體土地所有權(quán)人這種出租農(nóng)地的形式，實際上以出租集體建設(shè)用地使用權(quán)的“合法形式”掩蓋了出租農(nóng)業(yè)土地的“非法目的”，符合《合同法》第52條第三項，以合法形式掩蓋非法目的，因此這種出租農(nóng)業(yè)土地的合同無效。

（2）集體土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人出租集體建設(shè)用地使用權(quán)從事非商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)的合同有效。集體土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人將已經(jīng)劃為集體建設(shè)用地的土地出租的，只要不改變集體土地的建設(shè)用途，雖然是對《土地管理法》第63條的違反，但此條的規(guī)定只是管理性的強制性規(guī)范，對管理性強制性規(guī)范的違反并不會導(dǎo)致民商事行為的無效。但若將集體建設(shè)用地使用權(quán)出租后，承租人擅自改變集體建設(shè)用地的用途從事商業(yè)性的房地產(chǎn)開發(fā)的則租賃合同無效。因為根據(jù)中國《物權(quán)法》規(guī)定，如果允許在集體建設(shè)用地上興建商業(yè)性房地產(chǎn)，則建成的商品房可以在市場上自由買賣，中國實行“房地一體主義”，當(dāng)這些商業(yè)性的住宅出售時則會導(dǎo)致占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地隨之轉(zhuǎn)移，這已從本質(zhì)上改變了集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體，從而威脅到集體經(jīng)濟組織對建設(shè)用地的所有權(quán)。

在追求對土地資源最大利用化的市場經(jīng)濟背景下，適度放開集體建設(shè)用地使用權(quán)不是對國家強制性法律規(guī)定的違反，只要加強國家對集體建設(shè)用地市場的宏觀監(jiān)控，集體建設(shè)用地使用權(quán)的租賃等流轉(zhuǎn)形式將有利于實現(xiàn)國家建設(shè)用地和集體建設(shè)用地市場的統(tǒng)一化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)化一體發(fā)展，從根本上解決“三農(nóng)”問題。

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