國土空間分區(qū)的概念與方法探討

金 貴，王占岐，姚小薇，楊 俊

（ 中國地質(zhì)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074 ）

1 引言

國土空間規(guī)劃是依據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和國土自然條件、經(jīng)濟社會條件,統(tǒng)籌區(qū)域國土資源稟賦及開發(fā)利用、經(jīng)濟與社會活動、生態(tài)環(huán)境治理與保護三者關(guān)系的資源空間配置、開發(fā)利用管理和布局優(yōu)化的總體方案,具有戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性和約束性[1-2]。作為政府進行宏觀調(diào)控的有效工具,其戰(zhàn)略性表現(xiàn)為時間的長遠性（15—20年）、空間的廣域性和內(nèi)容的綜合性[3-4]。國土空間規(guī)劃是世界各國關(guān)注的焦點,以歐盟、美國和日本為代表的發(fā)達地區(qū)或國家,近年來國土空間規(guī)劃在相關(guān)法律、規(guī)劃體系等方面都在延續(xù)本國特色的同時有了相同的發(fā)展趨勢,這些地區(qū)或國家將國土空間規(guī)劃定位為綜合性上位規(guī)劃[5-6],由此決定了該規(guī)劃在協(xié)調(diào)國家均衡與可持續(xù)發(fā)展中的重要作用和現(xiàn)實意義。

國土空間分區(qū)是國土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ),是國土空間優(yōu)化配置的核心內(nèi)容,是制定差別化國土資源管理政策的主要依據(jù)。因此,探討國土空間分區(qū)的概念與方法對優(yōu)化國土開發(fā)格局、規(guī)范國土空間秩序、促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義,同時國土空間分區(qū)的標準化制定將服務(wù)于省和區(qū)域國土規(guī)劃的編制。

2 國土空間分區(qū)的內(nèi)涵

中國學(xué)者早在20世紀20—30年代開始區(qū)劃的研究工作,并陸續(xù)開展了全國自然區(qū)劃和各類部門區(qū)劃,是世界上較早開展現(xiàn)代區(qū)劃研究的國家之一。中國早期的區(qū)劃參考因素和標準較為單一[7-8],是分區(qū)的最初形式?，F(xiàn)階段,分區(qū)步入了綜合區(qū)劃的階段。伴隨社會經(jīng)濟發(fā)展和國土管理需要,相繼出現(xiàn)土地利用分區(qū)、城鎮(zhèn)體系劃分、主體功能區(qū)劃分、土地開發(fā)整理工程類型區(qū)劃分等國土相關(guān)分區(qū)形式；國土相關(guān)區(qū)劃呈現(xiàn)理論知識向綜合決策、單要素向多要素、一般定量向綜合集成轉(zhuǎn)變[9]?？梢?整合國土資源各要素的國土空間綜合分區(qū)成為發(fā)展的主要趨勢。

國土空間是一個復(fù)雜的地理空間,包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等不同主題。國土空間分區(qū)可以定義為以不同性質(zhì)、不同數(shù)據(jù)來源、不同功能構(gòu)成的空間要素為基礎(chǔ),劃分相互作用、相互獨立的多主題空間,并確立基本穩(wěn)定的空間分區(qū)評價單元和分區(qū)指標體系。這種分區(qū)模式立足于傳統(tǒng)的單一主題分區(qū),但又高于傳統(tǒng)單一主題分區(qū),不排斥其他主題的存在。

國土空間分區(qū)體系應(yīng)該與國土空間規(guī)劃體系保持一致,根據(jù)執(zhí)行和實施主體的不同,表現(xiàn)出國家、省、地域、市和縣等不同尺度。在中國,無論是整個國家的國土開發(fā)格局或是一個城鎮(zhèn)內(nèi)部的布局,不同空間尺度都存在著人和自然、生產(chǎn)和生活活動、自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系不盡協(xié)調(diào)的矛盾。國土規(guī)劃決策者追求目標的差異性決定了國土空間利用及管理措施具有差異性[10]。省級（區(qū)域）尺度的分區(qū)成果縱向應(yīng)銜接全國主體功能區(qū)劃,橫向銜接資源、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟等主題的分區(qū)成果。不同主題、尺度國土空間綜合分區(qū)及特征如表1。

3 國土空間分區(qū)的基本問題

由于國土空間分區(qū)是一種高度綜合的分區(qū)形式,所以要實現(xiàn)國土空間分區(qū)的多主題集成和多尺度融合是十分復(fù)雜和困難的,為此要解決好兩個基本問題：一是如何確立基本穩(wěn)定的空間評價單元；二是如何構(gòu)建符合省和區(qū)域國土空間分區(qū)的評價指標體系。

3.1 國土空間分區(qū)評價單元

空間分區(qū)標準評價單元是國土空間分區(qū)的基礎(chǔ),目前,中國進行的各種空間規(guī)劃基本評價單元不明確,大多以行政區(qū)劃為分析單元,缺乏區(qū)域劃分的科學(xué)性[11]；因此,亟需進行標準化評價單元劃分的研究,為國土空間分區(qū)、空間規(guī)劃的制定和實施提供科學(xué)依據(jù)。

表1 不同主題、尺度國土空間分區(qū)特征表Tab.1 Characteristics of spatial zoning on different subject and scales

歐盟、美國和日本等地區(qū)或國家的空間規(guī)劃都分別建立了空間評價單元[12-13],如歐盟的NUTS（標準地域統(tǒng)計單元）,是一種基本穩(wěn)定的空間評價單元[14-15]。結(jié)合中國實際情況,一方面,?。▍^(qū)域）國土空間分區(qū)評價單元既不要偏大也不要偏小,以縣級行政單位為基礎(chǔ),同時不突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線,因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低行政機構(gòu)若被突破,則會導(dǎo)致空間規(guī)劃成果缺乏有效的執(zhí)行主體；另一方面,人口密度、GDP等現(xiàn)狀因素應(yīng)以縣級單元為基礎(chǔ)進行檢測和拆分,按照相似度在縣域內(nèi)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團形式,最后根據(jù)保護導(dǎo)向和政府管理導(dǎo)向?qū)h域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團進行修正,同時對縣級行政界線與跨縣級重要空間要素區(qū)劃邊界相融合,評價單元原則上不能打破縣級行政界線的完整性；而分區(qū)實施過程中對評價單元界線與數(shù)據(jù)單元尺度不一致的情況運用地理信息系統(tǒng)空間分析解決。

確定空間分區(qū)評價單元后,根據(jù)不同發(fā)展階段和政策導(dǎo)向,賦予不同單元不同的功能和政策指向,要求分區(qū)單元穩(wěn)定而功能和政策在變[10]。?。▍^(qū)域）國土空間分區(qū)評價單元劃分機制如圖1所示,可以看出,?。▍^(qū)域）國土空間分區(qū)首先將全?。▍^(qū)域）范圍內(nèi)N個縣級行政單位預(yù)劃分為N個評價單元,如圖1（a）；然后根據(jù)人口密度、人均GDP等現(xiàn)狀因素進行縣級評價單元內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初始組團的劃分；再結(jié)合保護區(qū)、特殊政策區(qū)、管理重要性等導(dǎo)向性先驗知識對組團進行修訂,如圖1（b）；最后綜合縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團和保護區(qū)等確定國土空間分區(qū)評價單元：縣1、縣2、縣N、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團2、保護區(qū)。

圖1 評價單元劃分機制示意圖Fig.1 The schematic diagram of classification mechanism for evaluation units

3.2 國土空間分區(qū)指標體系

國土空間分區(qū)必須基于科學(xué)的指標體系,從?。▍^(qū)域）角度看,指標體系的構(gòu)建應(yīng)該向上對接主體功能區(qū)劃分的指標體系。主體功能區(qū)劃是目前具有多元綜合性的分區(qū)方案,該分區(qū)指標體系綜合考慮了資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫?基本反映了國土空間規(guī)劃分區(qū)指標體系構(gòu)建的需求,但在分區(qū)單元劃分方面與國土規(guī)劃還存在一定差距,對多源數(shù)據(jù)尺度融合考慮不足[16-18]。傳統(tǒng)的分區(qū)方式是在指標層對?。▍^(qū)域）的每一個評價單元都構(gòu)建評價指標體系,然后全?。▍^(qū)域）進行統(tǒng)一計算分析,而這種方式不利于從功能空間進行多主題集成和多尺度融合；因此應(yīng)采取如下方式：假設(shè)?。▍^(qū)域）國土空間呈現(xiàn)多種功能,那么每一個評價單元都應(yīng)該體現(xiàn)出這些空間功能,只是有的功能表現(xiàn)得強,有些功能表現(xiàn)得弱,而功能的強弱直接用百分比進行記錄,這種表達方式同時也解決了數(shù)據(jù)標準化問題。

國土空間分區(qū)的指標體系應(yīng)以全國主體功能區(qū)劃的指標體系為指導(dǎo),以土地、水、礦產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等國土空間各要素數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),先初步篩選出國土空間綜合分區(qū)指標要素集；根據(jù)劃分類型的不同,指標集有定量與定性、社會經(jīng)濟與資源環(huán)境、靜態(tài)與動態(tài)等幾種分類方式,再按照影響國土空間規(guī)劃的要素一致性特征和不同地域、不同類型國土空間要素差異性特征,將指標的選取歸到地域空間功能表達上來。從技術(shù)流程和地域空間功能來看,指標體系的目標層有3種類型,第一類是生產(chǎn)功能,如耕地面積、工業(yè)產(chǎn)值、旅游收入、林副產(chǎn)品產(chǎn)量、年畜牲產(chǎn)量、漁業(yè)產(chǎn)值比例、能源礦產(chǎn)總產(chǎn)值等；第二類是生活功能,如城市建成區(qū)面積、城市社會公共服務(wù)、城市通達度等；第三類是生態(tài)功能,如生態(tài)敏感性、生態(tài)重要性等（圖2）。

圖2 國土空間綜合分區(qū)指標體系識別與構(gòu)建Fig.2 Recognition and construction on the indicator system of spatial zoning

4 國土空間分區(qū)的方法與思路

4.1 分區(qū)方法

國土空間分區(qū)一般以地域分異規(guī)律為理論基礎(chǔ),確定不同的理論和方法準則,即分區(qū)原則,作為指導(dǎo)思想,并指導(dǎo)選取分區(qū)指標、建立等級系統(tǒng)和方法體系。從時空角度綜合來看,地帶性因素與非地帶性因素相互作用表現(xiàn)出來的形式,是地表最基本的分異規(guī)律[7]。自上而下與自下而上是分區(qū)最常用的兩類方法,在國土空間分區(qū)過程中,自上而下劃分與自下而上劃分互為補充。針對國土空間分區(qū)的多主題集成和多尺度融合,采用自上而下的國土空間現(xiàn)狀要素分析與自下而上國土空間功能表達相結(jié)合,并在指標體系構(gòu)建上統(tǒng)一起來,形成一個有機的整體。

4.2 分區(qū)思路

在國土空間分區(qū)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上,分析國土空間現(xiàn)狀,刻畫國土空間多目標演變情景和國土空間要素時空分布特征,揭示自然因素、社會經(jīng)濟因素和行政區(qū)劃之間的相互作用關(guān)系及對國土空間現(xiàn)狀的影響?；谇笆鲅芯?以縣級行政區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團和保護區(qū)為主劃分國土空間分區(qū)評價單元,并結(jié)合生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間功能特征構(gòu)建國土空間分區(qū)的指標體系；在評價單元、指標體系的基礎(chǔ)上,對評價國土空間進行多因素綜合分析和多功能構(gòu)建。具體的分區(qū)方法除了傳統(tǒng)的空間疊置法和聚類分析法外,還應(yīng)采用專家個人與團體智能,理念分析和模型應(yīng)用的綜合分區(qū)思想,最終實現(xiàn)多主題集成和多尺度融合的國土空間分區(qū)形式（圖3）。

圖3 國土空間分區(qū)技術(shù)路線Fig.3 Technological roadmap of spatial zoning

5 結(jié)論與討論

本文有效地解決了如下問題：（1）確立了基本穩(wěn)定的國土空間分區(qū)評價單元的劃分機制,評價單元不但是國土空間多功能構(gòu)建的載體,也是國土規(guī)劃政策實施和執(zhí)行的主體。（2）綜合分析國土空間各類要素,提出體現(xiàn)國土空間生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的指標體系構(gòu)建方法,同時對評價單元進行國土空間多功能表達,實現(xiàn)國土空間分區(qū)從功能上進行多主題集成和多尺度融合。

為進一步增強國土空間分區(qū)的指導(dǎo)性、適用性和可操作性,國土空間分區(qū)的后續(xù)工作還包括以下研究：（1）國土空間分區(qū)的最終目的是服務(wù)于國土空間規(guī)劃,對具體省和區(qū)域國土空間規(guī)劃而言,難點是分區(qū)評價單元和分區(qū)指標體系的構(gòu)建,因此,應(yīng)進一步開展實現(xiàn)國土空間分區(qū)評價單元劃分和指標體系構(gòu)建的智能化研究。（2）以資源、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟等國土空間要素數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ),建立基于評價單元、國土空間綜合分區(qū)、國土空間功能演變的國土空間分區(qū)綜合分區(qū)信息系統(tǒng)和可視化應(yīng)用服務(wù)體系,提高國土空間規(guī)劃的決策水平和工作效率。

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