農(nóng)牧交錯(cuò)帶農(nóng)林牧用地管理矛盾及其解決對(duì)策

邵戰(zhàn)林，朱道林，李瀚鵬

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052)

1 前言

農(nóng)牧交錯(cuò)帶屬于相對(duì)獨(dú)立的自然—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型,既是中國(guó)主要大江大河的水源涵養(yǎng)地,也是遏制荒漠化、沙漠化的生態(tài)屏障,蘊(yùn)含著巨大的生產(chǎn)潛力,是實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)地區(qū),在中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。該區(qū)域森林、草原、農(nóng)田相互侵占與競(jìng)爭(zhēng),農(nóng)牧矛盾、林牧矛盾、農(nóng)林矛盾相互交織在一起,是國(guó)內(nèi)外學(xué)者比較關(guān)注的研究熱點(diǎn)之一。國(guó)外研究主要集中于農(nóng)林牧用地矛盾和各種非建設(shè)用地之間的矛盾[1-3]。國(guó)內(nèi)學(xué)者從土地利用分類(lèi)體系、多部門(mén)管理、農(nóng)林牧用地變化等角度對(duì)農(nóng)林牧用地矛盾問(wèn)題進(jìn)行了研究[4-9]。呼倫貝爾市土地利用在空間上呈現(xiàn)出明顯的地帶性分布規(guī)律,從東向西呈現(xiàn)出農(nóng)區(qū)耕地利用類(lèi)型—農(nóng)林(牧)區(qū)耕地、林地(牧草地)利用類(lèi)型—林牧(農(nóng))區(qū)林地、草地(耕地)利用類(lèi)型—牧區(qū)草地利用類(lèi)型,縱貫全市中部的大興安嶺山地是一條十分重要的農(nóng)、林、牧分界線。這種土地利用上的帶狀結(jié)構(gòu),與呼倫貝爾市的自然條件、人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密切相關(guān)。本文以呼倫貝爾市為例,從土地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)制度、法律法規(guī)、部門(mén)管理和政策效應(yīng)等視角出發(fā),力求深入研究農(nóng)林牧用地管理的關(guān)系和矛盾,探究農(nóng)牧交錯(cuò)帶農(nóng)林牧用地協(xié)調(diào)管理的機(jī)制,提出相關(guān)政策建議。

2 呼倫貝爾市農(nóng)林牧用地管理矛盾產(chǎn)生的原因分析

2.1 歷史上土地權(quán)屬變化對(duì)農(nóng)林牧用地管理矛盾的影響

呼倫貝爾市農(nóng)林牧用地的產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜,根據(jù)最新土地調(diào)查初步結(jié)果,全市94.63%的林地、69.56%的耕地、26.34%的牧草地屬于國(guó)有土地,5.37%的林地、30.44%的耕地、73.66%的牧草地屬于集體土地。林地和耕地以國(guó)有為主,牧草地以農(nóng)民集體所有為主。這種產(chǎn)權(quán)的分配格局,既是呼倫貝爾土地利用的歷史沿革所形成,又影響了呼倫貝爾農(nóng)林牧用地矛盾的解決過(guò)程。由于受諸多條件限制,確權(quán)工作開(kāi)展不到位,很多林地、草地的確權(quán)精度較低,甚至僅登記四至范圍和面積,使得初期粗放式的農(nóng)林牧用地開(kāi)發(fā)和利用形成的糾紛沒(méi)有得到有效解決,遺留至今,增加了用地矛盾的復(fù)雜性[10]。

2.2 農(nóng)林牧用地管理矛盾的法律法規(guī)分析

2.2.1 不同法律法規(guī)在地類(lèi)認(rèn)定方面存在差異 《土地管理法》雖然沒(méi)有直接指出耕地、林地、牧草地等土地利用類(lèi)型的定義,但是表明了通過(guò)土地利用規(guī)劃來(lái)確定各類(lèi)用地的含義?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類(lèi)》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各類(lèi)用地的含義進(jìn)行了明確界定[11]。對(duì)于林業(yè)用地的認(rèn)定,《森林法》沒(méi)有在條文中解釋,但是在《森林法實(shí)施條例》第二條中指出“林地,包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”。對(duì)于牧草地的認(rèn)定,《草原法》第二條規(guī)定“草原是指天然草原和人工草地”,第七十四條規(guī)定“本法第二條第二款中所稱(chēng)的天然草原包括草地、草山和草坡,人工草地包括改良草地和退耕還草地,不包括城鎮(zhèn)草地”。

通過(guò)對(duì)比各法律法規(guī)條文可以發(fā)現(xiàn),耕地、林地、牧草地等地類(lèi)并未在相關(guān)法律法規(guī)中做出十分明確和精準(zhǔn)的定義,實(shí)際地類(lèi)認(rèn)定中各地類(lèi)的內(nèi)涵主要以相關(guān)部門(mén)的土地利用分類(lèi)為標(biāo)準(zhǔn)。雖然從法律法規(guī)層面上,農(nóng)林牧各地類(lèi)之間的認(rèn)定方式并不存在明顯矛盾,但是在各部門(mén)的地類(lèi)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之間,有一定的重疊和矛盾。

2.2.2 不同法律法規(guī)在權(quán)屬登記方面的規(guī)定不同 關(guān)于農(nóng)林牧用地的確權(quán)登記,《土地管理法》第十一條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地,由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè),核發(fā)證書(shū),確認(rèn)所有權(quán)……確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán),確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán),分別依照《森林法》、《草原法》的有關(guān)規(guī)定辦理”。關(guān)于林業(yè)用地的確權(quán)登記,《森林法》第三條規(guī)定“國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地,個(gè)人所有的林木和使用的林地,由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè),發(fā)放證書(shū),確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。國(guó)務(wù)院可以授權(quán)國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén),對(duì)國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊(cè),發(fā)放證書(shū),并通知有關(guān)地方人民政府”。對(duì)于林權(quán)證和土地證之間的關(guān)系規(guī)定也有差別。1989年全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)林權(quán)證是否是林地所有權(quán)或使用權(quán)的法律憑證問(wèn)題做出了明確答復(fù)：“縣級(jí)以上地方人民政府依照森林法的有關(guān)規(guī)定核發(fā)的確認(rèn)林地所有權(quán)或者使用權(quán)的證書(shū)”[12]?！掇r(nóng)村土地承包法》與《森林法》的有關(guān)條款有互相銜接的內(nèi)容,其中確認(rèn)了林權(quán)證的法律地位,規(guī)定對(duì)承包林地及其流轉(zhuǎn)權(quán)屬發(fā)放“林權(quán)證書(shū)”。對(duì)于牧草地的確權(quán)登記,《草原法》第十一條規(guī)定,“依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用的國(guó)家所有的草原,由縣級(jí)以上人民政府登記,核發(fā)使用權(quán)證,確認(rèn)草原使用權(quán)。未確定使用權(quán)的國(guó)家所有的草原,由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè),并負(fù)責(zé)保護(hù)管理。集體所有的草原,由縣級(jí)人民政府登記,核發(fā)所有權(quán)證,確認(rèn)草原所有權(quán)”。

各農(nóng)林牧用地的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)在確權(quán)方面均作了詳細(xì)的、操作性較強(qiáng)的規(guī)定,其特點(diǎn)主要是各部門(mén)對(duì)各自主管的土地類(lèi)型進(jìn)行分頭登記,由所在地人民政府進(jìn)行發(fā)證,或者由主管的國(guó)家或省級(jí)林業(yè)部門(mén)進(jìn)行發(fā)證。耕地、牧草地、集體所有的林地、非重點(diǎn)林區(qū)的國(guó)有林地的所有權(quán)和使用權(quán)證書(shū),以及國(guó)有林地的使用權(quán)證書(shū)是由地方人民政府發(fā)證,而國(guó)家重點(diǎn)林區(qū)的國(guó)有林地則是由國(guó)家林業(yè)局發(fā)證。在實(shí)際操作中,雖然同一個(gè)行政區(qū)內(nèi)的兩塊土地彼此相鄰,但是兩塊土地的權(quán)屬證書(shū)的發(fā)放單位有可能完全不同,可能是縣人民政府、市人民政府、省人民政府或者國(guó)家林業(yè)局等；發(fā)放手續(xù)的部門(mén)也可能完全不同,諸如國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)牧業(yè)部門(mén)或者林業(yè)部門(mén)等,證書(shū)發(fā)放單位行政級(jí)別高的,權(quán)屬證書(shū)的權(quán)威性也似乎更大一些。

農(nóng)林牧用地的所有權(quán)、使用權(quán)均屬于物權(quán)中的不動(dòng)產(chǎn)范疇,因此在適用各專(zhuān)門(mén)法的情況下,應(yīng)該服從《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定。雖然《物權(quán)法》原則上對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記進(jìn)行了規(guī)定,但是由于《物權(quán)法》是2007年10月1日才開(kāi)始施行,晚于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等農(nóng)林牧相關(guān)法律的實(shí)施時(shí)間,并且配套的法律法規(guī)條例并未制定,因此實(shí)際登記操作中還是以《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等農(nóng)林牧法規(guī)為具體依據(jù)。

由于各法律法規(guī)在制定時(shí)的依據(jù)主要以本部門(mén)管理方式和經(jīng)驗(yàn)為主,因此農(nóng)林牧用地的登記管理也呈現(xiàn)出不同地類(lèi)、不同部門(mén)主管的現(xiàn)象,這種體制雖然有利于提高土地權(quán)屬登記的效率,但是也存在著弊端。例如,耕地的所有權(quán)需要國(guó)土資源部門(mén)認(rèn)定,承包權(quán)由農(nóng)業(yè)部門(mén)管理,開(kāi)墾需要農(nóng)業(yè)部門(mén)、土地部門(mén)的批文,而林地確權(quán)登記則主要由林業(yè)局操作,草原證的發(fā)放則由農(nóng)牧業(yè)部門(mén)管理。重復(fù)登記的情況較多,矛盾也較尖銳,特別是一些直屬于國(guó)家林業(yè)局、由國(guó)家林業(yè)局直接發(fā)放林權(quán)證的林業(yè)局、林場(chǎng)與由地方政府發(fā)放草原證、開(kāi)墾批文的農(nóng)村集體或農(nóng)牧民之間的矛盾,往往持續(xù)多年得不到妥善解決。

2.2.3 不同法律法規(guī)對(duì)土地用途管制的要求不同 各農(nóng)林牧用地法律法規(guī)均以保護(hù)森林、草原資源為原則,禁止毀林開(kāi)荒、開(kāi)墾草原,并提供了退耕還林、退耕還草的法律依據(jù)。涉及到改變土地利用方式的退耕還林還草、宜林地植樹(shù)造林、防沙治沙等項(xiàng)目均要符合土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)目前的管理體制,農(nóng)林牧用地之間的轉(zhuǎn)變,往往涉及業(yè)務(wù)主管部門(mén)的轉(zhuǎn)變,土地利用總體規(guī)劃就成為依法協(xié)調(diào)管理農(nóng)林牧用地的重要工具。實(shí)踐中,土地利用總體規(guī)劃與林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、防沙治沙規(guī)劃等其他部門(mén)的規(guī)劃平行,由于缺乏與其他單位和社會(huì)公眾進(jìn)行充分交流,致使一些土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容出現(xiàn)不符合實(shí)際、其他單位不認(rèn)可的現(xiàn)象,大大削弱了土地利用總體規(guī)劃對(duì)未來(lái)農(nóng)林牧用地進(jìn)行協(xié)調(diào)的權(quán)威性。

2.2.4 不同法律法規(guī)在土地爭(zhēng)議處理方面的做法差異明顯 有關(guān)農(nóng)林牧用地之間和內(nèi)部爭(zhēng)議矛盾的處理,《土地管理法》、《森林法》和《草原法》等都有具體規(guī)定?？傮w上看,在處理農(nóng)林牧用地爭(zhēng)議方面,各法律法規(guī)有以下兩個(gè)共同點(diǎn)：(1)首先由用地爭(zhēng)議單位協(xié)商解決,協(xié)商不成的,個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理,單位之間的爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府處理；當(dāng)事人仍然對(duì)處理不服的,則可向人民法院起訴。(2)在爭(zhēng)議協(xié)調(diào)處理完之前,以保護(hù)土地利用現(xiàn)狀為原則,嚴(yán)禁砍伐爭(zhēng)議土地的林木、破壞草原。另外,針對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)的林牧用地重復(fù)發(fā)證引起的爭(zhēng)議,則需要根據(jù)發(fā)證單位的行政級(jí)別進(jìn)行爭(zhēng)議受理機(jī)關(guān)的選擇。如果一個(gè)牧民集體組織和一個(gè)國(guó)家林業(yè)局直管的林業(yè)局林場(chǎng)由于草原證、林權(quán)證確定的土地邊界存在重疊而發(fā)生了用地矛盾,即使是林場(chǎng)侵占了牧民的草地,那么牧民在爭(zhēng)議解決之前,也不能進(jìn)入爭(zhēng)議土地放牧,而要等到國(guó)務(wù)院對(duì)該土地歸屬處理完之后,才能進(jìn)行放牧,這個(gè)過(guò)程可能是比較長(zhǎng)的,對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差的牧民很可能因此遭受損失。

2.3 農(nóng)林牧用地管理職能部門(mén)設(shè)置冗雜，部分職責(zé)相互重疊

2.3.1 林業(yè)管理部門(mén)組織分析 呼倫貝爾市境內(nèi)的林業(yè)部門(mén)有國(guó)家林業(yè)局大興安嶺林業(yè)公司、內(nèi)蒙古大興安嶺林業(yè)管理局、呼倫貝爾市各直屬林業(yè)局和各旗市林業(yè)局,其管理范圍互不重疊,市林業(yè)局無(wú)權(quán)對(duì)黑龍江大興安嶺地區(qū)以及內(nèi)蒙古大興安嶺林管局所屬的林地進(jìn)行林政管理,特別是與加格達(dá)奇和松嶺的林業(yè)局交涉時(shí),需要上升到內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省政府或者國(guó)家林業(yè)局的層面上。各旗市區(qū)林業(yè)局不僅無(wú)權(quán)對(duì)以上兩個(gè)單位的林地進(jìn)行管理,而且無(wú)權(quán)對(duì)市林業(yè)局的林地進(jìn)行管理。因此,呼倫貝爾市實(shí)際上有4類(lèi)級(jí)別不同、互不重疊的林業(yè)部門(mén)在管理林地,他們之間相互封閉,自成體系。大興安嶺林業(yè)集團(tuán)和內(nèi)蒙古大興安嶺林管局均屬于國(guó)家林業(yè)局直屬?gòu)d級(jí)單位,級(jí)別比所在地的縣級(jí)政府還要高,林管局下屬的林業(yè)局也比旗縣政府的林業(yè)局級(jí)別高,林業(yè)部門(mén)的封閉體系和復(fù)雜結(jié)構(gòu),造成了一些農(nóng)林、林牧用地爭(zhēng)議難以解決[13]。

2.3.2 農(nóng)牧業(yè)管理部門(mén)組織分析 呼倫貝爾市的農(nóng)牧業(yè)管理部門(mén)主要是呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局和各旗市的農(nóng)牧業(yè)局,海拉爾農(nóng)牧場(chǎng)管理局(海拉爾農(nóng)墾集團(tuán))和大興安嶺農(nóng)場(chǎng)管理局(大興安嶺農(nóng)墾集團(tuán))也是呼倫貝爾農(nóng)牧業(yè)用地管理的重要部門(mén)。這兩個(gè)農(nóng)墾集團(tuán)在安排其內(nèi)部土地農(nóng)牧用途時(shí)有高度自主性,呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局和各旗市農(nóng)牧業(yè)局主要是對(duì)農(nóng)牧民以及部分國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)進(jìn)行管理和指導(dǎo),不對(duì)農(nóng)墾集團(tuán)的土地有直接管理權(quán)。因此,呼倫貝爾市實(shí)際上有一個(gè)農(nóng)牧業(yè)局和兩個(gè)農(nóng)墾集團(tuán)對(duì)農(nóng)牧業(yè)用途的土地生產(chǎn)進(jìn)行管理。

2.3.3 國(guó)土資源管理部門(mén)組織分析 呼倫貝爾市國(guó)土資源局和各旗市的國(guó)土資源局,管理全市和各旗市范圍內(nèi)各類(lèi)土地,負(fù)責(zé)土地的確權(quán)、登記、用途管制、變更登記,負(fù)責(zé)宜農(nóng)地開(kāi)墾、宜林地劃定等涉及到農(nóng)林牧用地用途轉(zhuǎn)換和確權(quán)的工作,并編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,引導(dǎo)全市土地資源合理配置。

3 結(jié)論

不同法律法規(guī)對(duì)農(nóng)林牧用地在地類(lèi)認(rèn)定、權(quán)屬登記、用途管制、爭(zhēng)議處理等方面存在不協(xié)調(diào),是導(dǎo)致各部門(mén)農(nóng)林牧用地?cái)?shù)據(jù)差異,造成農(nóng)林牧用地矛盾的根源；農(nóng)林牧用地管理職能部門(mén)設(shè)置冗雜,部分職責(zé)相互重疊,致使這一矛盾長(zhǎng)期得不到有效解決。

4 政策啟示

4.1 提高土地法律立法規(guī)格，進(jìn)一步完善土地法律法規(guī)體系

現(xiàn)行土地法律體系經(jīng)過(guò)人大立法的專(zhuān)門(mén)土地法規(guī)只有《土地管理法》,但該法仍然屬于以調(diào)整土地行政管理關(guān)系特征的公法范疇,強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家的宏觀調(diào)控和政府行政主管部門(mén)的監(jiān)督管理,而對(duì)平等主體之間的土地民事法律關(guān)系的調(diào)整較少,缺乏對(duì)公民和法人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù),難以成為真正意義上的土地基本法,而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其不適應(yīng)性越來(lái)越多地暴露出來(lái)。因此,有必要提高土地法規(guī)的立法規(guī)格,出臺(tái)一部完整統(tǒng)一的《土地法》,將森林、水利、農(nóng)業(yè)、海洋、礦產(chǎn)等國(guó)土資源各領(lǐng)域的法規(guī)整合起來(lái),強(qiáng)調(diào)土地用途管制的立法核心,形成一個(gè)真正完整的國(guó)土資源法律體系,以規(guī)范國(guó)土資源勘察、開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作,加強(qiáng)其權(quán)威性。同時(shí),啟動(dòng)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》制定程序,健全土地登記法律體系。加快推進(jìn)《土地管理法》修訂進(jìn)程,規(guī)范目前土地管理中的諸多矛盾。

4.2 完善土地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)制度，建立土地變更調(diào)查的長(zhǎng)效機(jī)制

改革和完善土地調(diào)查管理體制,從國(guó)家層面組建全國(guó)土地調(diào)查常設(shè)機(jī)構(gòu)——國(guó)家土地調(diào)查登記局,全面負(fù)責(zé)國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性土地調(diào)查工作和全國(guó)土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化工作,承擔(dān)全國(guó)土地調(diào)查、評(píng)價(jià)、登記任務(wù)和土地調(diào)查的管理工作,并以法律的形式確立這一機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)和作用,擺脫各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)在從事土地調(diào)查時(shí)受地方行政和政策因素的干擾,確保為國(guó)土資源科學(xué)管理和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)宏觀決策提供真實(shí)、準(zhǔn)確和完備的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。建立穩(wěn)定的財(cái)政投入長(zhǎng)效機(jī)制,制定簡(jiǎn)潔科學(xué)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)體系,建立土地變更調(diào)查的長(zhǎng)效機(jī)制。

4.3 改革不動(dòng)產(chǎn)登記制度，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

組建可承擔(dān)土地登記的國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)——國(guó)家土地調(diào)查登記局,以第二次土地調(diào)查為契機(jī),明晰土地利用類(lèi)型和權(quán)屬界線,對(duì)林權(quán)證、草原證、開(kāi)墾批件范圍認(rèn)真核定,實(shí)現(xiàn)以土地權(quán)利為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一,把目前分散在各部門(mén)的土地、房屋、林地、草地、耕地的登記工作集中起來(lái),實(shí)行統(tǒng)一登記。

4.4 嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，使《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)成為土地資源管理和利用的法定標(biāo)準(zhǔn)

《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái),是中國(guó)土地資源管理的一次歷史性突破,是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及國(guó)家宏觀調(diào)控等對(duì)土地管理工作的必然要求,意味著土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)從過(guò)去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,為解決土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)出多門(mén)、口徑不一的問(wèn)題提供了可靠的方法,避免了各部門(mén)因土地分類(lèi)不一致引起的統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應(yīng)用等問(wèn)題,對(duì)于科學(xué)劃分土地利用類(lèi)型,掌握真實(shí)可靠的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù),實(shí)施全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理乃至國(guó)家宏觀管理和決策具有重大意義。實(shí)踐中要進(jìn)一步加強(qiáng)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度,為國(guó)土資源科學(xué)化管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.5 加強(qiáng)地方政府和國(guó)家直屬林區(qū)林業(yè)管理部門(mén)的協(xié)調(diào)管理，明確劃定國(guó)有林場(chǎng)的施業(yè)范圍

加強(qiáng)地方政府和國(guó)家直屬林區(qū)林業(yè)管理部門(mén)的信息交流,共同協(xié)商劃定國(guó)家直屬林區(qū)的施業(yè)范圍。借助當(dāng)前大小興安嶺轉(zhuǎn)型改革的時(shí)機(jī),爭(zhēng)取將重點(diǎn)林區(qū)林權(quán)下放給地方政府,明確地方政府的行政和社會(huì)職能,明確國(guó)家直屬林區(qū)林業(yè)部門(mén)的事業(yè)企業(yè)職能,將國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)和林權(quán)管理分別劃分給主管經(jīng)營(yíng)的國(guó)家直屬林業(yè)局(企事業(yè)單位)和地方政府的主管林政的林業(yè)局(行政機(jī)關(guān)),逐步實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地的統(tǒng)一登記管理。嚴(yán)格區(qū)分林地和林權(quán)證,明確林權(quán)證的權(quán)屬認(rèn)定意義而非地類(lèi)認(rèn)定意義,以土地利用現(xiàn)狀作為認(rèn)定地類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

4.6 調(diào)整和完善有關(guān)政策，因地制宜實(shí)施退耕還林還草工程

進(jìn)一步采取有效措施,因地制宜實(shí)施退耕還林還草工程。絕不能把退耕還林還草工程僅看作為生態(tài)工程,要與呼倫貝爾市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合,積極促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保障農(nóng)戶利益,盡可能降低農(nóng)戶退耕后的各種風(fēng)險(xiǎn),提高農(nóng)戶承擔(dān)退耕風(fēng)險(xiǎn)的能力,保證退耕還林還草政策實(shí)施的持續(xù)性和有效性。

（References）:

［1］ 周鋼.美國(guó)西部拓荒時(shí)期的牧區(qū)沖突與影響［J］.河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2006,46(1)：83-89.

［2］ Christian Brannstrom, Wendy Jepson, Anthony M.Filippi, et al.Land change in the Brazilian Savanna(Cerrado), 1986-2002：Comparative analysis and implications for land-use policy［J］.Land Use Policy, 2008, (25)：579-595.

［3］ David J.Campbell, Helen Gichohi, Albert Mwangi, et al.Land use conflict in Kajiado District, Kenya［J］.Land Use Policy, 2000, (17):337-348.

［4］ 秦明周.土地利用分類(lèi)及其影響因素研究［J］.地域研究與開(kāi)發(fā),1997,16(1)：13-16.

［5］ 陳百明,周小萍.《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的解讀［J］.自然資源學(xué)報(bào),2007,22(6)：994-1003.

［6］ 康慶禹,鐘烈元.呼倫貝爾草原農(nóng)墾的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)［J］.資源科學(xué),1981,(3)：70-81.

［7］ 張德平.呼倫貝爾會(huì)消失嗎——對(duì)草原區(qū)耕地保護(hù)的反思［J］.中國(guó)土地,2009,(4)：44-46.

［8］ 金良.呼倫貝爾市土地利用歷史及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響［J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì),2006,(11)：85-87.

［9］ 張傳霞,左劍鳴,劉銀花,等.呼倫貝爾市退耕還林草有關(guān)問(wèn)題的探討［J］.防護(hù)林科技,2008,(2)：81-82.

［10］ 曹化榮.談呼倫貝爾市的退耕還林工作［J］.防護(hù)林科技,2009,(1)：54-55.

［11］ GB/T 21010-2007.土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)［S］.

［12］ 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).關(guān)于林權(quán)問(wèn)題的答復(fù)［Z］.1989.

［13］ 孫文禮.黑龍江省農(nóng)林用地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處問(wèn)題調(diào)查研究［J］.中國(guó)土地科學(xué),2007,21(4)：71-73.