政府救濟(jì)抑或生產(chǎn)自救:1954年的皖西北水災(zāi)救助＊

葛 玲

在自然災(zāi)害頻仍的國度，救災(zāi)是政府的大事，也往往為史家所矚目，如在法國學(xué)者魏丕信筆下的18世紀(jì)中國，備荒救災(zāi)就是政府的“頭等任務(wù)之一”①［法］魏丕信：《18世紀(jì)中國的官僚制度與荒政》，江蘇人民出版社2006年版，第4頁。。及至20世紀(jì)的革命年代，仍然如此。1934年前后的中央蘇區(qū)，毛澤東就對(duì)蘇維埃政府的災(zāi)荒救濟(jì)相當(dāng)關(guān)注。1933年11月的長岡調(diào)查中，毛澤東認(rèn)為蘇維埃的社會(huì)救濟(jì)工作“是值得贊揚(yáng)的”②《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第312頁。；在1934年1月的第二次全國工農(nóng)兵蘇維埃代表大會(huì)總結(jié)講話中，毛又對(duì)長岡的夏荒救濟(jì)再作肯定③《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第138頁。；三個(gè)月后撰寫的《鄉(xiāng)蘇怎樣工作？》一文，毛更將長岡經(jīng)驗(yàn)推而廣之，強(qiáng)調(diào)基層蘇維?！皯?yīng)該注意本鄉(xiāng)發(fā)生的特殊問題（如饑荒、瘟疫、水災(zāi)、反革命活動(dòng)等）”④《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第345頁。。此時(shí)的蘇區(qū)正面臨嚴(yán)峻的物資匱乏⑤有關(guān)此時(shí)中央蘇區(qū)物質(zhì)資源的研究，參見黃道炫《張力與限界：中央蘇區(qū)的革命（1933-1934）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第258-266頁。，毛澤東對(duì)災(zāi)荒問題的反復(fù)關(guān)注，充分體現(xiàn)了中共對(duì)待災(zāi)荒的積極態(tài)度。資源所限，革命年代中共的災(zāi)荒救助多以輔助生產(chǎn)為主①張水良在研究1927-1937年間的災(zāi)荒史時(shí)指出，根據(jù)地“救災(zāi)的基本辦法是從發(fā)展生產(chǎn)著手，靠群眾自力解決，也就是充分發(fā)動(dòng)群眾，自力更生、艱苦奮斗，大力開展生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)?！眳⒁姀埶肌吨袊鵀?zāi)荒史》，廈門大學(xué)出版社1990年版，第263頁。。

新中國剛成立時(shí)，很難在瞬間扭轉(zhuǎn)自然災(zāi)害多發(fā)的現(xiàn)實(shí)。僅以本文討論的皖西北為例，1949年與1950年的淮河水患就使當(dāng)?shù)剡B續(xù)受災(zāi)。戰(zhàn)亂與災(zāi)害的多重打擊，使新中國成立之初的國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比歷史最高值下降約25%②逄先知、金沖及主編：《毛澤東傳（1949-1976）》（上），中央文獻(xiàn)出版社2003年版，第60頁。。經(jīng)濟(jì)困難使新政權(quán)在災(zāi)荒救助中顯得有心無力，只能延續(xù)根據(jù)地時(shí)期“生產(chǎn)為主”的救災(zāi)辦法。1949年12月19日，政務(wù)院頒發(fā)新中國第一份救災(zāi)工作指示，要求各地根據(jù)條件，“找出災(zāi)民生產(chǎn)辦法，‘靠山吃山，靠水吃水’”③政務(wù)院：《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》（1949年12月19日），中華人民共和國內(nèi)務(wù)部編：《生產(chǎn)救災(zāi)工作手冊(cè)》，1951年版，出版社不詳，第5頁。；兩個(gè)月后的1950年2月27日，董必武將其概括為：“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”④董必武：《在中央生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)成立會(huì)上的報(bào)告》（1950年2月27日），《生產(chǎn)救災(zāi)工作手冊(cè)》，第13頁。。此方針也在7月召開的第一次全國民政會(huì)議上被正式確定為新中國的救災(zāi)方針⑤孟昭華：《中國災(zāi)荒史記》，中國社會(huì)出版社2003年版，第858頁。。1953年底的第二次全國民政會(huì)議重申，“救災(zāi)工作必須貫徹生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助并輔以政府必要救濟(jì)的方針，在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下組織生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)，由各有關(guān)部門協(xié)同進(jìn)行?！雹蕖兜诙稳珖裾?huì)議決議》，《人民日?qǐng)?bào)》1954年1月13日，第3版。此亦足見，新中國成立初期的災(zāi)荒救助體制中，“生產(chǎn)自救”是核心精神。

“生產(chǎn)自救”新體制的確立，不意味著政府在災(zāi)荒救助中的完全放手，而是以生產(chǎn)來最大程度發(fā)揮有限資源的效力。簡單說，這是一個(gè)需要“上下配合”的新型救災(zāi)制度，有別于以往的直接救濟(jì)。不過既是“上下配合”，那就要求基層社會(huì)同樣具備一定的“自救”能力。但在建國初的鄉(xiāng)村集體化進(jìn)程中，基層社會(huì)的自主性被不斷弱化，如此以來，這樣一個(gè)“上下配合”的新體制該如何運(yùn)轉(zhuǎn)，是否會(huì)名存實(shí)亡，就成了一個(gè)值得探究的問題，而這在以往研究中并未引起關(guān)注⑦既有建國初年的災(zāi)荒史研究主要集中在省級(jí)層面救災(zāi)措施的梳理，少有對(duì)救災(zāi)體制的反思。相關(guān)研究可見李勤《1954年湖北水災(zāi)與救濟(jì)》，載《當(dāng)代中國史研究》2003年第5期；鄧昀《1954年湖南水災(zāi)與政府救助工作述評(píng)》（湘潭大學(xué)哲學(xué)與歷史文化學(xué)院碩士學(xué)位2008年論文）；張富文、陳紅宇《建國初期河北省的災(zāi)荒及其應(yīng)對(duì)》，載《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期；郭貴儒、陳冬生《建國初期河北省救災(zāi)度荒工作述評(píng)》，載《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第2期。。蔣積偉指出，“學(xué)術(shù)界在評(píng)價(jià)建國初期中國共產(chǎn)黨防災(zāi)救災(zāi)思想和救災(zāi)體制等問題時(shí)，總體持肯定態(tài)度，反思的程度不夠”⑧蔣積偉：《建國初期災(zāi)荒史研究述評(píng)》，載《當(dāng)代中國史研究》2008年第4期。。剛才的提問事實(shí)上有著這樣的意涵：“生產(chǎn)自救”體制與鄉(xiāng)村社會(huì)改造的方向可能是矛盾的。在具體的災(zāi)荒救助實(shí)踐中，這種矛盾該如何調(diào)處？鄉(xiāng)村社會(huì)的變化是否會(huì)削弱其災(zāi)荒自救潛力？本文借助對(duì)皖西北臨泉縣1954年水災(zāi)救助過程的解讀，來回答上述疑惑。

一、自上而下的救濟(jì)：災(zāi)荒中的政府應(yīng)對(duì)

1954年夏，毗鄰淮河的臨泉與皖西北其他各縣一樣，發(fā)生了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。水災(zāi)給秋收作物造成了毀滅性影響，全縣“秋季莊稼大部被淹，全淹需改種的557560畝，半淹需補(bǔ)種的273818畝，受凄莊苗476218畝，共計(jì)1307594畝，占總地畝的57.6%。受災(zāi)人口754615人，占總?cè)丝诘?9.8%”①臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣1954年生產(chǎn)救災(zāi)工作綜合報(bào)告》（1955年1月17日），臨檔142-1-9。。除了生產(chǎn)破壞，水災(zāi)所致的財(cái)產(chǎn)（糧食）損失，使不少人瞬間陷入饑荒境地?？h農(nóng)村工作部8月調(diào)查顯示，全縣“共計(jì)斷炊12685戶，64320人；要飯265戶，975人；逃荒88戶，349人；棄嬰1戶，1人；送童養(yǎng)媳27戶，27人；賣小孩3戶，3人；賣牲口4129戶，4164頭；賣農(nóng)具957戶，1154件”②臨泉縣委農(nóng)工部：《1954年水災(zāi)后的當(dāng)時(shí)災(zāi)情狀況》（1954年8月），臨檔121-1-5。。逃荒要飯現(xiàn)象，既表明荒情之嚴(yán)重，也意味在瞬間而至的饑荒面前，災(zāi)民并無什么積極辦法。苗田的破壞，可在退水之后改種或補(bǔ)種，而眼前的饑荒似乎只能寄望政府的救濟(jì)。事實(shí)上，大水漫溢之時(shí)，基層政府在組織民眾排澇補(bǔ)種的同時(shí)，也確實(shí)開展了必要的饑荒救濟(jì)。

臨泉縣第一筆口糧救濟(jì)款于7月10日下?lián)埽藭r(shí)距降雨開始的7月3日僅一周時(shí)間，縣里的反應(yīng)還算迅速。救濟(jì)款從下?lián)艿阶罱K發(fā)到災(zāi)民手中約需9天時(shí)間③臨泉縣生救指揮部1954年9月29日的一份生產(chǎn)救災(zāi)總結(jié)報(bào)告指出，“1954年9月11日縣委發(fā)下一億三千七百萬元，已于20日左右即全部發(fā)到災(zāi)民手里。第二次于9月21日分配到區(qū)，三級(jí)干部會(huì)后至月底止全部控制到鄉(xiāng)?！笨梢?，每一次救濟(jì)由撥款至發(fā)放到災(zāi)民手中大概需要9天時(shí)間。臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣關(guān)于發(fā)放救濟(jì)工作的總結(jié)報(bào)告》（1954年9月29日），臨檔142-1-9。，所以第一筆救濟(jì)最早在7月19日到災(zāi)民手中，此時(shí)距水災(zāi)發(fā)生已16天。由此或可理解，緣何在政府開展救濟(jì)之下，仍有不少人靠出賣牲口、農(nóng)具這種自絕后路的方式渡荒，嚴(yán)重者甚至要飯，逃荒。在饑荒的降臨與政府的救濟(jì)之間難免出現(xiàn)時(shí)間差，這段時(shí)間內(nèi)災(zāi)民們的反應(yīng)，也再次表明其缺乏積極的自救措施。表一是1954年秋冬季臨泉六次救濟(jì)情況統(tǒng)計(jì)。

表一中的救濟(jì)款發(fā)放頻次，顯示了政府在災(zāi)荒中的積極態(tài)度。但與實(shí)際斷炊人數(shù)相比，每筆救濟(jì)款數(shù)目都是杯水車薪?？h里規(guī)定，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是每人每天粗糧一斤，每人每月折款2至2.4元，最多不超過2.5元④臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣關(guān)于發(fā)放救濟(jì)工作的總結(jié)報(bào)告》（1954年9月29日），臨檔142-1-9。。照此標(biāo)準(zhǔn)，第一次救濟(jì)款5000元最多可解決2500人一個(gè)月的口糧，也就是到8月19日。然以農(nóng)工部統(tǒng)計(jì)，7月共計(jì)斷炊64320人，2500人只占斷炊人口的3%。第二次救濟(jì)款2萬元，7月28日發(fā)到災(zāi)民手中，可解決1萬人到8月28日的口糧，也僅占斷炊人口的16%。由此可見，縣里的災(zāi)情反應(yīng)雖夠靈敏，但實(shí)際救濟(jì)相當(dāng)有限。政府救濟(jì)手段的捉襟見肘，不少人的斷炊問題只能自行解決了。生產(chǎn)救災(zāi)指揮部10月份發(fā)現(xiàn)，連續(xù)發(fā)放兩次救濟(jì)款后仍有外逃、要飯現(xiàn)象，其中要飯的23戶，89人，外逃的5戶，18人⑤臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣大水成災(zāi)后情況統(tǒng)計(jì)表》（1954年10月15日），臨檔142-1-10。。

表一：臨泉縣1954年7至12月口糧救濟(jì)發(fā)放情況統(tǒng)計(jì)表 單位：元

有限的救濟(jì)難以收到明顯的效果。8月的斷炊人口曾降到13734人，不過隨后就大幅增長，9月中旬甚至增加到77144人，占總?cè)丝?4.5%①臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣關(guān)于發(fā)放救濟(jì)工作的總結(jié)報(bào)告》（1954年9月29日），臨檔142-1-9。。一個(gè)多月的救助，斷炊人數(shù)不但沒有減少，還增加了六萬余人，似乎難以理解。應(yīng)該有兩方面的原因可以解釋，一是7月口糧救濟(jì)時(shí)間較短，被救濟(jì)者在救濟(jì)糧吃完后，重新加入斷炊行列；再者水災(zāi)發(fā)生時(shí)，受災(zāi)較輕的家庭可能還有部分余糧，初期統(tǒng)計(jì)中未被計(jì)入斷炊行列，但隨時(shí)間延續(xù)，余糧逐漸消耗完畢，在沒有糧食補(bǔ)充的情況下這些人會(huì)成為新的斷炊者。

為阻止災(zāi)情反復(fù)與蔓延，9月6日阜陽專區(qū)生產(chǎn)救災(zāi)指揮部撥給臨泉阻擊災(zāi)情急救款7.2萬元，并要求縣里將這筆款分兩批下發(fā)（即表一中的第三、四批次）。第一批9月11日分配到區(qū)，9月20日左右全部發(fā)到災(zāi)民手中；第二批于9月21日撥付到區(qū)，9月底發(fā)到災(zāi)民手中。有了這兩批救濟(jì)款，縣里估計(jì)可解決斷炊人口12天的口糧，標(biāo)準(zhǔn)是每人每天一斤粗糧。不過，事實(shí)上粗糧很難買到，因?yàn)椤斑@一段供應(yīng)全系細(xì)糧”②臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣關(guān)于發(fā)放救濟(jì)工作的總結(jié)報(bào)告》（1954年9月29日），臨檔142-1-9。。由于當(dāng)時(shí)1斤粗糧的價(jià)格是0.08元③臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣1954年生產(chǎn)救災(zāi)工作綜合報(bào)告》（1955年1月17日），臨檔142-1-9。，細(xì)糧0.12元④臨泉縣委：《幾個(gè)材料的匯報(bào)》（1953年5月14日），臨檔3-1-50。，縣委在核發(fā)救濟(jì)款時(shí)，便以粗、細(xì)糧均價(jià)0.1元發(fā)放。顯而易見，如災(zāi)民憑此救濟(jì)款購買粗糧，自然可起到縣委預(yù)想中的救濟(jì)效果。但現(xiàn)實(shí)情形是他們只能去買高于均價(jià)的細(xì)糧，這就使救濟(jì)款的作用打了折扣。有一點(diǎn)可能使人疑惑：縣里既以粗、細(xì)糧均價(jià)核發(fā)救濟(jì)款，也強(qiáng)調(diào)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)是每天粗糧一斤，緣何又無粗糧可供呢？原來地委的一紙命令曾將全縣粗糧盡數(shù)調(diào)走，“對(duì)目前各縣所存之雜糧應(yīng)全部調(diào)往潁、鳳兩縣，以支援重災(zāi)區(qū)口糧供應(yīng)”⑤阜陽地委：《關(guān)于災(zāi)后糧食供應(yīng)情況和今后三個(gè)月的供應(yīng)打算的報(bào)告》（1954年9月18日），臨檔3-2-47。。如此，按照粗糧標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)的臨泉災(zāi)民，只能無奈地改變口味了。只是口味的提升要以救濟(jì)款的過多消耗為代價(jià)，在這一粗一細(xì)的轉(zhuǎn)換中，政府救濟(jì)效果自是打了折扣，也無怪乎災(zāi)民們紛紛抱怨細(xì)糧太貴，吃不起了①阜陽地委：《關(guān)于災(zāi)后糧食供應(yīng)情況和今后三個(gè)月的供應(yīng)打算的報(bào)告》（1954年9月18日），臨檔3-2-47。。而就基層政府來說，一粗一細(xì)的轉(zhuǎn)換也讓其在救災(zāi)中的被動(dòng)盡顯無余。

即便沒有粗細(xì)轉(zhuǎn)換，在縣委預(yù)計(jì)中，地委撥付的7.2萬元救濟(jì)款也難以解決全部斷炊人口的糧食問題。按照地委要求，這筆款要維持到10月12日，不過此時(shí)距最早的秋收作物蕎麥?zhǔn)斋@尚有八天時(shí)間。據(jù)此，縣委9月底再度呈文地委要求繼續(xù)支援糧食918341斤②臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣關(guān)于發(fā)放救濟(jì)工作的總結(jié)報(bào)告》（1954年9月29日），臨檔142-1-9。。不過，在各種救災(zāi)材料的梳理中，筆者并未發(fā)現(xiàn)地委對(duì)臨泉請(qǐng)求的回應(yīng)。目前發(fā)現(xiàn)五次六批救濟(jì)款總數(shù)244200元，與縣委1955年初的總結(jié)基本相符：“水災(zāi)后共五次247400元，共救濟(jì)29058戶，134882人，從而維護(hù)了災(zāi)民生命，支持了災(zāi)民生產(chǎn)”③臨泉縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部：《臨泉縣1954年生產(chǎn)救災(zāi)工作綜合報(bào)告》（1955年1月17日），臨檔142-1-9。。由此來看，9月底的請(qǐng)求應(yīng)未獲批準(zhǔn)。好在差額只有八天時(shí)間，縣里或可采取降低標(biāo)準(zhǔn)的方式勉強(qiáng)維持。但在第二年更為嚴(yán)重的春荒中，一旦上級(jí)的支持不到位，基層政府的救濟(jì)乏力便立時(shí)凸顯。

水災(zāi)引發(fā)的即時(shí)饑荒雖然嚴(yán)重，但斷炊人口始終未超10萬，盡管地委的救濟(jì)款難以解決全部問題，也還相差不遠(yuǎn)。不過隨著災(zāi)情的持續(xù)發(fā)酵，更大規(guī)模的春荒如期而至。1955年春，全縣缺糧人口不斷增加，5月份一度超過90%?！皬娜奔Z面上看，元月份占總?cè)丝诘?8%，二月份占總?cè)丝?0.75%，三月份占47.7%，四月份占70.2%，五月份占91.87%”。伴隨糧食危機(jī)的加重，各種不安情緒散播開來，全縣“逃荒的469戶，1250人，討小孩的16戶16人。自殺（被救）5起。并發(fā)現(xiàn)了大批賣牲口，賣家具、農(nóng)具現(xiàn)象”④臨泉縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部：《1955年半年來的生產(chǎn)救災(zāi)工作總結(jié)報(bào)告》（1955年5月20日），臨檔142-1-12。。在這更嚴(yán)重的春荒面前，政府救濟(jì)尤其重要。

1955年1月8日，地委農(nóng)工部撥付臨泉口糧救濟(jì)款5萬元，另外單獨(dú)撥付特重災(zāi)和重災(zāi)困難戶救濟(jì)款10703.99元⑤阜陽地委農(nóng)工部：《關(guān)于撥發(fā)災(zāi)民口糧救濟(jì)款的通知》（1955年1月8日），臨檔121-2-4。。照以往經(jīng)驗(yàn)，此六萬余元救濟(jì)款主要用來解決元月的缺糧問題。從縣里后來的救濟(jì)總結(jié)看，元至五月共發(fā)了十次口糧救濟(jì)，合計(jì)款1343600元。從救濟(jì)面上看，元月份救濟(jì)人口占總?cè)丝诘?4.4%，2月份占19.94%，3月份占27.51%，4月份占40%，5月份占49.8%⑥臨泉縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部：《1955年半年來的生產(chǎn)救災(zāi)工作總結(jié)報(bào)告》（1955年5月20日），臨檔142-1-12。。如將救濟(jì)面與缺糧面相比，不難發(fā)現(xiàn)，縣里的春荒救濟(jì)始終未能照顧到全部缺糧人口。不同月份的具體差異，可透過表二反映出來。

由表二可見，元月的救濟(jì)范圍最大，救濟(jì)面達(dá)到缺糧面的80%，其余各月救濟(jì)面都只在缺糧面的五六成左右，且逐月下降。此種變化，既有災(zāi)情變化的因素，也與政府救災(zāi)物質(zhì)的不斷消耗有關(guān)。不過，地委農(nóng)工部一則規(guī)定，可能更起到了決定性作用。規(guī)定說，“救濟(jì)面在特重災(zāi)一般按照80%，重災(zāi)50%”①阜陽地委農(nóng)工部：《關(guān)于撥發(fā)災(zāi)民口糧救濟(jì)款的通知》（1955年1月8日），臨檔121-2-4。。與此對(duì)照，臨泉五個(gè)月的實(shí)際救濟(jì)情形基本符合要求。通過救濟(jì)款的撥付來調(diào)控救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)基層救濟(jì)實(shí)施過程的間接控制，此處對(duì)救濟(jì)面的硬性要求可謂是直接干預(yù)。

表二：1955年元至五月缺糧面與救濟(jì)面統(tǒng)計(jì)表

救濟(jì)面與缺糧面的差異，表明地委救濟(jì)面確定的依據(jù)并非縣里的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)，而是自己對(duì)縣域?yàn)?zāi)情的判斷，前述將臨泉粗糧調(diào)往潁、鳳亦也說明了這一點(diǎn)。從地委的角度看，下?lián)艿木葷?jì)款越少越好，救濟(jì)面的控制則是必然的。但如此一來，縣級(jí)政府的救災(zāi)壓力便會(huì)上升，反復(fù)向地委求援已表明縣里無救濟(jì)能力，臨泉每月的救濟(jì)發(fā)放就是在地委救濟(jì)款基礎(chǔ)上進(jìn)行的。以四五兩月為例，“4月份口糧救濟(jì)專區(qū)撥給38萬元，縣根據(jù)當(dāng)時(shí)災(zāi)情與糧食庫存情況發(fā)下35萬元，全部發(fā)糧，分為二至三批發(fā)放。除城關(guān)、李老莊二區(qū)分為三批評(píng)議外，其他區(qū)均為一次評(píng)好，分批發(fā)放的。現(xiàn)在城關(guān)、李老莊二區(qū)也已評(píng)發(fā)下去。5月份專區(qū)撥給我縣15萬元，我們已撥下10萬元，目前正在評(píng)發(fā)中。為增強(qiáng)災(zāi)民體質(zhì)，還撥發(fā)1萬元作為食鹽救濟(jì)。”②臨泉縣生救指揮部：《生救工作》（1955年4月29日），臨檔142-1-14。這說明，縣里的救濟(jì)資源基本靠地區(qū)提供。在地區(qū)對(duì)救濟(jì)面嚴(yán)控之后，臨泉的實(shí)際救濟(jì)面也只能照此執(zhí)行，此前統(tǒng)計(jì)的缺糧面已難以顧全。由于救濟(jì)面本身并不依缺糧情況而定，因此地委核撥救濟(jì)款伊始，就注定部分人會(huì)被排除在救濟(jì)范圍之外，縣里所能做的只是確定哪些人可以跨入被救濟(jì)的門檻。這一點(diǎn)，應(yīng)是“自上而下”政府救濟(jì)無法克服的矛盾。從地委的角度出發(fā)，50%的救濟(jì)面已屬不易，因?yàn)椤吧a(chǎn)自救”體制，決定了政府救濟(jì)只能算輔助手段。由此來看，地委對(duì)救濟(jì)面的嚴(yán)控，頗有倒逼基層積極開展“生產(chǎn)自救”的意味。那么，被各級(jí)政府寄予厚望的“生產(chǎn)自救”能否成為災(zāi)民渡荒的依靠呢？

二、“生產(chǎn)自救”：災(zāi)荒中的鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)

不斷向地委索要救濟(jì)糧款的臨泉縣委并非不了解“生產(chǎn)自救”原則。1954年水災(zāi)發(fā)生后，縣里確實(shí)動(dòng)員了干部群眾開展生產(chǎn)救災(zāi)，截至8月30日，除低洼積水區(qū)域外，其他各區(qū)全部完成改、補(bǔ)種任務(wù)合計(jì)805324畝，秫茬復(fù)種411539畝，套種238394畝，開荒25506畝，已種13411畝①臨泉縣委：《縣委關(guān)于排澇補(bǔ)種工作總結(jié)報(bào)告》（1954年8月30日），臨檔3-1-71。；1955年3月的一份救災(zāi)指示中，縣委重申了中央的“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、群眾互助、并輔以必要的政府支持與救濟(jì)”方針②臨泉縣委：《關(guān)于當(dāng)前生產(chǎn)救災(zāi)工作的指示》（1955年3月2日），臨檔3-1-99。。由此可見，在生產(chǎn)自救上，縣里的態(tài)度并不消極。不過來年春荒卻表明，此前改、補(bǔ)種式的生產(chǎn)自救效果有限，并不能彌補(bǔ)水災(zāi)損失。

春荒來臨時(shí)，縣里雖如中央要求定下了生產(chǎn)自救方針，但可選擇的生產(chǎn)手段已遠(yuǎn)不如水災(zāi)恢復(fù)時(shí)期那樣多樣，至少種上莊稼的土地?zé)o法再拿來生產(chǎn)，能開展的生產(chǎn)活動(dòng)似乎只有依靠副業(yè)了。實(shí)際上，在早年的根據(jù)地時(shí)期，生產(chǎn)渡荒的主要手段即是副業(yè)。1948年的豫皖蘇邊區(qū)，在防災(zāi)備荒時(shí)就特別提到了副業(yè)生產(chǎn)的重要性，“通過貸款，組織群眾，開展紡織運(yùn)動(dòng)，組織運(yùn)輸，制粉，打油，做鞋，編造席簍筐箕，可以掙出吃用”③河南省財(cái)政廳、省檔案局編：《豫皖蘇邊區(qū)財(cái)經(jīng)史料選編》（內(nèi)部資料），1991年，第123頁。。這種辦法，在建國后進(jìn)一步強(qiáng)化“生產(chǎn)自救”原則下，自然得以延續(xù)。事實(shí)上，即便沒有災(zāi)荒，傳統(tǒng)中國家庭經(jīng)營的特點(diǎn)，也使副業(yè)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有力補(bǔ)充。從建國初期到1953年開始實(shí)行“過渡時(shí)期總路線”之前的短暫時(shí)期內(nèi)，在實(shí)行家庭經(jīng)營的臨泉鄉(xiāng)村，副業(yè)生產(chǎn)種類繁多。

1951年的宋集區(qū)農(nóng)民代表會(huì)議上曾對(duì)當(dāng)時(shí)的副業(yè)生產(chǎn)種類以及收入情況有過詳述，據(jù)此可以窺見全縣副業(yè)生產(chǎn)的大略情形。宋集的副業(yè)大致包括以下十余種：糧坊346座，干一個(gè)月每日推兩套，每座每日能賺13斤糧，計(jì)共賺134940斤糧。油坊151座，每日打兩槽，每座每天賺90斤餅，干一個(gè)月共賺407700斤餅（每斤餅1斤糧算）。糖坊7座，每天賺5斤，干兩個(gè)月共賺2100斤。紙坊31座，每天賺5斤，干三個(gè)月共賺13950斤。豆腐坊43座，每天賺5斤糧養(yǎng)豬未算，干四個(gè)月共賺25800斤。軋車51架（小軋車未計(jì)算在內(nèi)），每架每天軋300斤，即能賺200斤花籽，干兩個(gè)月共賺612000斤花籽（以2折1計(jì)），賺糧306000斤。彈花車7個(gè)，每天彈50斤，每斤賺半斤糧，干兩個(gè)月計(jì)賺10500斤。醋坊10個(gè)，每個(gè)每天賺5斤糧，干兩個(gè)月賺3000斤糧。染坊19個(gè)，每個(gè)每天賺10斤糧，干兩個(gè)月賺11400斤。編席1326人，一天編一領(lǐng)，每人每天賺3斤，干兩個(gè)月賺238680斤。編筐簍774人，每天編一個(gè)，可賺3斤糧，編兩個(gè)月，共賺139320斤。紡織3267人，每人每天賺半斤糧，以三個(gè)月計(jì)共賺糧163215斤。短途運(yùn)輸，現(xiàn)有1505人，再組織一倍到兩倍。以5000人計(jì)算年前運(yùn)輸3次，每次每人賺40斤。共賺600000斤糧。小商販1292人，每人每月賺30斤，到麥季7個(gè)月，共賺271320斤。短途運(yùn)輸，到麥季4個(gè)月搞4次運(yùn)輸，每次賺40斤糧，共賺64萬斤④臨泉縣宋集區(qū)委：《宋集區(qū)農(nóng)代會(huì)議報(bào)告》（1951年12月12日），臨檔3-2-20。。由上可見，建國初的鄉(xiāng)村副業(yè)生產(chǎn)基本囊括了除農(nóng)業(yè)之外的所有生產(chǎn)活動(dòng)。雖然單項(xiàng)收入不算高，選擇的多樣性還是使其可以成為農(nóng)民增收的有力途徑。

在家庭經(jīng)營條件下，副業(yè)的多樣性可使農(nóng)戶據(jù)自身?xiàng)l件選擇適當(dāng)行業(yè)。如果1955年春的鄉(xiāng)村副業(yè)生產(chǎn)也像此前那般靈活，輔之以政府的適當(dāng)扶持，當(dāng)可為災(zāi)民渡荒提供幫助。不過，1951年開啟的農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)程，雖然至1955年春尚處推進(jìn)之中，但為了配合合作化，鄉(xiāng)村副業(yè)生產(chǎn)已有了不少限制。諸如販賣之類的商業(yè)即在受限之列，“經(jīng)營商業(yè)不能夠作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的副業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的買賣應(yīng)通過供銷合作社去進(jìn)行。但從事物資的運(yùn)輸以獲取力資而不是從事販賣以謀取商業(yè)利潤，則是可以允許的”①《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第669-670頁。。當(dāng)時(shí)的縣委也認(rèn)為，即便救災(zāi)名義下的副業(yè)生產(chǎn)，也應(yīng)該有利于社會(huì)主義改造②臨泉縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部：《臨泉縣1954年生產(chǎn)救災(zāi)工作綜合報(bào)告》（1955年1月17日），臨檔142-1-9。。除了類似限制，經(jīng)營方式的變化也影響了農(nóng)民副業(yè)生產(chǎn)的自主性。時(shí)至1954年，“生產(chǎn)自救”體制下的副業(yè)生產(chǎn)種類，與此前相比大為減少，只有榨油、運(yùn)輸、面粉加工、編織、捕捉、打劈柴、拾磚頭等七種③臨泉縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部：《臨泉縣1954年生產(chǎn)救災(zāi)工作綜合報(bào)告》（1955年1月17日），臨檔142-1-9。。與1951年的宋集相比，販賣之類帶有“資本主義色彩”的副業(yè)已不復(fù)存在。即使那些得以保留的副業(yè)生產(chǎn)，多數(shù)也要在互助組或合作社的組織下開展，農(nóng)戶的自主經(jīng)營漸成歷史。對(duì)土地等生產(chǎn)資料甚至勞動(dòng)力都?xì)w集體支配的農(nóng)民來說，就算自己仍有從事副業(yè)生產(chǎn)的愿望，恐也是有心無力了。

種類減少加之農(nóng)民經(jīng)營自主性的喪失，對(duì)副業(yè)生產(chǎn)的影響恐難避免。臨泉縣委1955年5月底的救災(zāi)工作總結(jié)，就指出春荒中的副業(yè)生產(chǎn)并不理想：“副業(yè)生產(chǎn)的缺點(diǎn)是開展不夠全面，部分地區(qū)具體組織與幫助災(zāi)民解決困難做得不夠，使副業(yè)生產(chǎn)形成自流，具體表現(xiàn)在對(duì)災(zāi)民缺乏生產(chǎn)資金的解決方面，由于貸款數(shù)額限制（副業(yè)生產(chǎn)貸款714萬元），因而形成了部分群眾雖愿意搞，但資金解決不了，終究仍開展不起來的現(xiàn)象”④臨泉縣委：《一九五五年元至五月份生產(chǎn)救災(zāi)工作總結(jié)報(bào)告》（1955年5月29日），臨檔3-1-99。。合作化對(duì)副業(yè)生產(chǎn)類別的限制，決定了“開展不夠全面”情形的出現(xiàn)。剩余的可經(jīng)營行業(yè)，往往又缺乏必要的資金支持。在這雙重因素影響下，臨泉鄉(xiāng)村副業(yè)步履維艱。對(duì)此情形，年初時(shí)縣里已相當(dāng)煩惱：“在供、產(chǎn)、銷方面的問題，縣、區(qū)、鄉(xiāng)都沒有個(gè)底，而我縣副業(yè)生產(chǎn)在明春的開展上，尚是個(gè)問題?！雹菖R泉縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部：《臨泉縣1954年生產(chǎn)救災(zāi)工作綜合報(bào)告》（1955年1月17日），臨檔142-1-9。

雖然對(duì)以副業(yè)開展“生產(chǎn)自救”，各級(jí)心里“都沒有個(gè)底”，但不斷蔓延的荒情和有限的救濟(jì)，還是迫使縣里盡其所能推動(dòng)副業(yè)生產(chǎn)。有關(guān)災(zāi)荒中臨泉鄉(xiāng)村副業(yè)開展情況，縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部曾詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，具體見表三。

根據(jù)表三的統(tǒng)計(jì)，1954年冬天至來年5月，全縣副業(yè)生產(chǎn)獲利共計(jì)443761元，按雜糧0.08一斤的標(biāo)準(zhǔn)，副業(yè)生產(chǎn)可解決糧食5547013斤。此數(shù)既無法解決縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部1954年11月初估的47053832斤缺糧數(shù)⑥臨泉縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部：《關(guān)于召開各區(qū)生救負(fù)責(zé)干部會(huì)議的總結(jié)報(bào)告》（1954年11月14日），臨檔142-1-9。，更與12月再估的103379045斤缺糧數(shù)相去甚遠(yuǎn)⑦臨泉縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部：《臨泉縣今冬明春生產(chǎn)救災(zāi)工作計(jì)劃》（1954年12月），臨檔142-1-7。。即便按照11月的缺糧數(shù)，副業(yè)生產(chǎn)解決的糧食也僅占全部缺糧數(shù)的11.78%。這一比例顯然不能使其成為災(zāi)民渡荒的主要依賴。

表三：1954年冬至1955年5月份副業(yè)生產(chǎn)開展情況 單位：元

副業(yè)生產(chǎn)成效有限，但鄉(xiāng)村的自救渠道不止此途。歷史上，“每當(dāng)大荒之時(shí)，饑餓難當(dāng)?shù)霓r(nóng)民‘始則采摘樹葉摻雜粗糧以為食，繼則剝掘草根樹皮和米比糠以為生’，幾乎是一條鐵律”①夏明方：《民國時(shí)期自然災(zāi)害與鄉(xiāng)村社會(huì)》，中華書局2000年版，第121頁。。既是“鐵律”，已將“鄉(xiāng)村自救”視作災(zāi)荒緩解主要方式的新政府自不會(huì)棄之不用。早在1954年12月制定生產(chǎn)救災(zāi)計(jì)劃時(shí)，縣生產(chǎn)救災(zāi)指揮部就強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)訂T災(zāi)民盡一切可能采集代食品：“搜集一切可吃的代食品，收一切可收的干菜全部收曬起來，每人40斤，全縣可收干菜33609880斤，2斤折1斤糧，可折糧食16804940斤。春天挖野菜，每人挖5斤，共挖4201235斤，每2斤折1斤，可折糧食2100617斤”②臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣今冬明春生產(chǎn)救災(zāi)工作計(jì)劃》（1954年12月），臨檔142-1-7。。由“2斤折1斤”的折糧率來看，縣里對(duì)代食品的作用還是相當(dāng)看重的。根據(jù)這份計(jì)劃，僅代食品一項(xiàng)即可折糧18905557斤，是此前副業(yè)生產(chǎn)折糧數(shù)的3倍多。若以上計(jì)劃真能實(shí)現(xiàn)，代食品確可在渡荒中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

不過縣里的12月計(jì)劃顯然過于理想，二折一的折糧率明顯夸大了代食品的作用。次年春荒來臨之時(shí)，縣里也發(fā)現(xiàn)代食品不可寄望太高。至4月時(shí)，遂將野菜與代食品的折糧率作了調(diào)整，其中野菜改為十斤折一斤，代食品則是五斤折一斤。新標(biāo)準(zhǔn)下，按照縣委的理想估計(jì)，四五兩月野菜與代食品兩項(xiàng)可解決糧食1566642斤，占兩月缺糧數(shù)17012955斤的9.2%③臨泉縣委：《縣委對(duì)四、五月份生產(chǎn)救災(zāi)工作計(jì)劃》（1955年4月1日），臨檔142-1-14。。但上述計(jì)劃，也還是高估了野菜與代食品的作用。生產(chǎn)救災(zāi)指揮部的一份當(dāng)年春季野菜與代食品采集情況統(tǒng)計(jì)表顯示，實(shí)際采集量并未達(dá)至縣委的預(yù)計(jì)數(shù)。以2-4月這三個(gè)月為例，“二至三月份共有108549人參加挖野菜，挖野菜735588斤；四月份135505人挖野菜，挖菜2258661斤，二至三月份采集代食品90750人，采集443672斤，四月份采集代食品166729人，采集2096055斤”④臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣1955年春季種菜、挖野菜、采代食品情況統(tǒng)計(jì)表》（1955年），臨檔142-1-15。。照新標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，二三月份野菜合計(jì)折糧73558斤，代食品折糧18150斤；4月份野菜折糧225866斤，代食品折糧419211斤。而按照縣委的預(yù)定計(jì)劃，四五兩月的合計(jì)折糧數(shù)應(yīng)在1566642斤，但實(shí)際上2—4月這三個(gè)月的野菜與代食品折糧相加僅為736785斤，只是預(yù)計(jì)兩月折糧數(shù)的47.03%。即便5月折糧數(shù)照4月實(shí)際所得計(jì)算，兩月實(shí)際折糧也僅能達(dá)到1290154斤，只占兩月估計(jì)缺糧數(shù)的7.58%。如與前述副業(yè)生產(chǎn)11.78%的貢獻(xiàn)相比，野菜與代食品7.58%的貢獻(xiàn)更使其無法成為災(zāi)民渡荒的主要依賴，即便二者相加，所能解決的缺糧面亦不超過20%。由此來看，盡管“生產(chǎn)自救”在建國伊始即被定為救災(zāi)基本方針，但在具體救災(zāi)實(shí)踐中，鄉(xiāng)村“自救”的能力實(shí)在有限。在此情形下，原本作為輔助手段的政府救濟(jì)，就很自然地成為災(zāi)民渡荒的主要依靠。

在1955年的春荒救濟(jì)中，政府的主導(dǎo)性作用顯而易見。此處可結(jié)合2至4月這三個(gè)月的實(shí)際救濟(jì)情形來具體分析。其中2月份政府發(fā)放口糧救濟(jì)25.3萬元，3月發(fā)放36.79萬元①臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣水災(zāi)后1954年7月至1955年5月份災(zāi)民口糧救濟(jì)下?lián)軘?shù)字統(tǒng)計(jì)表》（1955年），臨檔142-1-15。，4月發(fā)放35.97萬元②臨泉縣生救指揮部：《臨泉縣水災(zāi)后1954年7月至1955年5月份災(zāi)民口糧救濟(jì)下?lián)軘?shù)字統(tǒng)計(jì)表》（1955年），臨檔142-1-15。。如以0.08元的價(jià)格，三個(gè)月的救濟(jì)款合計(jì)可買糧1225.75萬斤；而據(jù)表三，這三個(gè)月的副業(yè)生產(chǎn)獲利總數(shù)為280881元，共計(jì)可買糧3511012斤；再加上三個(gè)月野菜與代食品折糧736785斤，那么三個(gè)月實(shí)際得糧數(shù)為16505297斤，這基本可以視為三個(gè)月政府救濟(jì)與災(zāi)民自救之匯總。在這所有救濟(jì)中，政府直接救濟(jì)解決的糧食占到了總數(shù)的74.26%，可歸入生產(chǎn)自救范疇的副業(yè)與野菜和代食品的貢獻(xiàn)僅為四分之一左右。這也進(jìn)一步說明，雖然政策文本中的救災(zāi)方針是“生產(chǎn)自救”為主，但在實(shí)際操作層面，政府救濟(jì)仍然發(fā)揮了關(guān)鍵作用，政策與實(shí)踐間的張力由此而顯。

三、實(shí)踐的背離：“生產(chǎn)自救”體制的內(nèi)在緊張

政府救濟(jì)與生產(chǎn)自救在1954年臨泉災(zāi)荒緩解中的作用反差，昭示了實(shí)踐對(duì)體制的背離。這種現(xiàn)象，固然有實(shí)踐操作層面的因素，但主要還是“生產(chǎn)自救”的體制安排與建國初的社會(huì)政治形勢(shì)存在著內(nèi)在緊張。這一緊張既存在于單純的政府救濟(jì)中，更表現(xiàn)于政府救濟(jì)與鄉(xiāng)村自救的效果反差中。就政府救濟(jì)來看，理想救濟(jì)效果的實(shí)現(xiàn)首先需要準(zhǔn)確的災(zāi)情勘定，在此過程中，位居災(zāi)害第一線的基層政府最具發(fā)言權(quán)。相比于地委的判斷，縣委對(duì)全縣缺糧情況的分析應(yīng)更接近實(shí)情。但在具體救濟(jì)過程中，更了解災(zāi)情的基層卻無法核定救濟(jì)范圍，此可謂第一層次的內(nèi)在緊張。因?yàn)闊o論災(zāi)害的救助邏輯還是“自救”的體制特點(diǎn)，都需要基層社會(huì)的積極配合。理想的過程應(yīng)是基層提供災(zāi)情認(rèn)定，上級(jí)在核準(zhǔn)的基礎(chǔ)上撥發(fā)救濟(jì)。但在1954年臨泉水災(zāi)的政府救濟(jì)中，基層政府完全是被動(dòng)的，他們的災(zāi)情陳述并未成為上級(jí)救濟(jì)的依據(jù)，相反，在救濟(jì)之前，有關(guān)救濟(jì)面的硬性規(guī)定就出臺(tái)了。

對(duì)不同層級(jí)的政府而言，他們的自主與被動(dòng)都只能是一個(gè)相對(duì)的界定。即使地委對(duì)救濟(jì)面有規(guī)定，也不表明他們?cè)诰葹?zāi)中的完全自主。在地委規(guī)定之前，省委曾經(jīng)給出了一個(gè)更低的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。1954年9月初，安徽省委的一份生產(chǎn)救災(zāi)指示規(guī)定，“為了預(yù)防發(fā)放不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，各地對(duì)救濟(jì)面應(yīng)作適當(dāng)控制，在淮北重災(zāi)區(qū)（如鳳臺(tái)等縣），救濟(jì)面暫控制在10%到25%以內(nèi)，在沿江暫控制在15%到35%以內(nèi)，但這只是一個(gè)大概的規(guī)定，各地應(yīng)根據(jù)情況靈活掌握，因各地受災(zāi)情況各有不同，救濟(jì)面大小還不能一樣，但如果需要超過以上控制數(shù)者，須于事先報(bào)省批準(zhǔn)。”①安徽省委：《省委關(guān)于生救工作的指示》（1954年9月3日），臨檔3-2-47。雖然省委強(qiáng)調(diào)各地可視實(shí)際情況對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，但也指出調(diào)整“須于事先報(bào)省批準(zhǔn)”。從省里來看，救濟(jì)面的嚴(yán)控是為了防止發(fā)放不當(dāng)所致的浪費(fèi)現(xiàn)象。但此規(guī)定頒布于水災(zāi)發(fā)生之時(shí)，災(zāi)害的后續(xù)影響并未顯現(xiàn)，或許正是考慮到災(zāi)情蔓延的可能，省委方給各地留出了調(diào)整空間。阜陽地委給出的救濟(jì)面雖未能充分照顧縣里的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)，卻已比省委規(guī)定有了較大突破，只是地委的救濟(jì)面規(guī)定，再未給縣里留出調(diào)整空間。

實(shí)際上，即便地委給各縣留出空間，縣級(jí)政府恐也無力再作調(diào)整。因?yàn)榕c自主性的層級(jí)弱化相似，逐級(jí)而下的政府掌握的救災(zāi)資源亦呈減少之勢(shì)。面對(duì)地委規(guī)定的救濟(jì)面與實(shí)際缺糧面之間的巨大差額，臨泉縣委能做的并非自主調(diào)整救濟(jì)面，而是只能向上請(qǐng)求增撥糧食。盡管未見地委的回應(yīng)，但也足以說明救災(zāi)資源匱乏的基層政府更少自主性，其所能做的唯有過程控制了。

既有救濟(jì)面的嚴(yán)控，又有救濟(jì)資源的限制，基層政府的救濟(jì)過程只能慎之又慎。為了貫徹地委的救濟(jì)面規(guī)定，臨泉就要求干部在評(píng)發(fā)救濟(jì)過程中要嚴(yán)格控制戶數(shù)：“崔老家鄉(xiāng)重點(diǎn)組對(duì)發(fā)放救濟(jì)上，首先進(jìn)行了三訪問（即災(zāi)民現(xiàn)存糧，災(zāi)民的財(cái)產(chǎn)，災(zāi)民的副業(yè)生產(chǎn)）與三對(duì)照（黨團(tuán)積極分子、村組干部、可靠斷炊戶），摸清底子后，召開群眾會(huì)進(jìn)行三交（交方針政策、交任務(wù)、交控制戶數(shù)），然后以互助組為單位進(jìn)行討論，這種辦法經(jīng)試驗(yàn)一般干群反映良好。對(duì)災(zāi)情進(jìn)行了定案，領(lǐng)導(dǎo)上清理了頭腦?！雹谂R泉縣生救指揮部：《關(guān)于召開各區(qū)生救負(fù)責(zé)干部會(huì)議的總結(jié)報(bào)告》（1954年11月14日），臨檔142-1-9?！翱刂茟魯?shù)”顯然是為了貫徹地委的救濟(jì)面規(guī)定。但如此一來，受制于救濟(jì)面與缺糧面的差距，勢(shì)必導(dǎo)致部分缺糧戶被排除在救濟(jì)之外。“發(fā)放糧食中摸底不清，對(duì)可救可不救的精神掌握不夠。城關(guān)吳莊寨鄉(xiāng)于王莊李文之10口人，群眾評(píng)他為供應(yīng)戶（實(shí)際是個(gè)救濟(jì)戶），數(shù)天未吃到糧，只吃紅芋葉子還是借來的，10口人有4人已面黃肌瘦，自己種2分多蒜苗子已吃了一大半。黃嶺、同城比此更為嚴(yán)重”③臨泉縣委：《對(duì)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行地委對(duì)目前生產(chǎn)救災(zāi)工作的緊急指示的措施》（1955年4月28日），臨檔3-1-99。。縣委將李文之的遺漏歸結(jié)為干部的“摸底不清”，“對(duì)可救可不救的精神掌握不夠”，但若考慮到縣委對(duì)戶數(shù)控制的要求，那么李文之的遭遇當(dāng)非完全主觀之故，而且，將其由救濟(jì)戶評(píng)為供應(yīng)戶，已表明基層干部對(duì)其困難并非完全無視，只是他們同樣受制于救濟(jì)面的約束。也正因救濟(jì)面與實(shí)際缺糧面的反差，使那些被排除在救濟(jì)范圍之外的災(zāi)民感到了生活的無望，以致因救濟(jì)評(píng)發(fā)和糧食缺供而自殺。地委農(nóng)工部1955年5月底的救災(zāi)總結(jié)透露，二至四月全區(qū)就有七人因供應(yīng)問題自殺，八人因評(píng)發(fā)救濟(jì)不當(dāng)自殺①阜陽地委農(nóng)工部：《春季生救工作總結(jié)與夏荒打算》（1955年5月31日），臨檔121-2-4。。

一面是上級(jí)對(duì)救濟(jì)資源的嚴(yán)格控制，一面是現(xiàn)實(shí)中不斷蔓延的災(zāi)情，1954年的臨泉水災(zāi)救濟(jì)中，縣里的夾縫狀態(tài)頗為形象。在夾縫中如何拿捏“救”與“不救”的分寸，著實(shí)考驗(yàn)著基層政府的智慧。1955年4月臨泉縣委在一份關(guān)于糧食工作的意見中，將此兩難情境表達(dá)得淋漓盡致：“首先在現(xiàn)有情況下要鞏固下去，不能再向上要糧了！肯定不能超過控制數(shù)，但也不能壓得太小，必須正確掌握每日控制數(shù)。要求是：合理供應(yīng)，半斤糧是較合理的，但也不是一致的（可適當(dāng)調(diào)整增減），保證不能有餓死和自殺現(xiàn)象?！雹谂R泉縣委：《縣委對(duì)目前生產(chǎn)、糧食供應(yīng)情況和必須做好的幾項(xiàng)工作意見》（1955年4月14日），臨檔3-1-86。既要供應(yīng)量不超過控制數(shù)，又要保證不出現(xiàn)餓死和自殺現(xiàn)象，兩者的平衡并非易事。在縣委看來，具體做法就是半斤糧的合理供應(yīng)，但同時(shí)又指出可以適當(dāng)增減。政策的伸縮性固然可以增加基層的自主性，但也給他們的具體操作增加了難度。超過指標(biāo)不被允許，而一旦減少指標(biāo)控制過嚴(yán)，同樣會(huì)受責(zé)備。地委農(nóng)工部的春荒生救總結(jié)，就對(duì)各地的救濟(jì)遲緩提出過批評(píng)，“在糧食供應(yīng)緊張時(shí)，救濟(jì)工作遲緩，有很大一部分地區(qū)將必要的、非支持不可的，不分地區(qū)、不分對(duì)象的普遍都等到糧食供應(yīng)調(diào)整后才進(jìn)行發(fā)放，該先進(jìn)行急救的未急救，可以提前發(fā)放的未提前”③阜陽地委農(nóng)工部：《春季生救工作總結(jié)與夏荒打算》（1955年5月31日），臨檔121-2-4。。農(nóng)工部的責(zé)難顯然未考慮到上級(jí)政府對(duì)救濟(jì)面與救濟(jì)資源的嚴(yán)格控制，更忽略了在實(shí)際救濟(jì)過程中，無論基層政府還是基層干部，他們的可操作空間實(shí)在有限。

如果說政府救濟(jì)中存在的問題尚不能充分顯示“生產(chǎn)自救”體制的內(nèi)在矛盾，那么鄉(xiāng)村自救的無效，則足以說明體制與實(shí)踐的背離。在“生產(chǎn)自救”的體制要求下，災(zāi)荒應(yīng)對(duì)的主要方式當(dāng)是基層自救，然后“輔之以必要的政府救濟(jì)”，然而1954年的臨泉救災(zāi)表明，所謂的“生產(chǎn)自救”只能是一紙?zhí)撗?，?zāi)荒的最終緩解還要仰賴政府的直接救濟(jì)。政府救濟(jì)由輔助到為主的轉(zhuǎn)變，根源在于“生產(chǎn)自救”的體制安排并未顧及到鄉(xiāng)村社會(huì)體制的整體變化。建國初對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造，基本傾向是強(qiáng)化國家對(duì)鄉(xiāng)村的控制。尤其是在集體化與統(tǒng)購統(tǒng)銷的雙重作用下，不僅作為鄉(xiāng)村社會(huì)最主要資源的農(nóng)產(chǎn)品，而且連同副業(yè)及其產(chǎn)品亦被政府壟斷了④阜陽地委農(nóng)工部：《春季生救工作總結(jié)與夏荒打算》（1955年5月31日），臨檔121-2-4。參見徐勇《論農(nóng)產(chǎn)品的國家性建構(gòu)及其成效》，載《中共黨史研究》2008年第1期。。前述集體化前后的副業(yè)生產(chǎn)變化，也直觀地表明集體化體制的確立弱化了鄉(xiāng)村社會(huì)的災(zāi)荒自救能力。因此，無論是在政府救濟(jì)的內(nèi)部，還是在政府救濟(jì)與生產(chǎn)自救兩種手段之間，建國初期的新型救災(zāi)制度都存在著一個(gè)體制與實(shí)踐背離的問題。