對改革開放前中國援助非洲的戰(zhàn)略反思＊

薛 琳

援助是國家的重要外交政策工具，它通過鞏固受援國的國家政權，促進其經濟發(fā)展和確立援助雙方的價值認同等途徑，來改善和加強援助雙方關系。對于援助的性質，有學者強調：外交政策目標是其靈魂，其中的經濟成分是實現(xiàn)外交政策目標的物質載體①周永生：《經濟外交》，中國青年出版社2004年版，第278頁。。研究援助問題，首先就要研究援助國的援助動機。對于援助國提供援助的動機，羅伯特·吉爾平特別強調：“雖然人道主義和經濟發(fā)展是援助國經?？紤]的要素，但基本上援助國政府的最主要動機在于政治和軍事方面，以擴大本國的政治影響和維護國家安全?！雹赗obert Gilpin，Political Economy of International Relations（Princeton：Princeton University Press，1987），pp.311-312.

近一個時期以來中國的對外援助成為了熱門話題，有的網絡文章利用檔案對中國援助進行貶斥，認為我國改革開放之前的對外援助“愛面子，圖虛名，輕實利”，援外政策是領導人“意識形態(tài)狂熱綜合癥狀”的表現(xiàn)①如述真的《改革開放前的中國對外援助》一文，首發(fā)“南方網”2009年11月3日，隨后被“中國網”、“騰訊網”、“共識網”等網站轉載，引起廣泛關注。該文雖使用了大量“檔案”作為支撐，但這些“檔案”的可靠性值得懷疑。僅舉一例，外交部檔案館開放檔案截至到1966年，而該文則宣稱“根據(jù)解密的外交部檔案，1976年以前，我國曾向朝鮮、越南、阿爾巴尼亞等110多個國家和地區(qū)提供過經濟援助”。。這類批評也針對著這一時期我們對非洲的援助上。要判斷類似的批評是否公正，需要做具體的研究工作。但從現(xiàn)有的成果看，對改革開放之前的援助工作則較少做專題考察②相關成果參見周弘主編《對外援助與國際關系》，中國社會科學出版社2002年版；陳金明《新中國外援戰(zhàn)略研究》，中國社會科學出版社2009年版；刁麗、何帆《中國的對外發(fā)展援助戰(zhàn)略反思》，載《當代亞太》2008年第6期；王蔚、朱慧博《簡析改革開放以來中國的對外援助》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2008年第8期；李偉《新中國對外經濟技術援助政策的演進及評析》，載《黨史研究與教學》2010年第2期；楊鴻璽、陳開明《中國對外援助：成就、教訓和良性發(fā)展》，載《國際展望》2010年第1期；張郁慧《中國對外援助研究》（中共中央黨校2006年博士論文）。；在專門探討中國援非的研究中，也存在類似情況③相關成果參見羅建波、劉鴻武《論中國對非洲援助的階段性演變及意義》，載《西亞非洲》2007年第11期；馬丁·戴維斯《中國對非洲的援助政策及評價》，載《世界經濟與政治》2008年第9期；張浚《不附加條件的援助：中國對非援助政策的形成》，載《外交評論》2010年第5期；賀文萍《中國援助非洲：發(fā)展特點、作用及面臨的挑戰(zhàn)》，載《西亞非洲》2010年第7期；張春《中國援非不值得嗎》，載《社會觀察》2012年第8期。，特別是缺少專門研究新中國對非援助史的成果。本文在借鑒國內外代表性成果的基礎上，通過對相關檔案文獻的綜合分析，對中國對非援助歷史進行專題研究，分析其成就與問題，總結歷史經驗以為當前中國對非援助工作服務。

一、新中國對非洲援助的總體情況

無產階級國際主義是新中國對外關系的基本原則，遵循這一原則，毛澤東提出了中國援助政策的指導思想，即“已經獲得革命勝利的人民，應該援助正在爭取解放的人民的斗爭，這是我們的國際主義的義務”④《毛主席接見非洲朋友發(fā)表支持美國黑人斗爭的聲明》，《人民日報》1963年8月9日。。在這一原則指導下，自1956到1976年，中國共向38個非洲國家提供了約217.36億美元的援助⑤Wolfgang Bartke，The Economic Aid of the PR China to Developing and Socialist Countries，New York：K.G.Saur，1989，pp.8-9.，這些援助幫助非洲國家鞏固了政治獨立，促進了其經濟和社會的發(fā)展。

（一）中國援非的基本原則

新中國成立前，毛澤東就認識到外援在國家戰(zhàn)略中的重要性，他說：“在帝國主義存在的時代，任何國家的真正的人民革命，如果沒有國際革命力量在各種不同方式上的援助，要取得自己的勝利是不可能的。勝利了，要鞏固，也是不可能的?！雹蕖睹珴蓶|選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1473-1474頁?；谶@一論斷，新中國成立不久，周恩來就將“對原殖民地半殖民地國家”的支持，確立為中國和平外交政策的六條方針之一①《周恩來外交文選》，中央文獻出版社1990年版，第51頁。。支援亞非拉國家的民族革命和國家建設，推進世界革命形勢發(fā)展，就是對帝國主義和霸權主義的有力打擊，就能為鞏固中國的革命成果和構建國家建設的和平環(huán)境創(chuàng)造有利條件。為使受援國了解中國援助的真實動機，周恩來曾明確說道：我們“把外援看成是平等互利的，幫助別人也幫助自己。受援國經濟建設搞好了也就是削弱了帝國主義，這對中國也有利”②《周恩來總理同恩克魯瑪總統(tǒng)會談記錄》，第18頁，《周恩來總理訪問非洲：與八國有關經濟援助和貿易方面的會談摘要》，外交部檔案館，檔號：203-00496-01。。

對于新中國援助的主要對象，毛澤東始終有比較明確的認識——就是那些與中國有著相似歷史境遇和現(xiàn)實發(fā)展困難的亞非拉國家。在中共八大的開幕詞中，他就指出：“亞洲、非洲和拉丁美洲各國的民族獨立解放運動，以及世界上一切國家的和平運動和正義斗爭，我們都必須給予積極的支持”③《建國以來毛澤東文稿》第6冊，中央文獻出版社1998年版，第203頁。。在亞非拉國家中，受制于中國自身的戰(zhàn)略環(huán)境和世界革命發(fā)展的現(xiàn)實情況，中國將外交的突破口選在了非洲。萬隆會議后，非洲民族解放運動蓬勃興起，各殖民地國家的反帝反殖斗爭此起彼伏。到了60年代初期，非洲民族解放運動迎來了高潮，僅1960年就有17個非洲國家獲得獨立，非洲成為世界反帝反殖斗爭的主要陣地。關于援非在中國外交中的作用，有學者評價道：支援非洲民族革命是使中國贏取第三世界領導地位的有效手段，同時，也可以給美蘇制造麻煩，分散他們的注意力④John Franklin Copper，China’s foreign Aid：An Instrument of Peking’s Foreign Policy，Lexington：D.C.Heath and Company，1976，p.17.。針對非洲國家“經濟十分落后，缺乏資金，缺乏技術干部，在建設中困難重重”的現(xiàn)實問題，中國從“建設工廠、開辟原料來源、教會生產技術和經營管理等各個環(huán)節(jié)上一包到底，貫徹始終”⑤葉如根主編：《方毅傳》，人民出版社1998年版，第53頁。，切實幫助非洲國家發(fā)展，使它們走上真正的獨立之路。中國援助贏得了非洲國家的信任與支持，不僅為中國突破美蘇包圍，重返國際舞臺發(fā)揮了巨大作用，也為改革開放道路的開辟創(chuàng)造了有利的國際環(huán)境。

（二）援助非洲的三個歷史階段

中國的援助主要包括贈予和貸款兩種形式。相比其他援助國，中國貸款的條件是相當優(yōu)惠的，不僅無息，而且償還期長；具體援助形式包括：技術援助、物資、現(xiàn)匯和成套項目等四種，其中成套項目是主要的援助形式⑥相關觀點見由石林主編《當代中國的對外經濟合作》，中國社會科學出版社1989年版第19頁。該書由對外經濟貿易部組織編寫，具有較大的權威性。從數(shù)字看，1955年至1985年，成套項目共支出158.72億元，占同期經濟技術援助總額的39.3%。數(shù)字見該書第138頁。。依據(jù)援助具體目標的不同，改革開放前的中國對非援助可分為三大階段。

第一階段從50年代中期至60年代初，這是中國對非援助的起步期。在這一階段，中國援非的目標是直接打擊殖民主義，幫助非洲國家實現(xiàn)民族獨立。

中埃棉花貿易是中國對非經濟援助的開端。埃及是非洲反對英法殖民主義的先鋒。為支持埃及人民的解放斗爭，從1954到1956年，中國以優(yōu)惠價格購進了2000萬英鎊的埃及棉花，并直接支付現(xiàn)款590萬英鎊，幫助埃及頂住了英法的經濟封鎖。1956年10月蘇伊士運河戰(zhàn)爭爆發(fā)，中國不僅給予了埃及強有力的政治支持，更在物質上支援了埃及，直接贈款2000萬瑞士法郎現(xiàn)金，緊急支援其6000噸豆類和1000多噸凍牛羊肉等重要物資①張忠祥：《略論1956-1965年中國與非洲的關系》，載《歷史教學問題》1997年第5期。。埃及的斗爭，讓第三世界認識到“最終驅逐帝國主義還是要靠第三世界團結起來支持當?shù)氐姆纯惯\動”，而阿爾及利亞的斗爭則成為了“第三世界團結一致的首要象征”②［挪威］文安立：《全球冷戰(zhàn)：美蘇對第三世界的干涉與當代世界的形成》，世界圖書出版公司2012年版，第105頁。。為鞏固第三世界反帝反殖統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國給予了阿爾及利亞反法斗爭以真誠支持，不僅援助了7000多萬元人民幣的物資，還從政治上推遲了與法國建交。中國的幫助給阿爾及利亞人留下了深刻印象，該國革命領導人本·貝拉回憶說：“在革命斗爭的歲月里，阿爾及利亞戰(zhàn)士用的槍炮、蓋的毛毯、穿的衣服都是中國送的”③王泰平主編：《中華人民共和國外交史》第二卷，世界知識出版社1998年版，第115頁。。

第二個階段是60年代初至60年代末，這是中國對非援助的平穩(wěn)發(fā)展期。隨著大多數(shù)非洲國家實現(xiàn)了獨立，中國主要是支援它們發(fā)展民族經濟，鞏固國家獨立。在非洲十國之行期間，周恩來提出了“對外經濟技術援助的八項原則”，這是我國援外政策的“理論化、系統(tǒng)化、方針化”。從1960年至l967年，我國先后同12個非洲國家簽訂了經濟技術合作協(xié)定，對它們的援助除了提供一般物資（包括提供糧食援助）和現(xiàn)匯外，主要是承擔成套項目④這12個國家是：幾內亞、加納、馬里、索馬里、阿爾及利亞、剛果（布）、阿聯(lián)（埃及）、肯尼亞、烏干達、坦桑尼亞、贊比亞、毛里塔尼亞。。成套項目的選擇，首先是從受援國擺脫西方控制的現(xiàn)實需要出發(fā)的。幫助受援國發(fā)展“中小型生產性項目”，這些項目“因地制宜、節(jié)約、適用、施工期限短、產品質量好、投資收回快”⑤《方毅文集》，人民出版社2008年版，第61頁。，適合非洲新獨立國家的初期建設。例如，中國援助幾內亞的火柴卷煙廠是中國援非第一個成套項目，1963年3月開工，次年7月建成，該廠投產后，結束了幾內亞長期進口卷煙和火柴的歷史，被稱為“模范企業(yè)”⑥王泰平主編：《中華人民共和國外交史》第二卷，世界知識出版社1998年版，第191頁。。但在60年代中期，由于帝國主義和殖民主義勢力反撲，非洲多國發(fā)生了親西方的軍事政變，政權更迭頻繁，加之受國內“文化大革命”的沖擊，使我國對非援助工作中出現(xiàn)了種種亂象。例如，有的省市向非洲君主制國家提供援助設備時，竟在設備上刷上了“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的毛澤東語錄⑦葉如根主編：《方毅傳》，人民出版社1998年版，第484頁。；有的國內“造反派”在國外組織“毛澤東思想宣傳隊”，與當?shù)氐摹熬G衛(wèi)兵”一起搞“串聯(lián)”，鼓動群眾向政府奪權⑧詳見周伯萍《非常時期的外交生涯》，世界知識出版社2004年版，第20-26頁。。

第三個階段是70年代初到改革開放前，這是中國對非援助的快速增長期。為適應恢復聯(lián)合國席位后的有利形勢，中國通過援助來加速擴展自己的國際空間。這一時期，為進一步加快發(fā)展與非洲國家關系，周恩來特別提出：除了越南和印度支那外，要將非洲作為中國“第二位的”援助對象①《周恩來會見埃塞俄比亞新聞工作者代表團談話摘錄》，1971年11月20日。。中國的努力得到了回報。1972年到1978年，中國同非洲50個國家中的44個建立了大使級外交關系，其中21個新承認中國的非洲國家中，有18個國家受到過中國援助。這一時期，中國對非援助最重要的項目就是坦贊鐵路，這條中國傾“全國之力”修筑的“友誼之路”，歷時近10年，耗資9.88億人民幣，相當于1956年至1966年中國對非洲12個國家援助的總和②《附錄2》（中國政府向坦贊鐵路貸款一覽表），中土公司編《中國土木公司集團公司大事記》2009年內部出版。。由于受援國數(shù)量的猛增，特別是因中國同時承擔了多個大項目，援助金額迅速攀升，超出了國力，國家已力不從心。1972年至1975年，援外支出占中央財政支出的比例連續(xù)四年超過10%，其中1973年更是攀升到12.43%的歷史最高值，達到55億人民幣③傅道鵬：《官方發(fā)展援助（ODA）研究》，財政部財政科學研究所2003年博士論文，第85頁。。為改變這種不利，鄧小平主持制定了《中共中央、國務院關于合理安排對外援助的決定》（1975年4月23日），提出了以壓縮規(guī)模為核心的“援外工作的十條措施”?；谶@一文件，中國開始減少對外援助，中國向非洲國家新提供的援款從1975年的1.82億美元，降到1977年的6700萬美元④［美］于子橋：《坦贊鐵路——中國對非經濟援助個案研究》，載陸庭恩主編《中國與非洲》，北京大學出版社2000年版第301頁。。另外，自坦贊鐵路竣工后，中國對非洲45個建交國家的援助項目也開始轉向那些可見的援助項目和技術援助⑤Lillian Craig Harris ＆Robert L.Worden eds.，China and the Third World：champion or challenger，London：Avburn House Publishing Company，1976，p.73.。

中國援助非洲的成就與問題

對中國來說，通過援助非洲國家的解放斗爭和國家建設，獲得了它們的堅定支持，確立了改變中國國際地位的戰(zhàn)略支點。但是，曾有一度，我國將援助過多地與政治斗爭、革命事業(yè)相聯(lián)系，使我國援非工作出現(xiàn)了諸多問題。

（一）中國援非取得的主要成就

中國對非援助最大的收益是在政治方面，通過援助贏得了廣泛的國際支持，為改變我國國際格局發(fā)揮了突出作用，同時，依據(jù)“抓援外，促國內”的方針，援非工作也為推動我國技術革新和提高援外隊伍素質創(chuàng)造了有利條件。

非洲在我國外交戰(zhàn)略中占有重要的地位。在60年代，第三世界原有的殖民統(tǒng)治和同盟關系行將瓦解，而新的政治同盟尚未建立，有學者指出，這被中國看作是自己影響國際政治的最佳時機，并為實現(xiàn)這一目標投入了大量的資源①Peter Van Ness，Revolution and China foreign policy：Peking’s support for wars of national liberation，Berkeley：University of California Press，1970.pp.15-16.。相比亞洲和拉美，中國對非洲國家援助所起的效果更明顯，非洲出現(xiàn)了很多新國家，而且非洲國家人少、國小，因此“只要一小筆運用得當?shù)脑涂梢栽诜侵迖移鸬斤@著的效果”②Alan Hutchison，China’s Africa revolution，Westview Press，1976，p.206.。據(jù)統(tǒng)計，截至1973年，蘇聯(lián)共向20個非洲國家提供了援助，而同期中國援助的國家則超過了30個③［美］布羅蒂加姆：《龍的禮物——中國在非洲真實的故事》，社科文獻出版社2012年版，第13、21頁。。援助使中國在非洲確立了廣泛的政治影響，為中國挫敗美蘇孤立與封鎖，重返國際舞臺創(chuàng)造了條件。對于中國外援的成果，美國學者何漢理高度評價道：“中國領導人憑借高超的外交技巧將本國有限的資源運用到了極致。他們通過慷慨的援助、獨立自主的外交信條以及對訪客的影響力，使中國成為了推動世界局勢演化的主要力量之一。”④Harry Harding，“China’s Changing roles in the Contemporary World”，in Harry Harding ed，China’s Foreign Relations in the 1980s，Yale University Press，1984，p.207.

從實際效果來看，中國對非洲援助工作有力配合了“反霸”外交。有學者指出：“在國際共產主義運動的低潮年代進行國際主義援助，從客觀效果上講，部分地支援了國際社會的反對蘇聯(lián)霸權主義的聯(lián)合行動；而反對‘美帝國主義’的對外政策，客觀上也捍衛(wèi)了中國的主權和領土完整，鼓勵了一大批仍然處于民族解放運動過程中的被壓迫民族的正義斗爭。”⑤郭樹勇：《從國際主義到新國際主義》，時事出版社2006年版，第40頁。同美蘇外援相比，中國援助的規(guī)模要小很多，對中國這樣一個實力極為有限的國家來說，援助承載著對第三世界國家的國際義務，象征意義更加巨大。

中國尊重受援國主權，不干涉非洲國家內政，認為援助是“平等互利”的互相幫助，是“一種伙伴關系而非單方面賜予”⑥［美］布羅蒂加姆：《龍的禮物——中國在非洲真實的故事》，社科文獻出版社2012年版，第9頁。。援非過程中，中國專家作用極為突出，他們“寧肯自己多流汗，不給國外添麻煩”，“把困難留給自己，把方便送給受援國”。特別是中國提出的“與受援國自己的專家享受同樣的物質待遇，不容許有任何特殊要求和享受”原則，更是對美蘇援助政策的打擊，因為他們的顧問不愿意接受與非洲當?shù)毓賳T一樣的低待遇⑦［美］布羅蒂加姆：《龍的禮物——中國在非洲真實的故事》，社科文獻出版社2012年版，第11頁。。對中國援外人員的表現(xiàn)，幾內亞總統(tǒng)塞·杜爾高度評價：“幾內亞沒有一個人不對你們的援助表示滿意，特別是你們技術人員的工作態(tài)度和精神，這是一些自稱是我們朋友國家的技術人員做不到的?！雹唷吨芏鱽砜偫硗艩柨偨y(tǒng)會談記錄》，《周恩來總理訪問非洲：與八國有關經濟援助和貿易方面的會談摘要》，外交部檔案館，檔號：203-00496-01，第32頁。中國援外人員的國際主義精神和艱苦奮斗的作風，成為了構筑中非友誼最堅實的精神因素。

中國恢復在聯(lián)合國的席位，是同廣大非洲國家的支持分不開的，對此美國中央情報局說得頗為中肯，在非洲，中國經濟技術援助取得的最具有實質性的收益，就體現(xiàn)非洲國家在聯(lián)合國的席位問題上對中國的支持①《中情局關于中國外交政策的國家情報評估》，載沈志華、楊奎松主編《美國對華情報解密檔案》第3卷，東方出版中心2009年版，第496頁。。在第26屆聯(lián)大上，在提出恢復中華人民共和國合法席位的23個提案國中有11個來自非洲國家，占提案國的近一半；在大會辯論階段，非洲國家又批評和譴責了美國錯誤的對華政策，指出“沒有中華人民共和國的參加，聯(lián)合國就喪失了普遍性；現(xiàn)在是聯(lián)合國改正這一歷史性錯誤的時刻”②吳妙發(fā)：《非洲兄弟把中國抬進聯(lián)合國》，載陸苗耕主編《同心若金——中非友好關系的輝煌歷程》，世界知識出版社2006年版，第202頁。；在表決階段，正是坦桑尼亞代表薩利姆對聯(lián)合國議事程序的熟練把握，擊敗了美國提案③張樹德：《中國重返聯(lián)合國紀實》，黑龍江人民出版社1999年版，第365頁。；在投贊成票的76個國家中，非洲國家有26個，占總數(shù)的三分之一。正因為“非洲國家同紅色中國站在一起”，才使“紅色中國加入聯(lián)合國的決議獲得通過”。我國在聯(lián)合國斗爭的勝利，充分證明了我國加強同第三世界國家團結合作，特別是在70年代初加強對非洲援助的政策是正確的。

（二）提升了中國經濟的軟、硬件水平

在推動援非外交的過程中，我國也取得了經濟收益，這種收益既體現(xiàn)在提升技術手段和設備效能“硬件”方面，也體現(xiàn)在增強援外隊伍技能的“軟件”方面。

第一，從較短時段觀之，援非工作為我國技術革新和設備改造創(chuàng)造了條件。在當時，我國外匯緊缺并受外部技術封鎖，要滿足援外要求，只能靠自力更生，因此，周恩來提出了“抓援外，促國內”指導方針④《周總理關于援外工作重要談話》，第14頁，載《一九七三年援外工作會議材料（附件）》。。我國在援外設備生產中，進行定點、定廠生產，以利積累技術資料，這樣“新的產品一旦試制成功，既可用于援外，又可用于發(fā)展國內生產，一舉兩得”⑤《方毅文集》，人民出版社2008年版，第65頁。。例如，在幫助剛果建設紡織廠的過程中，國內相關工廠、院所相互配合、聯(lián)合攻關，設計出“多色布動網印機”，改變了我國長期使用“手動抬板機”的落后局面⑥葉如根主編：《方毅傳》，人民出版社1998年版，第493頁。在上世紀70年代，我國幫助阿爾巴尼亞建設冶金聯(lián)合企業(yè)的過程中，提高了我國的技術水平，積累了大量經驗，為日后開發(fā)攀枝花、包頭、金川三大共生礦進行了技術準備，這是“抓援外，促國內”方針的另一個重要實例。詳見《方毅傳》人民出版社1998年版第461-467頁。。在堅持“自力更生”的同時，我國也非常重視引進外國先進技術。周恩來曾專門指示駐非國家大使，要求中國工程人員向阿聯(lián)、摩洛哥等國學習沙漠筑路技術⑦《周總理同駐西亞非洲大事關于工作問題的談話紀要》，第4頁，《周恩來總理同駐西亞非洲大使關于工作問題的談話紀要》，外交部檔案館，檔號：203-00319-04。。

第二，從較長時段觀之，通過援建非洲成套項目，為提升我國援外人員技能創(chuàng)造了有利條件。通過援非，我國援外人員熟悉了非洲當?shù)氐拿袂椤⑸缜楹惋L俗習慣，為我國培養(yǎng)出一批從事國際經濟合作的高素質人才隊伍。我國援助項目大多數(shù)質量優(yōu)良，造價合理，工期有保證，為我國企業(yè)創(chuàng)下了良好的聲譽。例如，正是有了坦贊鐵路，才使非洲國家領略了中國的技術能力和施工隊伍的建筑水平。此外，援外也促進了外貿，我國外貿打進非洲市場就是始于用本國商品出口解決當?shù)刭M用，其中包括：民用、衛(wèi)生、機械，甚至還有軍事裝備①《李克付部長的講話》（1975年5月23日），第9頁，載《外經部外經工作座談會主要精神和貫徹意見的匯報提綱》。。

（三）中國對非援助中存在的問題

超出國力所限的援助是援非工作存在的最大問題。具體來說，這一問題在不同的工作環(huán)節(jié)中有不同的表現(xiàn)形式。

第一，確定援助對象，往往依其與美蘇的關系而定。50年代后期以來，隨著中蘇關系日益緊張，中國對外援助由反對美國霸權，逐漸轉向反對蘇聯(lián)修正主義。有學者評論道：中國外援數(shù)量和范圍的變化，很大程度上與中蘇關系的變化相關聯(lián)②John Franklin Copper，China’s foreign Aid：An Instrument of Peking’s Foreign Policy，pp.230-232.。60年代，我國主要是根據(jù)非洲領導人對美國及原宗主國的關系劃分左、中、右；到70年代，我國又將非洲國家與蘇聯(lián)的關系，作為制定政策的基點。這種依超級大國劃線的方法，使我國援非工作面臨兩難困境，要么會因固守意識形態(tài)偏好而錯失謀取國家利益的良機；要么會因本國戰(zhàn)略調整，而與原受援國反目，不僅浪費了我國的資金和設備，甚至會造成“大援大反，小援小反，不援不反”的尷尬局面③這一觀點是70年代末期我國一些干部和群眾對援助問題的主要看法。所謂“大援大反”主要是指70年代末，由于我國外交戰(zhàn)略調整，而使越南、阿爾巴尼亞等國與我國反目；而“小援小反”則突出表現(xiàn)為60年代有的亞非國家因軍事政變而與我國關系惡化，在非洲最典型的例子發(fā)生在60年代的加納，該國是我國援助非洲的重點，總統(tǒng)恩克魯瑪在1966年訪華期間被國內軍人政變推翻，此后不僅我國援外人員被暴力驅逐，而且軍人政權很快就與臺灣建立了經濟與政治聯(lián)系。詳見汪勤梅《中非關系中的一個曲折起伏》，載陸庭恩編《中國與非洲》，北京大學出版社2000年版。。

第二，確定援助項目，重政治利益，輕經濟效益，這往往導致決策過程過于簡單，項目經濟效益較差。中國的援助項目大多是兩國領導人互訪時商定，決策主要基于政治考量，沒有充分考慮受援國的資源稟賦與發(fā)展程度等現(xiàn)實情況，使我國有些援助項目不能滿足當?shù)匦枨?，效益欠佳，甚至虧損倒閉。對此我國援外工作者反思道：我國援助“過分熱情、過分積極、過分天真”，“輕易聽信受援國的話，考察時對該國產供銷情況未察明，建成后給雙方帶來困難和包袱”④《李克付部長的講話》（1975年5月23日），第10頁，載《外經部外經工作座談會主要精神和貫徹意見的匯報提綱》。。我國承建的許多政治性地標建筑，如運動場館、會議大廈、大型雕塑等，常因政局變換而使項目的價值因人、因時而異。

第三，承擔項目數(shù)量過多，具體援建過程保守、僵化，增加了我國負擔。受限于國內經濟水平，我國對外援助的絕對金額并不高⑤1950至1985年，我國共向87個國家提供了經濟技術援助，總額411.81億元人民幣。參見石林主編《當代中國的對外經濟合作》，中國社會科學出版社1989年版，第21頁。。但其在國家財政支出中所占的比例卻相當可觀，特別是在“文革”期間的“三五”、“四五”計劃中，援助占國家財政支出比例，由“一五”、“二五”計劃時期的1.5%、1.0%，上升到4.3%、6.3%①劉國光主編：《中國十個五年計劃研究報告》，人民出版社2006年版，第357頁。，正如后來所總結的那樣，對外援助“沒有堅持量力而行的方針”②《三中全會以來重要文獻匯編》上卷，人民出版社1982年版，第728頁。。這在國家經濟實力較弱、人民生活水平較低的情況下，特別又是集中在1971至1975年這樣短的時間內，給我國經濟發(fā)展和人民生活造成了困難③1971至1975年，我國共援助非洲126.95億美元，平均每個中國人援助了非洲約14美元。有關數(shù)據(jù)來自Wolfgang Bartke，The Economic Aid of the PR China to Developing and Socialist Countries，pp.8-9。。在具體執(zhí)行中，援建成套項目，采取“交鑰匙”辦法，雖受援國歡迎，但在那些受援國有能力負擔本國費用的項目中，我們也把“一個項目什么都搞的好好的”，這往往就會因“包攬過多”而造成浪費④《省市外經機構座談會簡報（第五期）》（1977年5月26日），第4頁，載《外經部外經工作座談會主要精神和貫徹意見的匯報提綱》。。更有甚者，在面對“經濟技術上極不合理”時，還要“尊重對方決定”⑤《關于改進援外成套項目設計工作的幾點意見》，1972年12月30日，第4頁。，這種“用文件約束自己”的方式，不僅使我們某些具體的援助政策陷入被動，更是造成了資金的浪費。

中國對非洲援助的歷史評析

對中國對非援助的成效分析必須放到當時的歷史環(huán)境中進行。限于當時的兩極國際格局和民族復興訴求，加之意識形態(tài)的不斷催化，援助出現(xiàn)各種問題是很難避免的。從外援配合當時外交所取得重大收益的角度看，中國的對非援助應予肯定。

（一）歷史地理解中國對非洲援助

從根本上說，中國援助的動機是政治性而不是經濟性的，首要目標是為維護國家安全，打破國際孤立。對于這一時期援助取得的成效，后來的黨和國家領導人都給予了肯定。鄧小平明確表示：“應當肯定我們過去援助第三世界是正確的”⑥石林主編：《當代中國的對外經濟合作》，中國社會科學出版社1989年版，第70頁。；李先念也強調：“援外工作的成績是主要的，方針是正確的”⑦石林主編：《當代中國的對外經濟合作》，中國社會科學出版社1989年版，第70頁。。中國對非援助，首先要將其從中國的整個援助體系中區(qū)分開來。從援助數(shù)量看，對越南、阿爾巴尼亞和朝鮮三國的援助占了中國援助總額的70%⑧傅道鵬：《官方發(fā)展援助（ODA）研究》，財政部財政科學研究所2003年博士論文，第86頁。，對非援助占我國援助量僅20%強。相較非洲國家的政治支持和我國付出的經濟成本，我國援助的收益是利大于弊的。

要理解中國為支援民族解放運動和社會主義國家所付出的巨大代價，必須置于當時的歷史情景中去。從當時的國際格局看，中國和美國的對抗，以及與蘇聯(lián)的決裂都產生于中國逐漸崛起為世界強國的現(xiàn)實。中小國家可以享受均勢或霸權帶來的“和平與穩(wěn)定”，但大國追求的永遠都是國際格局中的一極和國際秩序的締造者?！胺吹邸⒎葱蕖钡膽?zhàn)略態(tài)勢使中國陷入孤立，但這種“孤立”是實現(xiàn)大國地位所必須付出的政治代價①G.P.Deshpande and H.K.Gupta，United Front against Imperialism：China’s foreign policy in Africa，Somaiya Publication，1986，p.129.；投入大量援助則是爭取亞非拉盟友，擺脫國際孤立局面所必須付出的經濟代價。

中國援助的“大方慷慨”和“不計成本”，有深刻的現(xiàn)實政治考慮，這是理解中國援助的關鍵。新中國成立后，北京和臺灣都面臨著事實上存在兩個“中國”的僵局，而“對方”的存在構成了對自身合法性最嚴重侵蝕，因此，不惜代價維護主權就成為中國政府最核心利益。對中國的這一目標，有學者評價道：“援助對于爭取每一個新政府承認北京而非臺北是‘中國’唯一合法政府發(fā)揮著重要作用”②［美］布羅蒂加姆：《龍的禮物——中國在非洲真實的故事》，社科文獻出版社2012年版，第11頁。。有臺灣學者就援建坦贊鐵路的動機評價道：臺灣無力承擔這樣大的項目，這就為大陸提供了一個良好機會，將臺灣的影響力“推出”非洲③Philip Snow，The Star Raft：China’s encounter with Africa，p.155.。70年代初期，中國農技人員在非洲新建交國頂替“臺灣農耕隊”的過程中，周恩來專門指示：凡是大陸能做的，一定要盡力去做好，而且要比臺灣做得更好一點④《周總理關于接替臺灣農耕隊問題的重要指示》，1973年12月28日，第2頁。。因此，不惜代價，使中華人民共和國的合法地位得到國際社會承認，成了外援必須實現(xiàn)的目標。

中國選擇援助項目的動機很大程度上是出于國際宣傳的考量。通過分析中國援助的實際行動，有學者就指出：“在實際對第三世界的支持上面，中國領導人雖然表面上顯得很好戰(zhàn)，但是把言論轉換到具體政策上時往往很遲緩?！雹荩勖溃菘巳R默：《蘇聯(lián)外交部對分裂前夕中蘇關系的估計》，載李丹慧編《北京與莫斯科：從聯(lián)盟走向對抗》，第401頁。為使援助發(fā)揮更大效用，中國特別注意借助國際舞臺樹立自身形象。例如，在1974年10月召開的特別聯(lián)大上，中國代表團就放映了坦贊鐵路建設的紀錄片，中國幫助非洲國家發(fā)展的真誠態(tài)度，引起了更多國家對中國的贊賞⑥《新聞會客廳：親歷中國 援非最大項 目坦 贊鐵路》，載鐵流網，http：／／www.tieliu.com.cn／tlsc／ShowArticle.asp？ArticleID＝12406。。有效的宣傳和恰當?shù)脑呗?，加之中國第三世界的國家屬性，使中國在亞非拉國家中確立了主持正義的國際形象。

從中美蘇大國競爭視野觀之，大國援助競爭不僅僅是“爭強權，求和平”的權力政治，還包含著推廣本國“發(fā)展模式”或現(xiàn)代化路徑選擇，從而確立援助雙方彼此認同的“爭取人心”的深層次競爭。中國援助就是力圖在非洲國家確立一種與本國相似的發(fā)展道路，只有理解了這種“制度”輸出才能透徹理解發(fā)展援助作為一種對外戰(zhàn)略工具所具有的重要價值。中國問題專家邁克爾·亞乎達對中國援助所蘊含的發(fā)展模式，作過精彩評論，他指出：中國對獨立自主和自力更生的深刻理解，使他們在援助亞非拉國家的時候，也將自己的理念傳播出去⑦Michael B Yahuda，China’s role in world affair，London：Croom Helm，1978，p.161.。毛澤東、周恩來等領導人多次強調國家發(fā)展要獨立自主，即“依靠本國人民的勞動和智慧，充分利用本國的資源，來發(fā)展本國的經濟；同時，在平等互利的基礎上同世界各國發(fā)展貿易，互通有無”①中華人民共和國外交部外交史研究室編：《周恩來外交活動大事記（1949-1975）》，世界知識出版社1993年版，第377頁。。作為后發(fā)國家，中國經濟存在著技術落后、資金匱乏的先天不足，政治上面臨著外部發(fā)達國家的強大壓力，這同非洲國家相似。中國援非所遵循的模式是中國發(fā)展模式的“外化”，即中國的援助“首先要幫助他們解決吃、穿、用問題。在這個意義上，同樣要采取以農業(yè)為基礎、以工業(yè)為主導的方針，使工業(yè)援助與農業(yè)援助相結合，成套項目與技術合作相結合，解決長遠需要與滿足目前急需相結合”②葉如根主編：《方毅傳》，人民出版社1998年版，第54頁。。中國的模式雖不普適，但相比美蘇等發(fā)達國家的發(fā)展模式，更容易得到非洲國家的認可，坦、贊兩國的“非洲社會主義”就是典型代表。這種模式所蘊含的價值，顯然要比大國競爭的價值更深遠，更持久，直至今日中國仍在享受這種模式所帶來的政治收益③Julia C.Strauss，“The Past in the Present：Historical and Rhetorical Lineages in China’s Relations with Africa”，The China Quarterly，September 2009，pp.779-780.。

（二）中國援非問題的原因探析

中國外援存在的問題既有歷史文化根源，也是現(xiàn)實政治和社會結構的產物。反兩霸的戰(zhàn)略目標、民眾追求復興的迫切心理，革命意識形態(tài)的強烈催化，這三個因素相互交織、互相激發(fā)，使中國援助突破了國力限制，造成了自身的困難。

第一，“反兩霸”的宏大戰(zhàn)略目標。美蘇兩超對峙，給了中國這樣的中等大國以可乘之機。但是，對任何一個國家來說，企圖同時對抗兩個超級大國是不現(xiàn)實的。政治影響力要以國力為基礎，同美蘇較量，要求中國必須提供至少與它們同等的外援，中國顯然沒有這樣的國力。國力的限制，要求中國的外援不僅要進行更細致、巧妙的政治宣傳④［瑞士］哈里什·卡普爾：《覺醒中的巨人——一個外國人看新中國前三十年的外交政策》，第302頁。，還要比美蘇的條件更優(yōu)厚，援外人員態(tài)度更好，正如方毅所說“我們不必同帝國主義在對外援助的數(shù)量上做競爭，而是要同它們比政策，比作風，比實效”⑤《我國援外工作的基本情況》（1964年11月16日），載《方毅文集》，第72頁。。但是國際結構對中國的巨大壓力及伴隨而生的急于突圍的緊張情緒往往使這種理性、冷靜的政策設想很難維持，轉而采取激進政策。

第二，民眾尋求復興的心理訴求。在中國傳統(tǒng)文化中，中國是世界中心，代表著文明世界，特別是在東亞地區(qū)，確立起以中國為中心的朝貢體系⑥“朝貢”通過“厚往薄來”的家長式的慷慨大度，來表現(xiàn)“中央帝國”的高尚道德水準。詳見陳廷湘、周鼎《天下世界國家：近代中國對外觀念演變史論》，上海三聯(lián)書店2008年版第4、24頁。。“中央帝國”的地位和“朝貢體系”所賦予的優(yōu)越感，在鴉片戰(zhàn)爭后出現(xiàn)了根本逆轉，中國從“天朝上國”跌落谷底，成為了盡人可欺的“東亞病夫”。心理上的巨大落差造就了中國人復興中國的巨大期盼。而這種情感在外交上則更為突顯，毛澤東就曾強調：“中國應當對于人類有較大的貢獻，而這種貢獻，在過去一個長時期內，則是太少了。這使我們感到慚愧?！雹佟督▏詠砻珴蓶|文稿》第6冊，中央文獻出版社1998年版，第241-242頁。為復興大國地位，中國人不論承受多大代價都會為這一目標而奮斗。新中國成立后，特別是在外強的巨大壓力下，億萬中國民眾表現(xiàn)出了洗刷恥辱的堅定決心，屈辱感孕育出的自尊心會淹沒一切“量力而行”的理性考量，轉而采取“見義勇為”的斗爭姿態(tài)。

第三，革命意識形態(tài)對援助政策的“催化”。意識形態(tài)是政治斗爭中有效的精神武器，它激勵士氣，動員民眾，賦予行動以正當性；同樣，“意識形態(tài)為理解復雜的現(xiàn)實提供簡單的模式”②［美］約翰·加迪斯：《序》，載［美］雷迅馬《作為意識形態(tài)的現(xiàn)代化——社會科學與美國對第三世界政策》，中央編譯出版社2003年版，第7頁。，塑造了外交決策者對國際環(huán)境和國家利益的看法，并為其構建出一套實現(xiàn)國家利益的“最佳”手段。有學者指出：面臨外部威脅時，意識形態(tài)因素就類似于“發(fā)酵劑”，會加重實際上的“危險感受”③錢庠理：《歷史的變局——從挽救危機到反修防修（1962-1965）》，香港中文大學出版社2008年版，第462頁。。國際主義是中國援助政策的指導思想，在中國領導人看來，國際主義就是“革命時外援，勝利時援外”。隨著蘇共“修正主義”外交政策的展開，毛澤東深深感到，支援世界革命的重擔落在中國身上，他多次提出：我們是支持革命的，是支持革命人民的；共產黨如果不支持世界人民革命，那還算共產黨？！④史云、李丹慧：《難以繼續(xù)的“繼續(xù)革命”——從批林到批鄧（1972-1976）》，香港中文大學出版社2008年版，第145頁。身為外交部部長的陳毅，對于支援亞非民族革命，也明確提出：“我們不能目光短淺，不能打小算盤，要打大算盤，不能只算經濟賬，要算政治賬?！雹荨督▏詠砻珴蓶|文稿》第10冊，中央文獻出版社1996年版，第188頁。隨著中蘇兩黨關系的全面逆轉，在意識形態(tài)的強烈催化下，外交決策者形成了“凡是敵人反對的，我們就擁護；凡是敵人擁護的，我們就要反對”的僵化思維模式，這限制了外交政策的選擇余地。

（三）現(xiàn)實啟示

非洲是中國和平崛起的國際支點，我們要從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度審視中非關系。“如果要看前途，一定要看歷史”?？v觀新中國走向世界舞臺的歷程，離不開發(fā)展中國家的幫助，特別是非洲“窮朋友和小朋友”的堅定支持。中國是最大的發(fā)展中國家，非洲是發(fā)展中國家最集中的大陸，不僅與中國有相同的國際身份，而且有很多相同或相似的利益，是“命運共同體”。在未來的國家戰(zhàn)略中，中國必須要充分認識到中非“命運共同體”的深刻含義，無論是經濟結構轉型，還是應對國際挑戰(zhàn)，中國離不開非洲，非洲也離不開中國，中非只有深化合作、攜手發(fā)展才能打破資本主義世界體系的禁錮，徹底擺脫近現(xiàn)代以來始終面臨的邊緣化危機。

總結改革開放前中國的援非工作經驗，可以從宏觀、中觀、微觀三個層面為發(fā)展當前中非關系提供有益啟示。

在宏觀層面，外援、外交和外宣三方面工作要相互配合。周恩來曾將外交比喻為“鳥之雙翼”：鳥身為國與國之間的外交關系，一翼代表文化關系，另一翼代表經濟關系①裴默農：《周恩來外交學》，中共中央黨校出版社1997年版，第207頁。。發(fā)展、鞏固國家關系是外交目標，外援是實現(xiàn)這一目標的物質保障，外宣則是增進雙方情感的思想紐帶?？傮w外交戰(zhàn)略確定后，援助應及時跟進，“選擇一兩個最有把握的項目，盡快上馬，打響第一炮，以便于繼續(xù)深入地開展工作”②《方毅文集》，人民出版社2008年版，第76頁。。同時，通過受援國的本土視角、方式和語言來宣傳中國援助的動機和效益，展現(xiàn)中國區(qū)別于它國援助政策的優(yōu)勢，塑造中國在當?shù)孛癖娭械牧己眯蜗蟆?/p>

在中觀層面，對公益項目和生產項目要區(qū)別對待，有效整合，發(fā)揮援助的最大效益。諸如學校、醫(yī)院、市政設施等公益性項目是國家形象的重要內容，政府應在建設中發(fā)揮主導作用，確保工程質量；對于生產性項目，應倚重企業(yè)的力量。具體來說，我國政府應通過市場手段，鼓勵中非企業(yè)合作，發(fā)揮中方企業(yè)在資金、技術和管理上的優(yōu)勢，盤活非洲企業(yè)的資源和人力優(yōu)勢，實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補，這將成為中非友誼發(fā)展最堅實的物質基礎。在企業(yè)選擇上，應關注投資少、見效快、市場廣的中小企業(yè)，既可幫助非洲國家解決吃飯、就業(yè)問題，也可促進我國中小企業(yè)走出去、發(fā)展壯大。

在微觀層面，未來的援非工作要重視人的因素，一方面要將培養(yǎng)當?shù)厝藛T作為援外的重要工作；另一方面，要提高援外人員的職業(yè)和政治素養(yǎng)?！芭嘤柈?shù)厝藛T是件大事，也是影響最大的，有長期影響的”③《周恩來關于做好援建坦贊鐵路工作的指示》，1973年12月11日。。掌握中國技術的非洲工人，既是當?shù)匕l(fā)展的骨干，也是中非關系的“微觀”基礎，是中國“軟實力”。實現(xiàn)這一目標，關鍵要靠援外人員，“援外人員不僅是具體援助任務的執(zhí)行者，而且首先是國際友誼的溝通者。他們所起的作用，大大超過物的作用”④《方毅文集》，人民出版社2008年版，第74頁。。提升援外人員素質，應加強以下三方面工作：第一，將良好的技術能力作為人員選拔的核心標準，同時，將心理因素和職業(yè)倫理作為重要參考指標；第二，加強崗位培訓，將出國前培訓與出國后培訓有機結合，使其及時了解當?shù)厍闆r，特別是法律和民俗；第三，建立監(jiān)督管理機制，從制度上引導、規(guī)范援外人員言行。

未來十年是中國崛起的關鍵期，也是中國對非洲援助的重要發(fā)展期。在2012年中非合作論壇上胡錦濤主席又提出了“五個重點領域支持非洲和平與發(fā)展事業(yè)”。為實現(xiàn)這些目標，我國外交工作者要在借鑒歷史經驗的基礎上，提出新思路、新政策和新舉措，使我國援非政策更有力的助推國家成長和民族復興。