新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策——“我國(guó)城鎮(zhèn)化中土地宏觀調(diào)控方向研討會(huì)”綜述

馮廣京，蔣仁開，張冰松，肖 宇，薛翠翠

（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

2013年4月10日，《中國(guó)土地科學(xué)》、《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》編輯部聯(lián)合南昌市國(guó)土局、江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心在江西省南昌市召開了“我國(guó)城鎮(zhèn)化中土地宏觀調(diào)控方向研討會(huì)”。

江西省委農(nóng)工部副部長(zhǎng)劉謨炎，江西省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)張圣澤，南昌市市委常委、副市長(zhǎng)高偉，南昌市國(guó)土局局長(zhǎng)徐茂輝、副局長(zhǎng)陳獻(xiàn)忠等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和南昌師范高等?？茖W(xué)校校長(zhǎng)趙小敏教授，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心主任陳美球教授、副主任黃建偉副教授，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院副院長(zhǎng)鄒秀清教授，《中國(guó)土地科學(xué)》和《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》執(zhí)行主編馮廣京研究員等專家學(xué)者參加研討并發(fā)言。會(huì)議由馮廣京主持。

與會(huì)人員圍繞中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的路徑、土地宏觀調(diào)控在新型城鎮(zhèn)化中的地位和作用、新型城鎮(zhèn)化中土地宏觀調(diào)控的方向選擇等問題進(jìn)行了討論，并就政府在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中如何開展土地宏觀調(diào)控提出若干建議。

1 關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的路徑

新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇決定著城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向,是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化首先需要回答的問題。

張圣澤認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制大城市，重點(diǎn)發(fā)展中、小城鎮(zhèn)，特別是要發(fā)展小城鎮(zhèn)?，F(xiàn)在搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展主要靠小城鎮(zhèn)來支撐，中國(guó)地域遼闊，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，人口都涌進(jìn)大城市，大城市也難以承載。馮廣京提出把人的城鎮(zhèn)化作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心，同時(shí)需要改變過去的低效用地的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和發(fā)展方式，走節(jié)約用地的發(fā)展之路，提高土地利用效率。趙小敏認(rèn)為城鎮(zhèn)化應(yīng)該從外延擴(kuò)張、粗放發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵為主，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展。要從“攤大餅式”的城鎮(zhèn)擴(kuò)張轉(zhuǎn)向發(fā)展中小城市、縣級(jí)城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)等，大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，東、中、西部地區(qū)因地制宜地推進(jìn)。

2 關(guān)于當(dāng)前城鎮(zhèn)化中存在的問題

目前提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,主要是相對(duì)于中國(guó)之前開展的城鎮(zhèn)化建設(shè)而言。很顯然，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)選擇一條對(duì)原來城鎮(zhèn)化思路和方法揚(yáng)棄的路徑，認(rèn)真總結(jié)研究原來城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和問題,提出更符合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段要求的發(fā)展戰(zhàn)略。

高偉認(rèn)為傳統(tǒng)的舊型城鎮(zhèn)化中的問題主要表現(xiàn)為，土地二元結(jié)構(gòu)仍比較突出，大量低成本征用農(nóng)村土地，人口城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上土地城鎮(zhèn)化的速度，城市的發(fā)展對(duì)反哺農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從而引發(fā)了一系列社會(huì)問題。從總體上看，城鄉(xiāng)土地仍處在一種粗放利用的狀態(tài)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地宏觀調(diào)控方面，也存在很多制度障礙，例如土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，土地征收制度仍待改進(jìn)，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)處于分割的狀態(tài)等。鄒秀清等認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，帶來了諸多問題，如土地問題、農(nóng)民問題、產(chǎn)業(yè)問題和生態(tài)問題。在土地問題上表現(xiàn)出城市土地面積盲目擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不合理、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象。比如有的開發(fā)區(qū)開而不發(fā)、土地閑置；有的老城區(qū)房屋建筑擁擠，人口密度大，土地利用過度。趙小敏認(rèn)為，（1）現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地中閑置土地和低效利用的土地面積較大。（2）工業(yè)用地比例較大，土地利用效益不高。（3）占用耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地較多。（4）城鎮(zhèn)化布局和用地結(jié)構(gòu)不合理。大城市爆發(fā)式增長(zhǎng)，中小城鎮(zhèn)發(fā)展比較緩慢；東部沿海發(fā)展快，中西部較慢；工業(yè)用地、大戶型和低密度高檔住宅發(fā)展較快，保障民生類和公共設(shè)施建設(shè)相對(duì)較慢。陳獻(xiàn)忠認(rèn)為傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式在土地保障、土地供給方面無法從上到下做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，往往都是側(cè)重城市化、工業(yè)化，而相對(duì)忽視農(nóng)村的發(fā)展，特別是忽視小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村、農(nóng)民建房等方面的發(fā)展。

3 關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)

新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城市人口比例的增加和城市面積的擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。

鄒秀清等認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)和諧、集約發(fā)展和環(huán)境友好。其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先要充分考慮資源環(huán)境承載力，從結(jié)構(gòu)層面上進(jìn)一步優(yōu)化空間布局，著力促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過創(chuàng)新當(dāng)前的各項(xiàng)體制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。其次要注重城市空間的科學(xué)規(guī)劃和土地資源的高效利用，通過土地利用規(guī)劃等手段構(gòu)建資源節(jié)約和空間緊湊的城市發(fā)展模式。第三，需要強(qiáng)調(diào)城市的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)環(huán)境友好型綠色生態(tài)城市。注重調(diào)整城市各項(xiàng)用地結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)一個(gè)良好的人居環(huán)境。趙小敏認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，要從物的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)到人的城鎮(zhèn)化。馮廣京認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展，這應(yīng)該是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的最大目標(biāo)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，既要用這個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的大目標(biāo)作為統(tǒng)領(lǐng)，也要考慮階段性的任務(wù)，制定相應(yīng)的措施。

4 關(guān)于土地宏觀調(diào)控的作用

加快人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)方向，但人的城鎮(zhèn)化依然是建立在土地利用方式基礎(chǔ)上的，而土地利用方式又必然取決于建立在中國(guó)的土地國(guó)情和土地國(guó)策基礎(chǔ)上的土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)政策。

張圣澤認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化必須是保護(hù)耕地前提下的城鎮(zhèn)化、集約節(jié)約用地的城鎮(zhèn)化、符合建設(shè)美麗中國(guó)前提下的城鎮(zhèn)化，今后不管是土地差別化政策還是規(guī)劃的布局，都要圍繞這些要求來發(fā)揮作用。高偉認(rèn)為，走城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的道路，一定離不開土地要素的支撐。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大土地宏觀調(diào)控的力度，必須進(jìn)行土地制度與機(jī)制的創(chuàng)新。趙小敏提出應(yīng)以土地宏觀調(diào)控政策推進(jìn)更有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，使人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)同步推進(jìn)。陳獻(xiàn)忠認(rèn)為在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，土地資源保障及供給至關(guān)重要。馮廣京認(rèn)為城鎮(zhèn)化有三個(gè)問題繞不過去，一是人，二是地，三是資金。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展很多方面都需要政府投入，很多地方把以地生財(cái)作為化解資金壓力的重要選項(xiàng)。因此城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地不僅承載著如何保障生活和生產(chǎn)的資源壓力，也承載了很大的資金壓力。

5 關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地調(diào)控對(duì)策

新型城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮小直至消除城鄉(xiāng)二元發(fā)展差異，制定并推行有利于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的土地利用方式和土地供應(yīng)方式的政策是一種必然的選擇。

高偉建議應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，建立集體土地產(chǎn)權(quán)抵押制度，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地的交易、流轉(zhuǎn)、置換、退出等一系列的制度；改革土地征收制度，建立有效的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；完善土地綜合整治機(jī)制，完善土地規(guī)劃的調(diào)控機(jī)制，完善總體規(guī)劃修編評(píng)估體系。鄒秀清等認(rèn)為，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有土地“同地等價(jià)”，完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立城市土地集約利用考核制度，注重生態(tài)用地的規(guī)劃。陳獻(xiàn)忠提出，應(yīng)適時(shí)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌使用盤活的存量土地，適當(dāng)?shù)卦黾有〕擎?zhèn)以及農(nóng)村增減掛鉤的用地指標(biāo)，實(shí)行耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策。徐茂輝提出，要完善城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，即各地方按照新型城鎮(zhèn)化的要求，在保耕地、?；巨r(nóng)田、保13億人吃飯、保生態(tài)的前提下，依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定大、中、小等各項(xiàng)規(guī)劃體系；其次要根據(jù)制定的這些城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整土地利用總體規(guī)劃，使其能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展；最后要通過法律法規(guī)以及政策支持，提高農(nóng)村土地的價(jià)值，以保護(hù)耕地。馮廣京認(rèn)為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作中的土地宏觀調(diào)控須統(tǒng)籌兼顧5方面的問題。一是把人的城鎮(zhèn)化作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心。二是城市的規(guī)模如何去適應(yīng)以人為核心的城鎮(zhèn)化的發(fā)展。要改變過去那種低效用地的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和發(fā)展方式，提高土地利用效率。三是農(nóng)村如何發(fā)展的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如何去實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)村居民如何去實(shí)現(xiàn)生活的現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化。四是城鎮(zhèn)化的資金問題如何去破解。五是如何在城鎮(zhèn)化過程中保障建設(shè)用地和把握宏觀調(diào)控的方向。土地供應(yīng)應(yīng)有保有壓，基本前提是保障中國(guó)的糧食安全問題，同時(shí)還要有效地提高耕地的生產(chǎn)潛力，土地調(diào)控重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到對(duì)城市存量用地、特別是對(duì)低效產(chǎn)業(yè)用地的再利用上來。趙小敏建議嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，盤活存量建設(shè)用地，強(qiáng)化節(jié)約集約利用土地，改革土地制度，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)用地規(guī)模的管控，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格保護(hù)耕地等。張圣澤建議土地利用總體規(guī)劃要與國(guó)家城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃做好銜接，要進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)化中土地政策的研究，實(shí)行差別化用地政策，加強(qiáng)集體建設(shè)用地管理。

6 構(gòu)建失地農(nóng)民保障機(jī)制和嘗試城鎮(zhèn)化上山發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化過程中要特別注意保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，著力構(gòu)建失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)保障機(jī)制。陳美球認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過程中要?jiǎng)?chuàng)新土地征用補(bǔ)償方式，構(gòu)建失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從下面幾個(gè)方面入手：（1）樹立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的理念，為失地農(nóng)民的市民化創(chuàng)造良好環(huán)境；（2）以完善社會(huì)保障為重點(diǎn)，改進(jìn)征地補(bǔ)償安置方式；（3）引導(dǎo)失地農(nóng)民樹立正確的就業(yè)觀，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。

對(duì)于如何解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地難題，劉謨炎提出，除了18億畝耕地外，全國(guó)還有45.6億畝林地、59億畝草地。今后，土地開發(fā)的重點(diǎn)應(yīng)該是耕地外圍大約14億畝的低丘緩坡土地。土地最基本的功能是生產(chǎn)性種植功能和空間承載功能，即承受工廠、住宅等建筑物。平地農(nóng)田可具備上述兩項(xiàng)功能，而緩坡山地因土壤瘠薄,缺乏生產(chǎn)性功能，但完全具備空間承載功能。因此，有條件的地區(qū)也可以因地制宜引城鎮(zhèn)上山。