未經(jīng)許可生產(chǎn)危險制品的定性研究

文◎劉光明

未經(jīng)許可生產(chǎn)危險制品的定性研究

文◎劉光明*

本文案例啟示：非法經(jīng)營罪中“法律、行政法規(guī)”的含義應(yīng)做限制解釋，不包括國務(wù)院部門制定的部門規(guī)章。非法經(jīng)營行為的刑事違法性，應(yīng)以受到相應(yīng)的行政處罰作為追究刑事責(zé)任的前置程序。另外，涉案數(shù)額僅是決定非法經(jīng)營罪罪輕罪重的依據(jù)之一，而不能決定罪與非罪。

［基本案情］2010年7月至2011年5月，某化工有限公司法人代表李某發(fā)現(xiàn)化工市場上工業(yè)萘供不應(yīng)求，于是伙同該公司技術(shù)員肖某在未取得危險化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證，未進行工商營業(yè)范圍變更登記的情況下，對該公司生產(chǎn)設(shè)備進行技術(shù)改造，增加新的生產(chǎn)裝置，大量生產(chǎn)工業(yè)萘產(chǎn)品并對外銷售。2011年5月20日安監(jiān)局在一次排查過程中發(fā)現(xiàn)該公司非法生產(chǎn)銷售工業(yè)萘涉案價值近千萬元，于是依據(jù)《危險化學(xué)品安全管理條例》第57條第1項“未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)工商登記注冊，擅自從事危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存的，分別由工商行政管理部門、質(zhì)檢部門、負責(zé)危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門依據(jù)各自的職權(quán)予以關(guān)閉或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓……觸犯刑律的，對負有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照刑法關(guān)于危險物品肇事罪、非法經(jīng)營罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，將李某、肖某移交司法機關(guān)處理。經(jīng)公安機關(guān)偵查查明，該化工有限公司2008年5月已取得了工商營業(yè)執(zhí)照，但其經(jīng)營范圍僅限于非危險化學(xué)品，至案發(fā)時仍未辦理安全生產(chǎn)許可證。截至案發(fā)共對外出售工業(yè)萘810多噸，價值人民幣1200多萬元。偵查終結(jié)后，公安機關(guān)以非法經(jīng)營罪將李某、肖某移送檢察機關(guān)審查起訴。

一、司法實務(wù)分歧

對本案的定性存在兩種不同意見。第一種意見認為，犯罪嫌疑人李某、肖某的行為不構(gòu)成犯罪。理由是：非法經(jīng)營罪是設(shè)置在刑法第三章破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪第八節(jié)擾亂市場秩序罪里，構(gòu)成非法經(jīng)營罪必須具備違反國家規(guī)定，實施非法經(jīng)營行為，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的犯罪構(gòu)成要件。2011年5月20日行政機關(guān)移交該案時依據(jù)的是《危險化學(xué)品安全管理條例》第57條第1項，該條文明確規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)工商登記注冊，擅自從事危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存的，分別由工商行政管理部門、質(zhì)檢部門、負責(zé)危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門依據(jù)各自的職權(quán)予以關(guān)閉或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓……觸犯刑律的，對負有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照刑法關(guān)于危險物品肇事罪、非法經(jīng)營罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任”。但2011年2月16日經(jīng)國務(wù)院第144次常務(wù)會議審議通過，對《危險化學(xué)品安全管理條例》進行了重新修訂，并自2011年12月1日起重新施行，原第57條已經(jīng)取消。根據(jù)新《危險化學(xué)品安全管理條例》第77條“未依法取得危險化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證從事危險化學(xué)品生產(chǎn)，依照《安全生產(chǎn)許可證條例》的規(guī)定處罰”，《安全生產(chǎn)許可證條例》第19條也規(guī)定“未取得安全生產(chǎn)許可證擅自進行生產(chǎn)的，責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法所得，并處10萬元以上50萬元以下的罰款；造成重大事故或者其他嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。本案根據(jù)國務(wù)院行政法規(guī)《安全生產(chǎn)許可證條例》，李某、肖某生產(chǎn)工業(yè)萘的行為應(yīng)當(dāng)辦理安全生產(chǎn)許可，但該行政法規(guī)同時規(guī)定未辦理安全生產(chǎn)許可證擅自進行生產(chǎn)的，責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法所得，并由行政機關(guān)進行經(jīng)濟處罰，只有在造成重大事故或其他嚴(yán)重后果的情況下才能依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。根據(jù)我國刑法從舊兼從輕、罪刑法定和刑罰謙抑性的基本原則，該案應(yīng)先由行政機關(guān)作行政、經(jīng)濟手段處罰，無證生產(chǎn)過程中造成重大事故或其他嚴(yán)重后果的情況下才可上升到刑事法律調(diào)整范疇。故該案李某、肖某的行為不構(gòu)成犯罪。

第二種意見認為，犯罪嫌疑人李某、肖某構(gòu)成非法經(jīng)營罪。理由是：根據(jù)國家安監(jiān)總局危險化學(xué)品名錄及《安全生產(chǎn)許可證條例》第19條規(guī)定，工業(yè)萘屬于危險化學(xué)品中的二級易燃固體，應(yīng)當(dāng)?shù)桨脖O(jiān)部門辦理安全生產(chǎn)許可證，方能生產(chǎn)銷售。李某、肖某在未辦理相關(guān)許可手續(xù)的情況下，經(jīng)營法律、行政法規(guī)規(guī)定的限制買賣物品，銷售數(shù)額價值1200多萬元，其行為已經(jīng)嚴(yán)重擾亂了社會主義市場秩序。同時依據(jù)2010 年5月7日《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第79條第8項從事其他非法經(jīng)營活動“個人非法經(jīng)營數(shù)額在五萬元以上，或者違法所得數(shù)額在一萬元以上的”應(yīng)予立案追訴的規(guī)定，本案李某、肖某的行為符合非法經(jīng)營罪規(guī)定的違反國家規(guī)定，非法經(jīng)營，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的構(gòu)成要件，構(gòu)成非法經(jīng)營罪。因非法經(jīng)營罪對該行為情節(jié)嚴(yán)重和情節(jié)特別嚴(yán)重沒有明確的司法解釋，故按照有利于被告人的原則，按“情節(jié)嚴(yán)重”情節(jié)對李某、肖某提起公訴。

該案爭議焦點在于：第一，如何理解非法經(jīng)營罪第一項中“法律、行政法規(guī)”的含義，應(yīng)做限制解釋還是擴大解釋；第二，如何理解非法經(jīng)營行為行政違法性與刑事違法性的關(guān)系；第三，“數(shù)額決定論”是否適用于非法經(jīng)營罪，如何科學(xué)區(qū)分非法經(jīng)營行為的危害程度。

二、如何理解非法經(jīng)營罪中“法律、行政法規(guī)”的含義

要認定某一行為是否違反國家規(guī)定，即構(gòu)成非法經(jīng)營，必須同時符合兩個基本條件，缺一不可：一是該行為為某一法律、法規(guī)明文禁止；二是法律、法規(guī)明確規(guī)定該行為構(gòu)成犯罪，需要依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)《刑法》第96條規(guī)定：“本法所稱違反國家規(guī)定，是指違反全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令”。據(jù)此，依據(jù)體系解釋的原則，構(gòu)成非法經(jīng)營罪的行為所違反之國家規(guī)定應(yīng)與刑法第96條的內(nèi)容契合，其他不符合刑法第96條的規(guī)定就不是國家規(guī)定。有觀點認為國務(wù)院各部委屬于國務(wù)院的組成部分，“國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令”是否可作擴張解釋。筆者認為法律、行政法規(guī)以外的國務(wù)院部門規(guī)章在我國法律體系中處于較低的立法層級，穩(wěn)定性較差，上述規(guī)定本身變動頻繁，通常在相關(guān)法律、行政法規(guī)出臺后也隨之修改或廢止。當(dāng)內(nèi)容與上位法（法律、行政法規(guī)）出現(xiàn)沖突時，也會被國務(wù)院依法改變或者撤銷。同時國務(wù)院部門各部、委、辦制定的規(guī)章數(shù)量龐大，一般公眾不可能對部門規(guī)章完全知曉，因此無法判斷自己的行為是否違反了上述規(guī)定，如果進行任意的擴大解釋，將國家規(guī)定擴展到部門規(guī)章，則極容易導(dǎo)致各部門利用非法經(jīng)營罪推行地方保護主義或部門保護主義從而妨礙市場自由競爭。同時《中華人民共和國行政許可法》第15條第2款已明確規(guī)定國務(wù)院部門制定的部門規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的個人、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可。同時非法經(jīng)營罪的適用應(yīng)當(dāng)盡量地保持謙抑和克制，因為刑法具有補充性、不完整性和寬容性的特點，故必須有限制、謹慎地使用，只能在迫不得已的情況下和盡可能小的范周內(nèi)將違法行為和違法者作為自己的關(guān)注對象。否則，將可能引發(fā)罪刑擅斷的危險。有鑒于此，筆者認為對該項“法律、行政法規(guī)”不能做任意的擴大解釋，在違反上述部門規(guī)章的情況下只能由行政機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定進行行政處理，而不能以非法經(jīng)營罪定罪量刑，這也符合非法經(jīng)營罪是典型的法定犯的特點和我國罪刑法定原則的立法精神。本案李某、肖某的行為只能按照法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定進行處理，而不能主觀推定該行為是否構(gòu)成犯罪。

三、非法經(jīng)營行為行政違法性與刑事違法性的關(guān)系

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第2條的規(guī)定，行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。由此，我們可以得出“非法經(jīng)營行為”是指未達到市場準(zhǔn)入要求，未經(jīng)行政機關(guān)賦予從事特定行業(yè)的資格或超越被授權(quán)的范圍，非準(zhǔn)入無照經(jīng)營或有許可證但超范圍經(jīng)營的行為。上述非法經(jīng)營行為首先是一種對行政許可制度的違背，觸犯了行政方面的一些法律法規(guī)，但該行為并未脫離行政機關(guān)的管理。因而發(fā)現(xiàn)時應(yīng)先由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等作行政處罰，一般情況下行政處理后即可維護市場管理秩序，促進市場秩序健康有序發(fā)展。該觀點也得到了兩高的認可，例如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第3條第3項“曾因非法經(jīng)營煙草專賣品三年內(nèi)受過二次以上行政處罰，又非法經(jīng)營煙草專賣品且數(shù)額在三萬元以上的”認定為非法經(jīng)營罪“情節(jié)嚴(yán)重”，類似規(guī)定在涉及非法出版、電信等司法解釋中均有明確條款?？梢妰筛邔Πl(fā)現(xiàn)違法行為人有非法經(jīng)營行為，可先由行政執(zhí)法機關(guān)行政處罰，第二次發(fā)現(xiàn)違法經(jīng)營達到情節(jié)嚴(yán)重的數(shù)額時，再使用刑事手段來懲罰，即對非法經(jīng)營行為追究刑事責(zé)任增加行政處罰前置程序的認可，避免了刑罰作為最后一道屏障，過多的插手經(jīng)濟糾紛、市場交易，這也符合罪刑法定原則的本意和現(xiàn)代刑法的謙抑性原則。本案《危險化學(xué)品安全管理條例》正是基于這一立場進行了修訂。因此，非法經(jīng)營罪的刑事違法性與其行政違法性是一致的，并且行政違法性成為其刑事違法性的前提，沒有行政違法性就沒有其刑事違法性可言，非法經(jīng)營行為的刑事違法性，必然要從其行政違法性著手，以受到相應(yīng)的行政處罰作為追究刑事責(zé)任的前置程序。如果某種行為沒有被行政法規(guī)所限制，或者說行政法規(guī)沒有認定這種行為達到犯罪的嚴(yán)重程度，司法行政機關(guān)就不宜將這種行為定義為非法經(jīng)營罪，不能因為法律具有滯后性，就依據(jù)法律的原則推定罪名，這不符合罪刑法定原則。因此筆者認為在立法機關(guān)沒有對某項擾亂市場秩序的行為立法時，就不能因為某種未經(jīng)許可經(jīng)營或超范圍經(jīng)營行為具有社會危害性而援引刑法第225條進行刑事制裁，正如貝卡利亞曾指出法律的含混性是一個弊端，它會把法律這樣“一部莊重的公共典籍變成一部家用私書”。本案《安全生產(chǎn)許可證條例》明確規(guī)定了未辦理安全生產(chǎn)許可的，由行政機關(guān)“責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法所得，并處10萬元以上50萬元以下的罰款”，故該案在未經(jīng)行政處理前，不能直接適用刑事法律關(guān)系調(diào)整，這也符合非法經(jīng)營罪雙層違法性的特點。

四、科學(xué)區(qū)分超范圍經(jīng)營、無證經(jīng)營等非法經(jīng)營行為的危害程度

非法經(jīng)營罪是1997年刑法修訂時為了分解投機倒把罪這個“口袋罪”而設(shè)立，設(shè)立之初就是為了保護市場經(jīng)營和市場交易管理制度這一基本法益，防止刑法條文中出現(xiàn)無限大的“口袋罪”，從投機倒把罪到非法經(jīng)營罪，是刑法的一大進步，也反映了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的需要。非法經(jīng)營罪在客觀方面表現(xiàn)為經(jīng)營行為未經(jīng)法律或行政法規(guī)特別許可或授權(quán)的，經(jīng)營者不具備特定資質(zhì)參與市場自由競爭，從而嚴(yán)重擾亂市場秩序達到了“情節(jié)嚴(yán)重”的情節(jié)。司法實踐中經(jīng)濟類犯罪“情節(jié)嚴(yán)重”的界定一般首先考慮涉案數(shù)額、違法所得等經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)和所造成的社會影響、財產(chǎn)損害后果等。但該罪并不是簡單的數(shù)額犯或情節(jié)犯，不能簡單地從非法經(jīng)營數(shù)額較大或巨大來認定是否構(gòu)成非法經(jīng)營罪。從非法經(jīng)營行為上升到非法經(jīng)營罪，也不僅僅是簡單的量的積累。涉案數(shù)額多少僅僅是決定罪輕罪重的依據(jù)之一，而不是決定罪與非罪的本質(zhì)。將數(shù)額作為絕對的、唯一的標(biāo)準(zhǔn)，不僅與理論界關(guān)于數(shù)額只是重要標(biāo)準(zhǔn)的通說相悖，更重要的是掩蓋了非法經(jīng)營罪擾亂市場秩序的本質(zhì)，把非法經(jīng)營數(shù)額作為是否擾亂市場秩序，擾亂市場秩序嚴(yán)重與否的必然標(biāo)準(zhǔn)。要認定某一經(jīng)營行為是否構(gòu)成非法經(jīng)營罪關(guān)鍵還是要看該行為是否侵犯了刑法所要保護的社會法益即市場秩序，如果依據(jù)數(shù)額多少，認定某一行為已經(jīng)嚴(yán)重擾亂社會市場秩序，從而貿(mào)然引用“擾亂市場秩序“這一虛無縹緲的彈性要件來定罪量刑，則有違罪刑法定原則的本意和現(xiàn)代刑法的謙抑性原則。同時國家在不同時期根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展情況，會對專營、專賣和限制性經(jīng)營以及對實行行政許可制度的經(jīng)營范圍進行適當(dāng)調(diào)整，相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章也會發(fā)生變化，因此對刑事違法性的判斷要以行為當(dāng)時的法規(guī)和政策為判定依據(jù)，而不能簡單的依據(jù)數(shù)額或者彈性要件來認定。本案中李某、肖某未經(jīng)許可生產(chǎn)危險化學(xué)品的行為，雖然經(jīng)營數(shù)額價值1200多萬，但危險化學(xué)品市場經(jīng)濟秩序并未遭到破壞，并未造成重大事故或者其他嚴(yán)重后果，其行為還是僅限于無證生產(chǎn)的行政處罰范圍，根據(jù)行政法規(guī)《安全生產(chǎn)許可證條例》還是應(yīng)由行政機關(guān)先行作行政處罰，而不能直接以非法經(jīng)營罪進行定罪。

*山東省淄博市臨淄區(qū)人民檢察院［255400］