國家出版基金管理制度功能分析與完善

文/鄒 彬

一、國家出版基金管理制度概述

國家出版基金是我國文化體制改革與創(chuàng)新的產物，也是我國新聞出版公共服務體系的重要組成部分。國家出版基金由原新聞出版總署、中宣部、財政部、教育部、科技部等部門聯(lián)合組成的國家出版基金管理委員會全面負責管理，由隸屬于原新聞出版總署的國家出版基金規(guī)劃管理辦公室負責日常工作。作為經國務院批準、繼哲學社會科學基金和自然科學基金之后的第三個國家級文化基金，其經費主要來源于中央財政預算撥款，基金規(guī)模從2008年的每年2億元提高到2012年的3億元，主要用于對體現(xiàn)國家意志、傳承中華文明、弘揚時代精神，真正能夠造福當代，惠及后世的出版精品給予資助。

制度是一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系，是要求成員共同遵守的規(guī)程或行為準則。國家出版基金自2007年設立，一直秉承“用制度管人，用制度管事，用制度管錢”的管理理念，經過幾年的探索和運行，逐步建立了一套從基金委、基金辦、省級主管部門、一直到項目承擔單位的高效統(tǒng)一和日趨科學規(guī)范的管理制度。國家出版基金管理制度包含基金的管理體制和運行機制，主要依照《國家出版基金資助項目管理辦法》《國家出版基金財務管理辦法》等一系列規(guī)范性文件來進行。

二、國家出版基金管理的制度功能分析

制度功能是指制度的內在機制以及它對經濟發(fā)展的效應。制度功能分析是制度分析的深化，旨在進一步認識制度的內在功能、機制及其對經濟發(fā)展的具體效應。[1]作為規(guī)則的制度能夠規(guī)范調節(jié)人的行為和關系得益于自身具有的功能。國家出版基金管理制度承載著規(guī)范和調節(jié)基金項目參與者的行為和關系的功能，其功能效應對于保證國家出版基金的價值取向，實現(xiàn)其鼓勵支持優(yōu)秀公益性出版物出版，繁榮發(fā)展社會主義文化事業(yè)的主旨起著決定性的作用。新制度經濟學派認為, 制度的功能即制度發(fā)揮作用的主要機制, 主要包含約束機制、信息機制和激勵機制。[2]下文據此對國家出版基金管理的制度功能進行考察和分析。

1.國家出版基金管理制度的約束機制

通俗的說，制度即“游戲規(guī)則”，作為規(guī)則的制度具有自身的權威性和強制性，能對游戲的參與者和游戲過程進行有效的約束和控制。國家出版基金管理制度是項目參與者必須遵循的游戲規(guī)則，其約束機制主要表現(xiàn)其對制度管理對象的控制功能，目的在于降低出版基金項目申報的不確定性，抑制項目申報者和項目執(zhí)行的任意性和投機性，從而促使基金管理目標的實現(xiàn)。

國家出版基金管理制度對項目的控制主要體現(xiàn)在：①對項目申報主體的控制。《國家出版基金資助項目管理辦法》明確規(guī)定：國家出版基金資助項目的申報主體只限于經國務院新聞出版行政部門正式批準的合法出版機構。除此其他組織機構還未取得申報的資格。②對項目選題的控制。原新聞出版總署基金辦在每年下發(fā)的《××年度國家出版基金項目申報指南》中對下一年度資助項目的選題方向、選題類型和申報數(shù)量都有詳細的說明和規(guī)定，但對各種類型選題的結構和比例還沒有統(tǒng)籌性的規(guī)劃和精細化的設計。③對項目過程的控制。國家出版基金通過《國家出版基金項目評審暫行辦法》《國家出版基金評審專家管理暫行辦法》《國家出版基金資助項目績效管理暫行辦法》對項目評審過程、項目實施過程、項目質量、項目結果進行有效的監(jiān)管和控制，其要旨在于通過規(guī)范項目申報、評審、監(jiān)管機制，促成項目計劃的實現(xiàn)。④對經費資助的控制?！秶页霭婊鹳Y助項目管理辦法》《國家出版基金財務管理辦法》對基金的性質、資助定額、經費使用作出明確的規(guī)定。國家出版基金僅限于對生產環(huán)節(jié)的直接成本進行資助，且對經費的使用有著嚴格的限制和要求，以此確?；鸬囊?guī)范使用。

2.國家出版基金管理的信息機制

制度的信息機制表現(xiàn)為信息導向功能，促使一定的行為選擇。國家出版基金的整個管理制度和運行機制通過其信息機制對國家出版基金項目的參與者的項目決策及項目執(zhí)行發(fā)生重要的導向作用。制度作為一種“廣義上形式的博弈”，是各種主體之間的尋求利益最大化的理性安排[3]。目前國家出版基金制度的顯性利益相關方主要涉及國家新聞出版主管部門、地方新聞出版行政管理部門、各出版單位。還有一個隱性利益相關者就是社會公眾，國家出版基金的價值依歸是讓社會受益，讓公眾受益。具體分析，主管部門的利益指向為通過財政支持的手段創(chuàng)造高質量的能體現(xiàn)國家水平、意志的精神文化產品，為社會公眾提供優(yōu)質的公共文化服務。地方新聞出版行政部門的利益指向為通過組織、指導轄區(qū)各出版單位盡可能多地獲取基金的資助，創(chuàng)造良好的地方政府工作績效。出版單位的利益指向為通過組織高質量的選題盡可能多的獲取國家出版基金的資助，以謀取良好的社會效益和經濟效益。

國家出版基金管理制度的信息機制效能在于通過創(chuàng)設一種盡可能滿足政府、出版單位、社會公眾等各方利益最優(yōu)的制度安排，引導各方協(xié)同努力實現(xiàn)國家出版基金的管理目標。國家出版基金管理通過不斷完善的制度建設和規(guī)范運行，其導向作用日趨顯著，影響越來越大，地方新聞出版行政管理部門和出版單位也越來越重視基金項目的策劃和申報。基金對資助項目的低定價要求以及將部分項目成果免費向相關公共服務機構贈送的舉措即在于照顧社會公眾的利益訴求。但目前國家出版基金只用于項目生產的直接成本補助；資助項目的實施和經費使用受到嚴格的監(jiān)管和控制，從一定程度上會影響出版單位和地方出版行政管理部門的能動性，容易產生“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)。美國經濟學家曼瑟爾·奧爾森（Mancur Lloyd Olson, Jr）認為：任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外， 就沒有動力為共同的利益作貢獻，而只會選擇搭便車。[4]

在國家文化體制改革的背景下，出版單位經歷了轉企改制的變革后成為獨立的市場主體，同時也具備了追求利益最大化自然屬性。出版單位改制后對員工的經濟績效考核也成為一種常態(tài)機制。出版基金項目的完全公益性以及現(xiàn)行撥款機制對出版單位及項目承擔者可能會產生“項目不好拿，錢不好用，費力不賺錢”的導向，這在客觀上會強化出版者對于出版基金項目申報和實施的風險意識，從而可能使出版單位和編輯策劃人員對基金項目的申報采取“搭便車”的策略?！按畋丬嚨恼T惑如果支配了決策的進程，最終的結局將是任何人都不希望的。另一種情況是，有些人可能提供集體物品而另一些人搭便車，這會導致集體利益的供給達不到最優(yōu)水平?！盵5]如果出版者被這種對國家出版基金項目的申報和組織采取搭便車的策略所支配，最終會使國家出版基金項目傳承文化、服務當代、惠及后世的公共利益訴求遭受損害。

3.國家出版基金管理的激勵機制

制度最重要的功能是激勵。制度的激勵功能體現(xiàn)為，通過有效的激勵機制，激發(fā)經濟主體的潛能和創(chuàng)造力，使社會資源及其潛力得到充分釋放。制度激勵的實質就是通過一種有效的制度安排、一定的利益機制，充分激發(fā)社會組織與成員的積極性和創(chuàng)造性，并將這種動機轉化為經濟發(fā)展的動力。[6]圖書出版業(yè)是典型的創(chuàng)意產業(yè)，一般的圖書生產包含策劃、選題論證、寫作、審讀、編輯加工、整體設計、印制、發(fā)行等諸多環(huán)節(jié)。國家出版基金項目相對一般圖書來說在選題水平、書稿質量及生產控制上有著更高的要求，需要地方出版行政部門和出版者更大更多的成本投入，這種成本投入既包含編輯、作者等相關人員的人力資源投入，還包含出版者的生產成本、管理成本、機會成本。當前國家出版基金管理制度的激勵對象僅限于出版單位，而對相關編輯、作者等項目主創(chuàng)人員未有涉及；出版基金資助的環(huán)節(jié)僅限于直接生產階段，而對前期投入和后期成果傳播未有涉及；國家出版基金的經費使用辦法對項目實施單位降低生產成本未產生積極性的影響；國家出版基金制度體系對鼓勵地方新聞出版部門和出版單位出臺配套的鼓勵性政策未有明確的指導意見。這在一定程度上影響到出版基金項目參與者的積極性和基金管理實施的績效以及基金管理目標的實現(xiàn)。強化國家出版基金管理制度的激勵功能，需要進一步完善基金管理體系的頂層設計。出版基金“國家級”的制度層級為基金頂層設計的完善提供了有利條件。如何建立涵蓋作者、策劃編輯、出版者、地方新聞出版行政管理部門等項目參與者和項目前期創(chuàng)意投入與后期成果傳播的綜合激勵體系，是基金管理面臨的重大課題。

三、國家出版基金管理制度的完善

國家出版基金制度從宏觀方面講是為國家的文化發(fā)展服務，從微觀的角度講是為出版單位服務。國家出版基金管理制度的完善也是一個不斷探索和深化的過程。結合以上思考，筆者提出以下建議。

1.進一步優(yōu)化基金的項目設計

從項目策劃—論證—立項—書稿組織—項目申報，出版單位需先期投入大量的人力、物力、財力和管理成本。而策劃出版重大出版項目的高成本投入與出版基金的申報成功率客觀上存在著一定的經濟風險。因此，國家出版基金擬資助項目整體設計的科學性和精細化對于指導出版單位如何結合自身出版資源的優(yōu)勢和項目實施的能力、更有針對性地申報國家出版基金產生積極而顯著的影響。

《××年度國家出版基金項目申報指南》是對出版單位進行項目申報進行引導和規(guī)范的最重要的依據?？v觀近三年的申報指南，當前國家出版基金管理對擬資助選題的結構、比例和投入預算還缺乏統(tǒng)籌性的規(guī)劃和設計。建議出版基金管理機構根據出版基金“堅持面向社會、堅持扶持精品、堅持突出重點、堅持公開透明、堅持厚今薄古、堅持內外統(tǒng)籌、堅持鼓勵創(chuàng)新、堅持多樣性”[7]的原則，結合國家文化、教育、科技發(fā)展的實際情況和需要，對擬資助的項目范圍和重點進行更細致的劃分，對各類選題的比例和擬投入經費進行科學的論證和統(tǒng)籌，同時做好項目選題管理的年度、中期、長期規(guī)劃。

2.完善評審制度，建立更加科學、微觀的指標體系

評審制度的可操作性和科學性是出版基金項目能否實現(xiàn)主旨的關鍵。國家出版基金資助的目的是通過評審，對確有重大價值的圖書予以資助，因此項目評審的核心是對項目價值的評判，其次是對出版單位項目組織、實施能力的評判。而對項目價值、出版單位實施能力的評判還需建立更加科學、微觀的指標體系。

（1）改革評審辦法。將目前實施的初評、復評、終評三個輪次變更為初評、綜合評價、經費核定三個環(huán)節(jié)。初評環(huán)節(jié)只限于學術專家參加，根據國家出版基金確立的價值標準，如學術性、科學性、思想性、創(chuàng)新性、傳承價值、社會效益等，對項目的出版價值把關；綜合評價環(huán)節(jié)由學術專家和出版專家參加，主要是對項目的出版價值進行復評和對出版單位的項目承擔能力進行評價。經費核定環(huán)節(jié)由基金管理機關先期制定統(tǒng)一的成本預算標準，然后聘請熟悉印制流程和成本的財務專家根據相關標準對項目申報單位的經費預算進行核定，并提出擬資助經費的額度，這一環(huán)節(jié)不再納入是否立項的考量要素，同時還能有效避免由于預算不合理而導致有重大價值的優(yōu)質項目的落選。

（2）建立微觀評價體系。①參與評審的學術專家和出版專家應根據不同的項目類型確定相對固定的人數(shù)比例，原則上學術專家的人數(shù)須多于出版專家。②對不同環(huán)節(jié)的專家評分，對不同類別專家的評分、對不同考評內容的評分要科學測定合理的權重。③對出版單位項目組織、實施能力的評判也應從出版單位的評級、與項目相關學科的編輯力量、出版單位品牌等方面逐步建立操作性強、更加微觀的評分指標體系。

3.建立鼓勵編輯、著作者策劃和承擔國家出版基金資助項目的長效激勵機制

國家出版基金的資助對象是具有重大意義和價值的項目。編輯的出版活動和作者的寫作活動是重大項目實施的兩大要素。充分調動項目編輯開發(fā)策劃重大選題和高水平的著作者承擔寫作任務的積極性和主動性是項目實施的關鍵。因此，需要從國家出版基金管理制度的激勵功能設計的角度，建立鼓勵編輯、著作者策劃和承擔國家出版基金資助項目的長效激勵機制。建議出版行政管理部門充分借鑒國家社科基金和自科基金的相關規(guī)定，加強與人事、科研、教育等相關部門的政策協(xié)調和整合，聯(lián)合出臺相應鼓勵性政策：①將項目的選題策劃和調研納入基金的資助環(huán)節(jié)。②結合編輯和作者的個人成長和職業(yè)發(fā)展需要，對承擔國家出版基金項目的編輯和作者，從職稱評審、工作績效考核、成果認定、人才培養(yǎng)等方面給予激勵。

4.鼓勵項目成果的傳播和發(fā)行

國家出版基金資助項目的公益屬性與轉企改制后出版單位的經濟屬性客觀上存在著一定的矛盾。因此，還需出臺相應政策來鼓勵出版單位積極宣傳、傳播、發(fā)行基金資助項目成果，既讓項目成果更廣泛地惠及社會公眾，同時讓出版者分享成果傳播帶來的經濟利益。①利用國內國際各種大型書業(yè)展會集中展示，加大面向大眾的輿論宣傳力度，擴大成果影響。如利用文博會、全國圖書博覽會、法蘭克福國際書展等。②聯(lián)合相關部委盡快出臺相關政策，鼓勵高校圖書館和公共圖書館、科研機構優(yōu)先裝備獲得國家出版基金資助項目的圖書；鼓勵農家書屋、中小學圖書館裝備等政府圖書采購工程中優(yōu)先采購出版基金項目中知識普及型的品種。③在國家出版基金項目列支欄目中可考慮按適當比例增撥宣傳費用。

5.建立與國家重點圖書選題出版規(guī)劃項目相結合的共評機制

重大出版項目從規(guī)劃到實施需要出版單位、項目編輯、著作者長時間持續(xù)的投入?；趪页霭婊鹳Y助項目與國家重點圖書選題出版規(guī)劃項目在主旨上的相融性，尤其考慮到國家出版基金項目要能體現(xiàn)國家意志，代表國家水平的要求以及圖書出版活動歸屬創(chuàng)意活動的特殊性，在國家出版基金管理中應逐步建立與國家五年規(guī)劃相結合的共評機制：只有列入國家重點圖書規(guī)劃的項目才能取得申報國家出版基金的資格。出版單位策劃的項目先期獲得國家重點規(guī)劃項目的立項，當項目完成了書稿寫作部分后可根據國家出版基金的相關要求和條件爭取資助。這樣做既有利于出版單位降低申報國家級重大出版項目的前期成本和新聞出版管理部門項目評審成本、提升基金項目申報的針對性；同時能有效緩解重大出版項目的策劃、出版的高成本投入與國家出版基金的申報風險之間的矛盾。自2012年開始，國家出版基金申報指南明確列入國家“十二五”規(guī)劃項目的可優(yōu)先申報，表明國家出版基金管理在和國家重點圖書出版規(guī)劃項目的銜接共評上有了實質性的舉措。

客觀地說，國家出版基金的運行管理，相對社科基金和自然科學基金，雖起步很晚、運行時間不長，但已快速建立起較為科學、系統(tǒng)、規(guī)范的管理體系。科學管理體系的構筑同時也是一個長期的過程，還需政府行政主管部門、出版單位、廣大專家、出版工作者共同著力，在實踐中不斷完善。

[1][6]龔一萍.經濟發(fā)展的制度功能效應分析[J].江西社會科學，2011(7)

[2]諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海三聯(lián)書店, 1994

[3]趙海月，孫偉，周世偉.制度設計與制度功能：政治學視域下的博弈分析[J].吉林師范大學學報，2009（3）

[4][5]奧爾森.集體行動的邏輯[M]，陳郁等譯.上海：上海人民出版社，1995

[7]柳斌杰.管好用好國家出版基金，為中華民族打造更多精品力作——在國家出版基金管理委員會第一次全體會議上的講話[N].中國新聞出版報，2009-11-25