失地農(nóng)民收入問(wèn)題研究綜述*

宋建輝，孫國(guó)興，崔 凱

(天津市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與區(qū)劃研究所，天津 300192)

近年來(lái)，我國(guó)城市化水平加快推進(jìn)。截至2011年底，我國(guó)以城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎赜?jì)算的城市化率達(dá)到51.3%，全國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)了農(nóng)村人口。城市化水平的提高使大量農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地，產(chǎn)生了大量“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的失地農(nóng)民。然而，土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有特別重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，土地是農(nóng)民的衣食之源，生存之本，發(fā)展之基。農(nóng)民失去了土地，也就等于失去了最基本的生活資料及生計(jì)來(lái)源。現(xiàn)階段，我國(guó)采取一次性貨幣補(bǔ)償安置只是解決了失地農(nóng)民的眼前利益，已有大量實(shí)證調(diào)查顯示該種補(bǔ)償在結(jié)果上無(wú)法恢復(fù)被安置者失地以前的收入和生活水平。多數(shù)情況下，用地單位即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在一段時(shí)間后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)，且很少能享有和城市居民一樣的社會(huì)保障來(lái)保證其基本生活。據(jù)九三學(xué)社于2003進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明:60%失地農(nóng)民的生活十分困難，而有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒(méi)有因失地影響基本生活的只占30%［1］。實(shí)際上，失地農(nóng)民問(wèn)題的本質(zhì)是生計(jì)問(wèn)題，而生計(jì)問(wèn)題的核心在于收入問(wèn)題?；诖?，筆者以收入作為失地農(nóng)民問(wèn)題的研究視角，通過(guò)對(duì)已有相關(guān)研究成果的梳理，力求明確未來(lái)失地農(nóng)民問(wèn)題的研究方向與主題。

1 失地農(nóng)民與失地農(nóng)民收入

對(duì)于“失地農(nóng)民”這一概念，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)界并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，尤其國(guó)外針對(duì)類似中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民失地現(xiàn)象的直接研究較少。然而，國(guó)外關(guān)于非自愿移民方面的研究則對(duì)目前國(guó)內(nèi)失地農(nóng)民問(wèn)題研究可提供有益的參考。非自愿移民指因興建工程項(xiàng)目而引起較大數(shù)量的、有組織的人口遷移及其社區(qū)重建活動(dòng)。非自愿移民中，涉及的人口大部分是農(nóng)民，也就是說(shuō)這部分人口也可稱為失地農(nóng)民［2］。國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者則從各自視角對(duì)這一概念分別給予了不同界定。宋春玲認(rèn)為失地農(nóng)民是指在我國(guó)城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農(nóng)民［3］。劉翠霄認(rèn)為失地農(nóng)民是指那些原來(lái)?yè)碛型恋夭⑶乙酝恋厥杖霝橹饕顏?lái)源的農(nóng)民，其土地被政府部門或開(kāi)發(fā)商征用了，征用者只提供給農(nóng)民有限的補(bǔ)償費(fèi)而不負(fù)責(zé)為其安排工作，有限的補(bǔ)償費(fèi)根本無(wú)法保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)期穩(wěn)定生活問(wèn)題，這些沒(méi)有穩(wěn)定生活來(lái)源又失去了土地的農(nóng)民被稱為失地農(nóng)民［4］。金麗馥指出，失地農(nóng)民是依法被全部或部分征用承包地的農(nóng)民［5］。潘光輝則認(rèn)為失地農(nóng)民是指因土地被征用等各種原因而失去大部分或全部土地的農(nóng)民［6］?？傮w而言，現(xiàn)有研究揭示了失地農(nóng)民“被動(dòng)失地”這一基本特征，指出了農(nóng)民失地后對(duì)其未來(lái)生計(jì)的影響。綜合已有理論觀點(diǎn)，失地農(nóng)民特指工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地因非農(nóng)建設(shè)需要被征收或征用而導(dǎo)致失去全部或絕大部分土地的農(nóng)民。他們有的在失地時(shí)已轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工，在戶籍上成為城市居民;有的在失地時(shí)未轉(zhuǎn)居，戶籍仍為農(nóng)民。然而，他們與未失地農(nóng)民相比，失去了籍以營(yíng)生的土地;與城市居民相比，則在工作選擇、權(quán)利待遇、生活方式等方面也有諸多不同，處于農(nóng)民與市民的邊緣化地帶。

城市化的快速推進(jìn)直接帶來(lái)農(nóng)民收入來(lái)源和收入方式的變化。以前從土地上獲得的實(shí)物產(chǎn)出直接被有限的補(bǔ)償款替代，農(nóng)民暫時(shí)獲得了補(bǔ)償性收入，卻失去了基本的生計(jì)來(lái)源。農(nóng)民失去土地之后，多數(shù)人收入減少，生活水平降低。“收入”辭海中釋義為收進(jìn)的錢物。據(jù)此，失地農(nóng)民收入可理解為農(nóng)民失去土地后為維持生計(jì)所獲得的財(cái)物，其通常包括征地補(bǔ)償收入、就業(yè)工資收入、社會(huì)保障收入、財(cái)產(chǎn)性收入及其他正當(dāng)合法途徑獲得的收入。城市化的重點(diǎn)在于減少農(nóng)民，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縮小城鄉(xiāng)差距、帶動(dòng)農(nóng)民致富，而不是讓農(nóng)民以土地?fù)Q貧困、由農(nóng)民變?yōu)槌鞘胸毭瘛?/p>

2 失地農(nóng)民征地補(bǔ)償收入

國(guó)外對(duì)失地農(nóng)民征地補(bǔ)償制度較為健全，征地程序公開(kāi)、透明，補(bǔ)償范圍較全面合理。如英國(guó)《都市與鄉(xiāng)村計(jì)劃法 (1962年修正案)》提出被征土地按市價(jià)補(bǔ)償，其補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)為:土地 (包括建筑物)的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開(kāi)的土地市場(chǎng)價(jià)格;殘余地的分割或損害補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)的補(bǔ)償價(jià)格;租賃權(quán)的損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價(jià)值及因征用引起的損害;遷移費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等干擾的補(bǔ)償;其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償［7］。美國(guó)、加拿大、德國(guó)、日本等其他國(guó)家法律也都規(guī)定按土地征用前的市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償，不僅補(bǔ)償被征土地的現(xiàn)有價(jià)值，而且還應(yīng)補(bǔ)償被征土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值。由此可知，國(guó)外針對(duì)失地農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為科學(xué)、公正，農(nóng)民失去土地后基本能得到公平合理的補(bǔ)償。而我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，被征用的土地補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為4～6倍，如果土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平，可增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但這兩項(xiàng)費(fèi)用總和不能超過(guò)土地被征用前平均年產(chǎn)值的30倍。蔣和勝、涂文明依據(jù)以上法律規(guī)定結(jié)合全國(guó)典型省區(qū)具體征地制度和征地實(shí)踐測(cè)算的征地補(bǔ)償費(fèi)，東部地區(qū)大約為3萬(wàn)～12萬(wàn)元/667m2，中西部地區(qū)大約為1.5萬(wàn)～6萬(wàn)元/667m2。有限的土地征用補(bǔ)償費(fèi)在經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留，村社留存后，剩余部分再按一定方法分配到農(nóng)戶手中，這種補(bǔ)償水平人均僅能維持基本消費(fèi)2～3年［8］，尚不能解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。而且，征地補(bǔ)償范圍過(guò)窄，僅限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，國(guó)內(nèi)相關(guān)土地補(bǔ)償法律制度有待修正和完善以充分保障失地農(nóng)民受償權(quán)利。據(jù)山西省晉城市城區(qū)農(nóng)林局經(jīng)管站2007年對(duì)全市失地農(nóng)民生活狀況組織的問(wèn)卷調(diào)查顯示，10%失地農(nóng)民家庭完全沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，20%無(wú)固定收入，30%的家庭僅1人有固定工作或2人有臨時(shí)工作，許多失地農(nóng)民家庭收入僅夠維持生活，負(fù)擔(dān)沉重［9］。具體到天津失地農(nóng)民補(bǔ)償安置而言，一個(gè)顯著的特點(diǎn)即采用“宅基地?fù)Q房”實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞綖檗r(nóng)民解決失地后的安居住房問(wèn)題，農(nóng)民不必為住房無(wú)著落而發(fā)愁。然而，失去土地后，農(nóng)民迫于自身技能所限無(wú)法在當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)，未來(lái)生存發(fā)展面臨極大挑戰(zhàn)。可見(jiàn)，土地一直是農(nóng)民最主要的關(guān)鍵自然資本，農(nóng)民失去了土地，也就意味著失去了最主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和生活保障。

對(duì)于政府而言，一次性貨幣補(bǔ)償安置簡(jiǎn)便易行，只需將安置補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給被征地農(nóng)民即可，然后讓其自謀出路。然而，對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這種以產(chǎn)值倍數(shù)法為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的補(bǔ)償明顯偏低，因?yàn)樗鼉H僅考慮到土地本身的價(jià)值，而未考慮到土地的非農(nóng)化價(jià)值及土地非農(nóng)化后的增值收益。那么，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的利益為何受到損害呢?歸納起來(lái)主要有以下幾方面原因:第一，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置。理論界普遍認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)缺陷是農(nóng)民利益受損的根本原因。我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定了我國(guó)農(nóng)村的土地所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體，而在實(shí)踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個(gè)看不見(jiàn)、摸不著的“抽象的沒(méi)有法律人格意義的集合群體”，是一個(gè)虛置的權(quán)利主體［10］。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收的產(chǎn)權(quán)關(guān)系非常明晰，征地主體和客體都比較明確，征地雙方尤其是失地農(nóng)民充分享有法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，有效避免了土地征收過(guò)程中的侵權(quán)行為。如美國(guó)的《聯(lián)邦土地政策管理法》、英國(guó)的《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā范家?guī)定:在土地私有的前提下，征地雙方必須在法定的權(quán)利義務(wù)框架內(nèi)實(shí)施行為［11］。國(guó)外雖實(shí)行土地私有制，但在完善我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度中仍可以有選擇的吸收借鑒，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體實(shí)體化或指定關(guān)系緊密的代理人切實(shí)維護(hù)農(nóng)村集體利益。第二，現(xiàn)有土地征用制度不合理。世界上大多數(shù)國(guó)家法律明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償，且對(duì)“公共利益”界定較為明確。如加拿大依據(jù)聯(lián)邦及安大略省征地法規(guī)定:征地范圍嚴(yán)格限制在為公共服務(wù)的交通、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)及文物遺跡保護(hù)、學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)福利等領(lǐng)域［12］。美國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)等諸多國(guó)家也通過(guò)概括式或列舉式對(duì)公共利益做出了準(zhǔn)確界定以防止征地權(quán)濫用。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》對(duì)征地問(wèn)題同樣做出了規(guī)定，然而卻未對(duì)“公共利益”范疇做出明確界定，使其成為相關(guān)職能部門和地方領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，這也為征地權(quán)的濫用提供了方便之門。另外，國(guó)土部門在征地過(guò)程中還存在征地程序不規(guī)范、“兩公告一登記”制度不能有效落實(shí)、公開(kāi)性不夠、帶有暗箱操作等行政尋租行為，嚴(yán)重忽視了被征地主體的參與性及對(duì)自身利益的保護(hù)。第三，城鄉(xiāng)分割的二元制度是失地農(nóng)民利益受損的體制原因。多年來(lái)，我國(guó)實(shí)行了較為嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，這一制度限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市人口流動(dòng)，且在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育等方面構(gòu)建了城鄉(xiāng)之間難以逾越的屏障。這種城鄉(xiāng)有別的二元政策導(dǎo)致了農(nóng)民身份的制度安排，造成他們自身知識(shí)與技能素質(zhì)上的欠缺，為后來(lái)農(nóng)民失地、利益受損埋下了隱患。第四，失地農(nóng)民缺乏維護(hù)自身利益的權(quán)力基礎(chǔ)和組織保證。作為農(nóng)民利益維護(hù)者的村集體，其一方面由村民直接選舉產(chǎn)生并應(yīng)忠實(shí)代表農(nóng)民利益，另一方面又受鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)政府負(fù)責(zé)。這樣，在征地相關(guān)利益主體的反復(fù)博弈過(guò)程中，往往村集體組織、用地單位、地方政府形成一個(gè)共同利益集團(tuán)，他們利用博弈過(guò)程中的信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)迫使失地農(nóng)民被動(dòng)接受利益受損的事實(shí)。此外，政府的利益本位取向和行政行為失范亦更加劇了被征地農(nóng)民的利益受損。

針對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償性收入偏低，利益受損的實(shí)際情況，相關(guān)學(xué)者從完善征地補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新方面提出了自己的認(rèn)識(shí)。征地補(bǔ)償原則方面，吳次芳、鮑海君通過(guò)對(duì)世界各國(guó)征地補(bǔ)償法律資料全面搜集整理并經(jīng)綜合比較分析后認(rèn)為:我國(guó)土地征用補(bǔ)償應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)、以相當(dāng)補(bǔ)償為原則，提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)［13］。對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)用測(cè)算，朱明芬在對(duì)浙江5市255戶失地農(nóng)民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上提出應(yīng)參照當(dāng)前物價(jià)水平、消費(fèi)總體水平等因素，結(jié)合農(nóng)民意愿，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［14］;諸培新、曲福田則依據(jù)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)總價(jià)值理論認(rèn)為土地征用補(bǔ)償價(jià)格構(gòu)成應(yīng)包括土地的直接使用價(jià)值、間接使用價(jià)值、選擇價(jià)值、存在價(jià)值和遺贈(zèng)價(jià)值內(nèi)容［15］。在增加征地補(bǔ)償標(biāo)的方面，較有代表性的觀點(diǎn)為將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大到包括直接損失和間接損失在內(nèi)的兩個(gè)方面，即將原土地征用補(bǔ)償費(fèi)改為包括土地所有權(quán)補(bǔ)償費(fèi)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償費(fèi)、青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、殘余地補(bǔ)償費(fèi)以及相關(guān)損害補(bǔ)償費(fèi)等。另外，相關(guān)學(xué)者還從重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、限定公共利益征地范圍、完善征地補(bǔ)償分配辦法等方面提出了保障失地農(nóng)民權(quán)益的措施。

3 失地農(nóng)民就業(yè)工資收入

農(nóng)民失去土地后，來(lái)自于土地上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入明顯減少，就業(yè)工資收入成為家庭收入的主要來(lái)源。對(duì)此，國(guó)外部分學(xué)者從失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀及形成原因進(jìn)行了研究，如英國(guó)歷史學(xué)家考特認(rèn)為英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”，使失地農(nóng)民不是流入城市就是淪為農(nóng)業(yè)工人階級(jí)，這些喪失了一部分甚至全部收入的農(nóng)民，田地拒絕了他們，去城市務(wù)工是他們唯一的出路［16］。另外，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組通過(guò)對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)、江蘇省蘇州市吳中區(qū)、山東省滕州市、四川省雙流縣1 106戶農(nóng)民的深度訪談且經(jīng)過(guò)對(duì)所獲調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)整理分析獲知，農(nóng)民失地后就業(yè)性工資和勞動(dòng)報(bào)酬收入占家庭總收入的比重由失地前52.5%提高至失地后58.8%，來(lái)自于土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入占家庭總收入的比重則由失地前31%迅猛下降至7.1%［17］。就業(yè)工資收入在家庭總收入中的比重雖有較大上升，但實(shí)際月工資額卻相當(dāng)有限。從已有資料來(lái)看，江靜等采用個(gè)案分析法選擇以北京市朝陽(yáng)區(qū)來(lái)廣營(yíng)村為案例，通過(guò)對(duì)村內(nèi)農(nóng)民失地情況的全面調(diào)查獲悉，全村1 242名失地農(nóng)民中鄉(xiāng)、村兩級(jí)安排其中920人就業(yè)，月均工資性收入僅2 000元［18］;程同順等通過(guò)對(duì)天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”項(xiàng)目的案例研究獲悉，當(dāng)?shù)亟值擂k為失地農(nóng)民所提供一些保安、環(huán)衛(wèi)工作，其月均工資收入只有800～1 000元［19］;而干經(jīng)天等通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民的課題調(diào)研表明:上海市某鎮(zhèn)2 025名失地農(nóng)民中，參加培訓(xùn)者共1 503人，真正就業(yè)者1 089人，月平均工資僅786元［20］，難以維持失地后逐漸增加的日常生活開(kāi)支。盡管以上各地所獲調(diào)研數(shù)據(jù)時(shí)間不同，然而就現(xiàn)實(shí)實(shí)際生活需求而言，失地農(nóng)民月均就業(yè)工資收入總體上是偏低的。諸多調(diào)查表明，農(nóng)民失地或城市化后消費(fèi)與生活支出相對(duì)增多，生計(jì)更加艱難。據(jù)筆者對(duì)天津市區(qū)周邊12個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣113位失地農(nóng)民實(shí)際訪談獲悉，農(nóng)民失地后月人均生活消費(fèi)支出至少在600元以上，占其月均收入的50%以上。

失地農(nóng)民就業(yè)工資收入偏低，有其深刻的歷史與現(xiàn)實(shí)背景。首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府采取“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”原則，失地農(nóng)民不存在失地后失業(yè)問(wèn)題。然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度與勞動(dòng)用工制度的不斷改革，傳統(tǒng)的安置方式已逐漸在實(shí)踐中失去最初的作用和意義。其次，就現(xiàn)實(shí)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言，征地速度更是超越地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，導(dǎo)致大量農(nóng)民失地失業(yè)。本來(lái)，征地是城市化和工業(yè)化的必然結(jié)果，也是讓更多農(nóng)民離開(kāi)土地，在城市非農(nóng)部門獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)民能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化帶來(lái)的利益［21］。不過(guò)，這種超越地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的征地非但不利于農(nóng)民致富，反而由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力造成大批農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。另外，失地農(nóng)民就業(yè)渠道偏窄。從已有調(diào)研結(jié)果看，天津市區(qū)周邊失地農(nóng)民多通過(guò)自身社會(huì)關(guān)系獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，借助職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)獲取工作機(jī)會(huì)極少。最后，從失地農(nóng)民自身來(lái)講，其文化素質(zhì)低、專業(yè)技能差也限制了在就業(yè)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。多數(shù)失地農(nóng)民由于年齡偏大、文化程度低、觀念保守而導(dǎo)致其在就業(yè)中的學(xué)習(xí)能力與適應(yīng)力差、掌握新知識(shí)和新技能難度大，成為一個(gè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的弱質(zhì)群體。以上諸多因素造成失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)少、工資收入低，有些單位支付給失地農(nóng)民工資甚至低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于失去物質(zhì)性和生產(chǎn)性資產(chǎn)的農(nóng)民而言，就業(yè)收入構(gòu)成大多數(shù)失地農(nóng)民的生存策略的核心內(nèi)容［22］。促進(jìn)就業(yè)方面，國(guó)外多通過(guò)提供有針對(duì)性技術(shù)培訓(xùn)與職業(yè)教育、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等方式促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)增加。如美國(guó)于20世紀(jì)60年代開(kāi)始陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的法令，通過(guò)法律的方式促進(jìn)和提高了失地農(nóng)民的受教育程度和就業(yè)能力［23］。德國(guó)、日本等諸多國(guó)家通過(guò)勞動(dòng)者技能培訓(xùn)，最終形成了培訓(xùn)-就業(yè)-保障的良性循環(huán)。而國(guó)內(nèi)多措并舉、加大力度推進(jìn)就業(yè)也成為學(xué)界促進(jìn)失地農(nóng)民收入提高的可行路徑選擇。一是積極探索失地農(nóng)民的就業(yè)安置方式。征地拆遷方案實(shí)施過(guò)程中，基于“誰(shuí)用地、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，政府應(yīng)通過(guò)稅費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)用地單位提供一定數(shù)量的就業(yè)崗位給失地農(nóng)民;地方勞動(dòng)保障部門還可通過(guò)政府購(gòu)買方式提供市政維護(hù)、園林綠化、城市環(huán)衛(wèi)、社區(qū)保安等公益性崗位，幫助失地農(nóng)民安置就業(yè)。二是加大失地農(nóng)民自身專業(yè)技能培訓(xùn)。針對(duì)失地農(nóng)民專業(yè)技能較差的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，結(jié)合企業(yè)用工要求和失地農(nóng)民意愿、愛(ài)好、性別等具體情況開(kāi)展針對(duì)性和專業(yè)性培訓(xùn)，促其掌握實(shí)用技術(shù)、提高轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力。三是努力開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。從外在宏觀角度，部分學(xué)者建議選擇城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市郊區(qū)等失地農(nóng)民較多地區(qū)積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，通過(guò)小城鎮(zhèn)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。四是鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。政府應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入創(chuàng)業(yè)扶持政策范圍，在小額貸款、稅費(fèi)減免、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予扶持和傾斜［24］，用創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)更多就業(yè)。此外，相關(guān)學(xué)者還從轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、建設(shè)就業(yè)信息網(wǎng)、搭建就業(yè)平臺(tái)、實(shí)施失業(yè)救助、鼓勵(lì)非正規(guī)就業(yè)等方面提出了推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)、增加收入的具體措施。

4 失地農(nóng)民社會(huì)保障收入

農(nóng)民失去土地之后，傳統(tǒng)土地保障功能被弱化的同時(shí)尚無(wú)法享受到與城鎮(zhèn)居民同樣完善的社會(huì)保障。當(dāng)前，世界各國(guó)都堅(jiān)持把社會(huì)保障作為保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在穩(wěn)定器，紛紛通過(guò)立法保證社會(huì)保障政策的實(shí)施。英國(guó)在工業(yè)化過(guò)程中為緩和社會(huì)矛盾分別于1601年和1975年制定了《濟(jì)貧法》和《斯賓漢姆蘭條例》，規(guī)定如果勞動(dòng)所得不能維持生活，可獲得政府補(bǔ)貼;德國(guó)則于1957年頒布《農(nóng)民老年救濟(jì)法》，通過(guò)法律途徑建立起農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度［25］?？v觀國(guó)內(nèi)各地推行的失地農(nóng)民社會(huì)保障方式，主要是提供一定程度的養(yǎng)老保障，失地農(nóng)民達(dá)到退休年齡后每月領(lǐng)取相應(yīng)數(shù)額的養(yǎng)老金。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)允許達(dá)到退休年齡段失地農(nóng)民每月領(lǐng)取500元養(yǎng)老保障金［19］，浙江嘉興給予勞動(dòng)年齡段以上失地農(nóng)民每人每月養(yǎng)老基本生活保障金580元［21］，北京朝陽(yáng)區(qū)來(lái)廣營(yíng)村則對(duì)年齡較大失地農(nóng)民執(zhí)行退休政策，退休后每月可享受1 000元退休金［18］。這些養(yǎng)老金在一定程度上減輕了農(nóng)民失去土地保障之后的后顧之憂，使其老年基本生活得以維系。另外，北京、天津等地還為失地農(nóng)民提供醫(yī)療保障，當(dāng)?shù)卣罁?jù)農(nóng)民失地后生活就業(yè)情況分別為其出資選擇加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，切實(shí)降低失地農(nóng)民醫(yī)藥費(fèi)負(fù)擔(dān);蘇州則為暫時(shí)失地未就業(yè)農(nóng)民提供一定數(shù)額生活補(bǔ)助，解決其當(dāng)前生活來(lái)源問(wèn)題。然而，各地在失地農(nóng)民失業(yè)保障、提供專業(yè)培訓(xùn)和知識(shí)技能學(xué)習(xí)等保證未來(lái)持續(xù)生存的發(fā)展保障項(xiàng)目仍處于空白或探索階段，社會(huì)保障內(nèi)容仍有待進(jìn)一步充實(shí)完善。

與之前相比，失地農(nóng)民社會(huì)保障待遇雖有提升，但仍遠(yuǎn)低于各地當(dāng)年度城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法充分有效滿足養(yǎng)老生活需求，使其生活壓力增大、生活水平降低。同時(shí)，各地社會(huì)保障制度執(zhí)行過(guò)程中仍存在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高問(wèn)題。僅以養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)看，最高個(gè)人要承擔(dān)65%的繳費(fèi)比例，即使低的至少也要承擔(dān)20%的繳費(fèi)比例，動(dòng)輒上萬(wàn)乃至幾萬(wàn)元的繳存金額對(duì)于失地農(nóng)民而言確實(shí)負(fù)擔(dān)沉重，進(jìn)而導(dǎo)致其參保積極性不高。而在這方面，韓國(guó)于20世紀(jì)70年代開(kāi)展新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)中針對(duì)失地農(nóng)民的安置政策值得借鑒。韓國(guó)把城市化和新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的失地農(nóng)民歸屬于整個(gè)社會(huì)保障框架內(nèi)，政府通過(guò)“基礎(chǔ)生活保障制度”給予失地農(nóng)民補(bǔ)貼，各個(gè)地方政府也都建立了公共保健所。另外，韓國(guó)政府還于20世紀(jì)80年代后實(shí)行了科技農(nóng)業(yè)教育和金融貸款制度，最終使失地農(nóng)民得到了妥善安置［26］?？梢?jiàn)，解決失地農(nóng)民安置問(wèn)題應(yīng)積極實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，進(jìn)而在保障其基本生活穩(wěn)定的前提下努力通過(guò)專業(yè)技能培訓(xùn)和政策扶持增強(qiáng)未來(lái)持續(xù)發(fā)展能力。同時(shí)，國(guó)內(nèi)各地在失地農(nóng)民社會(huì)保障制度改革實(shí)踐中也采取了諸多有益的對(duì)策或措施正在朝這一方向努力。首先，強(qiáng)化政府財(cái)政投入。政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)中應(yīng)居于主體地位，承擔(dān)主要責(zé)任，這就要求發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大財(cái)政投入力度［27］，相應(yīng)降低個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高保障水平。其次，完善社會(huì)保障體系內(nèi)容。構(gòu)建社會(huì)保障目標(biāo)不僅停留在保障失地農(nóng)民基本生活上，更應(yīng)保障其持續(xù)的生存與發(fā)展，為此在不斷充實(shí)完善現(xiàn)有養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障基礎(chǔ)上，還要積極拓展和強(qiáng)化教育培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)、留地與調(diào)地安置等。再次，健全監(jiān)管體系。各地在失地農(nóng)民社會(huì)保障資金管理和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中正在逐步強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，確保資金有效運(yùn)營(yíng)和及時(shí)發(fā)放。

5 失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

此處財(cái)產(chǎn)性收入主要包括股權(quán)分紅、租金、利息、股息、集體財(cái)產(chǎn)分成收入等，財(cái)產(chǎn)性收入是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)的有益補(bǔ)充。國(guó)外學(xué)者關(guān)于財(cái)產(chǎn)性收入問(wèn)題研究較為深入，如Martin Bernstin在前人研究基礎(chǔ)上對(duì)周期性的財(cái)產(chǎn)收入問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)研究。然而國(guó)外在這方面研究多停留于金融市場(chǎng)與資本情況的探析，對(duì)農(nóng)民尤其失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入研究甚少［28］。同樣，國(guó)內(nèi)關(guān)于失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的研究也處于探索或初始階段。對(duì)現(xiàn)有有限資料的綜合分析發(fā)現(xiàn)，股權(quán)分紅已成為部分地區(qū)失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要來(lái)源。土地征用流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，北京市、江蘇蘇州、福建泉州和漳州等地嘗試實(shí)行土地股份合作制，即以征地補(bǔ)償安置費(fèi)或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股，農(nóng)民成為用地單位股東且利用土地經(jīng)營(yíng)所得按股份取得分紅收入。股權(quán)分紅一定程度上保證了失地農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果，為實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)探索了新路。如楊嘉瑩對(duì)北京市豐臺(tái)區(qū)草橋村實(shí)地調(diào)研獲知，該村自1999年實(shí)行“土地變資產(chǎn)、農(nóng)民成股民”股份制改革以來(lái)，極大程度提高了失地農(nóng)民收入水平。2008年，草橋村包括股權(quán)分紅在內(nèi)人均年收入達(dá)3萬(wàn)元，每個(gè)村民股東平均身價(jià)達(dá)50萬(wàn)元［29］，有效保證了失地農(nóng)民獲得土地增值收益、切實(shí)維護(hù)了其長(zhǎng)期利益。另外，租金收入也有效促進(jìn)了失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。城市近郊工商業(yè)發(fā)達(dá)、流動(dòng)人口較多，失地農(nóng)民大多將自有宅基地上住房或臨街商鋪店面用于出租，從中獲得不菲的租金收入。據(jù)黃建偉對(duì)我國(guó)東中西部地區(qū)典型省份城鄉(xiāng)結(jié)合部79戶失地農(nóng)民家庭實(shí)際調(diào)研表明，農(nóng)民失地后戶均出租收入達(dá)370.3元，為失地前出租收入的2.52倍［30］，部分緩解了農(nóng)民失地后的收入困境。此外，個(gè)別地區(qū)失地農(nóng)民還通過(guò)將征地補(bǔ)償安置費(fèi)用于投資理財(cái)獲得利息或股息收入、分享集體財(cái)產(chǎn)收入等途徑努力促進(jìn)家庭收入來(lái)源的多元化。

6 評(píng)述

縱觀已有研究，學(xué)界從不同角度對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題展開(kāi)了深入分析，充分認(rèn)識(shí)到收入對(duì)于失地農(nóng)民生存與發(fā)展的重要意義。農(nóng)民失地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的必然結(jié)果，失去土地的農(nóng)民天然地失去了其賴以生存的保障基礎(chǔ)，未來(lái)生計(jì)狀況令人擔(dān)憂?；趯?duì)失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)和收入持續(xù)增加現(xiàn)實(shí)研究之需要，針對(duì)失地農(nóng)民收入問(wèn)題研究尚存在以下不足和有待深入研究的地方:首先，失地農(nóng)民收入問(wèn)題專題研究明顯不足。已有研究成果多集中于失地農(nóng)民補(bǔ)償安置、就業(yè)、社會(huì)保障、權(quán)益受損與保護(hù)、市民化與社會(huì)適應(yīng)性等方面，這些研究大多間接涉及失地農(nóng)民收入和生計(jì)問(wèn)題，然而專門從收入視角研究失地農(nóng)民問(wèn)題文獻(xiàn)則相對(duì)較少。由于對(duì)失地農(nóng)民收入與生活狀況、利益訴求等方面內(nèi)容調(diào)研不足，缺乏反映失地農(nóng)民生計(jì)狀況的第一手資料，使得這方面研究成果對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的理解和把握不夠透徹與深入，進(jìn)而導(dǎo)致研究結(jié)論的專門性、針對(duì)性、可行性與說(shuō)服力不強(qiáng)。其次，失地農(nóng)民收入保障長(zhǎng)效機(jī)制研究有待深入和強(qiáng)化。相關(guān)學(xué)者對(duì)失地農(nóng)民收入研究多停留于對(duì)其當(dāng)前生活狀況的簡(jiǎn)單描述和改善的政策建議，很少?gòu)目沙掷m(xù)發(fā)展角度探討構(gòu)建失地農(nóng)民收入保障的長(zhǎng)效機(jī)制。失地農(nóng)民生計(jì)的可持續(xù)要求其收入來(lái)源能夠得到長(zhǎng)久的政策支持和保障，其生存的物質(zhì)條件和物質(zhì)基礎(chǔ)能夠隨著社會(huì)的發(fā)展而進(jìn)步。這要求在考慮失地農(nóng)民問(wèn)題時(shí)，不應(yīng)只關(guān)注其短期生存質(zhì)量，還應(yīng)努力使其具有長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展能力。第三，對(duì)失地農(nóng)民收入問(wèn)題缺乏系統(tǒng)性研究。當(dāng)前，理論界對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題研究尚處于探索和初始階段，特別是對(duì)失地農(nóng)民收入問(wèn)題研究還不夠全面、深入和具體。故對(duì)失地農(nóng)民收入與生活現(xiàn)狀、失地前后收入狀況對(duì)比、收入水平提高制約因素、保障收入提高對(duì)策措施等問(wèn)題進(jìn)行深入而系統(tǒng)地研究，對(duì)有效促進(jìn)失地農(nóng)民收入提高和生計(jì)可持續(xù)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第四，對(duì)失地農(nóng)民收入問(wèn)題研究視野有待拓寬。通常，相關(guān)學(xué)者多局限于本地區(qū)的失地農(nóng)民問(wèn)題研究，研究視野有待進(jìn)一步拓寬。西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化、城市化進(jìn)程較我國(guó)發(fā)展更為成熟，其在解決失地農(nóng)民收入問(wèn)題方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。后續(xù)研究中，學(xué)界可通過(guò)具體分析國(guó)外解決失地農(nóng)民收入問(wèn)題的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和具體措施并有選擇性地加以吸收借鑒，最終為我國(guó)妥善解決失地農(nóng)民收入問(wèn)題提供有益的參考。

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