農(nóng)村集體土地股份制改革的實踐價值與路徑選擇——“農(nóng)村集體土地股份制改革研討會”綜述

薛翠翠，陳美景，蔡 勇，徐建春，李翠珍，蔣仁開，張冰松

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035；2.浙江工商大學土地研究所，浙江 杭州310018）

6月27日，《中國土地科學》和《土地科學動態(tài)》編輯部聯(lián)合浙江工商大學公共管理學院、浙江工商大學土地研究所、中國土地學會青年工作委員會在杭州市召開了“農(nóng)村集體土地股份制改革研討會”。浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院副院長錢文榮教授、浙江工商大學公共管理學院副院長徐建春教授、浙江財經(jīng)大學工商管理學院副院長鮑海君教授、浙江財經(jīng)大學不動產(chǎn)研究所所長徐保根教授、南京審計學院經(jīng)濟學院張笑寒教授、浙江省土地資源調(diào)查辦公室戴勇毅所長、中國土地勘測規(guī)劃院高級工程師何歡樂、浙江工商大學土地研究所李翠珍副教授、寧波市國土資源局鄞州分局地籍科副科長忻元峰、寧波市鄞州區(qū)古林鎮(zhèn)薛家村大學生村官陳勇斌、《中國土地科學》和《土地科學動態(tài)》執(zhí)行主編馮廣京研究員，以及杭州地區(qū)的有關(guān)專家學者和浙江工商大學等高校的師生30余人參加研討。與會專家針對（1）農(nóng)村集體土地股份制改革的實踐價值和理論意義，（2）浙江省農(nóng)村集體土地股份制改革的實踐、經(jīng)驗和問題，（3）推進農(nóng)村集體土地股份制改革的條件、障礙和突破路徑，（4）農(nóng)村集體土地使用制度和產(chǎn)權(quán)制度改革的方向與路徑選擇等問題進行了深入研討。

1 浙江省農(nóng)村集體土地股份制改革的實踐

從20世紀90年代初開始，浙江省杭州、寧波和臺州參考廣東南海模式，積極探索本地土地股份制改革路徑，促進了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。從2003年開始，在杭州、寧波等市的城中村、城郊村，實施了社區(qū)股份合作制改革，在加強集體資產(chǎn)管理和明晰資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等方面開展試點工作。自2008年以來，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立農(nóng)民專業(yè)合作社的方式進行土地規(guī)模流轉(zhuǎn)呈上升勢頭?？傮w上，浙江省農(nóng)村土地股份制改革多發(fā)生于人多地少的城郊村、經(jīng)濟相對發(fā)達的富裕村以及大面積實行農(nóng)業(yè)開發(fā)的村等，發(fā)展較快的地區(qū)有杭州、寧波、溫州、義烏、紹興、臺州等。截至2010年6月底，全省已建立土地股份合作社232家，入股土地面積14.2萬畝。

根據(jù)股權(quán)設(shè)置不同，浙江省農(nóng)村土地股份制改革形式主要有：（1）單一以土地入股為主，成立土地股份合作社；（2）土地作價入股，即以土地、資金、技術(shù)等多種要素入股，成立綜合型股份合作社；（3）村（社區(qū)）經(jīng)濟股份合作制內(nèi)的土地股份量化。對于股權(quán)設(shè)置，各地一般設(shè)立土地股、人口股、集體股，也有一些合作社設(shè)立現(xiàn)金股、技術(shù)股等。對于股權(quán)流轉(zhuǎn)，許多地方實行股權(quán)“生不增，死不減”原則，封閉性流通，在合作社范圍內(nèi)可以繼承、轉(zhuǎn)讓和贈予。在股權(quán)量化上，目前，浙江省絕大部分地區(qū)量化的股權(quán)主要是以設(shè)置社員分配股份為主，享受對象為股份制改革時實際在冊的村集體經(jīng)濟組織成員。以承包經(jīng)營權(quán)入股的，入股土地以二輪土地承包確權(quán)的面積為依據(jù)；以資金、資產(chǎn)等生產(chǎn)要素入股的，入股土地一般應(yīng)先作價，后股份量化。

2 農(nóng)村集體土地股份制改革的實踐價值和理論意義

農(nóng)村集體土地股份制改革，解決了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的問題，實現(xiàn)了土地資源的有效配置，也是農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)方式之一。農(nóng)村集體土地股份制改革作為農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，自各地開展以來，展現(xiàn)了重要的實踐價值和理論意義。

徐建春認為農(nóng)村土地股份合作社為集體資源和資產(chǎn)管理提供了一種創(chuàng)新模式，有利于在更大范圍內(nèi)整合資源，在明晰產(chǎn)權(quán)和規(guī)范收益分配方面具有優(yōu)勢。戴勇毅認為農(nóng)村土地股份制改革是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)顯化的需要，是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)分配與管理的需要，也是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，其解決了村民組織內(nèi)部的利益分配不公等問題，有利于維持社會穩(wěn)定。馮廣京提出農(nóng)村集體土地股份制改革有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體土地股份制改革適應(yīng)了土地經(jīng)營規(guī)模化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的要求，推動了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益更大化，同時又能夠做到公平、合規(guī)、合理，使原土地承包人和新的經(jīng)營人的權(quán)益都能得到保障，還能使農(nóng)村集體的土地資產(chǎn)保值增值，有力地促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。何歡樂認為土地股份制不僅有利于土地承包地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，促進了土地的節(jié)約集約利用和工業(yè)化的發(fā)展，而且有效保障和實現(xiàn)了農(nóng)民的土地權(quán)益，并促進了農(nóng)村環(huán)境的改善和農(nóng)村社會治理的改進。張笑寒提出土地股份合作制較好地保護了農(nóng)村婦女特別是婚嫁婦女的土地權(quán)益，通過對土地折股量化，有利于婦女個人財產(chǎn)從其家庭共有財產(chǎn)中分離出來，解決了婦女因外嫁、離婚、喪偶等婚姻變動所引起的土地分割問題。李翠珍認為土地股份制改革使農(nóng)戶的土地權(quán)利得以量化并據(jù)此擁有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的對象化、具體化；同時，土地股份制將農(nóng)民組織起來，提升了農(nóng)民的組織談判能力，有助于農(nóng)民分享土地增值收益。忻元峰認為農(nóng)村土地股份制改革實踐激發(fā)了農(nóng)村的經(jīng)濟活力，使傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟向現(xiàn)代股份制經(jīng)濟發(fā)展，有效解決了以往集體資金使用和管理上由少數(shù)人說了算、沒有積累機制、沒有社員分配的弊端。

3 農(nóng)村集體土地股份制改革的實質(zhì)

戴勇毅認為農(nóng)村集體土地股份制改革是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的一個方向，主要應(yīng)在土地產(chǎn)權(quán)改革中體現(xiàn)積極意義。錢文榮提出土地股份制的本質(zhì)是土地的資本化，是希望以權(quán)證的方式虛擬土地使用權(quán)未來收入預(yù)期的貼現(xiàn)值，使其可以在交易市場上獲得強流動性，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。馮廣京指出農(nóng)村集體土地股份制改革是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新方向，其將農(nóng)民集體土地作為農(nóng)民經(jīng)濟收入長期穩(wěn)定提高的制度保證。何歡樂認為農(nóng)村集體土地股份制，實質(zhì)是一種土地資源的配置方式，以及在此基礎(chǔ)上的收益分配與土地權(quán)益實現(xiàn)方式，也是集體土地所有權(quán)的有效實現(xiàn)方式，其最終落腳點是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革。李翠珍提出農(nóng)村土地股份制改革是家庭承包責任制之后農(nóng)村土地制度的一次誘致性制度變遷和飛躍，是農(nóng)民自主建設(shè)制度與政府政策引導(dǎo)合力作用的結(jié)果。忻元峰認為集體土地股份制實質(zhì)是兼有社區(qū)管理和資產(chǎn)經(jīng)營“雙重身份”的政社合一體，延續(xù)了經(jīng)濟合作社的產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)營特征。

4 農(nóng)村集體土地股份制改革能否推廣

目前，浙江農(nóng)村集體土地股份制改革存在一些需要破解的問題，這項改革到底能否推廣，與會專家提出了自己的看法。

鮑海君認為土地股份制并非適合任何一個地區(qū)，在新型城鎮(zhèn)化過程中，不僅要優(yōu)化配置土地資源，還要保持村莊的傳統(tǒng)風貌，建設(shè)具有鮮明特色的村莊和小城鎮(zhèn)。戴勇毅提出目前社會上存在著農(nóng)村土地股份制是不是與農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制相左，是不是有再一次搞農(nóng)村“土地集體化”傾向的疑問。在城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村，股份制看起來發(fā)展得比較好，但是如果不推行土地股份制改革未必發(fā)展得不好；另外對于邊遠的農(nóng)村，土地股份制是不是值得推廣也需要商榷。何歡樂認為土地股份制應(yīng)該因地制宜、不搞一刀切，不存在放之四海而皆準的農(nóng)村土地股份制模式，應(yīng)把是否促進了土地資源的有效配置，是否保障了并更好實現(xiàn)了農(nóng)民的土地權(quán)益作為評價土地股份制的標準。農(nóng)村集體土地股份制改革涉及的一個重要問題是集體建設(shè)用地能不能流轉(zhuǎn)，對此，徐保根提出，從法律法規(guī)看，國家并不反對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，只是流轉(zhuǎn)時需要“依照法律”。如果能對現(xiàn)行有關(guān)法律進行完善，則有利于促進集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從無序到有序、由隱形市場到有形市場的發(fā)展。從政策依據(jù)看，相關(guān)政策的提出破除了集體建設(shè)用地入市的制度障礙，為實現(xiàn)集體土地與國有土地同地、同權(quán)、同價提供了政策空間。從實踐效果看，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)均對維護當?shù)剞r(nóng)民權(quán)益、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面起到積極的作用。

5 農(nóng)村集體土地股份制改革過程中存在的問題

目前農(nóng)村集體土地股份制改革仍在不斷探索推進，相關(guān)政策法律不夠完善，改革過程中存在一些問題，一定程度上影響了農(nóng)村集體土地股份制改革的推進。

徐建春總結(jié)浙江全省農(nóng)村土地股份制改革存在的問題，一是土地權(quán)利流轉(zhuǎn)受限，缺乏政策法律支持；二是股權(quán)設(shè)置和股東界定中存在糾結(jié)和矛盾點；三是分紅意愿高，合作社經(jīng)營管理壓力大、風險高；四是股份制改革前方保障環(huán)節(jié)缺乏，規(guī)范制度需探索。錢文榮認為農(nóng)地股份制改革過程中存在著經(jīng)營者對投資收益穩(wěn)定預(yù)期要求與流出農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿短期化的矛盾、土地集體所有與農(nóng)地跨區(qū)域優(yōu)化配置的矛盾、土地資產(chǎn)優(yōu)化配置的需要與土地因權(quán)屬不完整導(dǎo)致股權(quán)難于流動的矛盾等。張笑寒提出，一些村莊在開展土地股份合作時存在性別歧視現(xiàn)象，婦女及其子女應(yīng)有的股份權(quán)利容易遭受侵害，在合作社股東資格界定、股權(quán)劃分、收益分配過程中主觀隨意性大，婦女尤其是“外嫁女”不能與男子享受同等村民待遇。戴勇毅等指出集體土地股份制改革目前主要由國土部門與農(nóng)業(yè)部門主導(dǎo)，但不同的主導(dǎo)部門有著不同的改革方向，國土部門主要傾向于土地權(quán)利的實現(xiàn)和耕地保護，而農(nóng)業(yè)部門則是倡導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與民生改善。李翠珍等提出由于土地承包經(jīng)營權(quán)和集體所有土地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等受到限制，導(dǎo)致許多不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)以及暗箱操作等發(fā)生；另外，相當比例的農(nóng)村土地股份合作社管理欠完善，出現(xiàn)了賬目混亂、違規(guī)經(jīng)營等問題。鮑海君提出土地股份制改革過程中由于股權(quán)分配的合理依據(jù)沒有明確，容易引發(fā)各種沖突。忻元峰認為股份經(jīng)濟合作社在運行中累積了一些矛盾和問題，一是管理模式靜態(tài)化與社區(qū)人口動態(tài)化的矛盾，二是資產(chǎn)快速膨脹與經(jīng)營活力不強的矛盾，三是鞏固發(fā)展集體經(jīng)濟與群眾要求分割集體資產(chǎn)的矛盾。陳勇斌結(jié)合村（社區(qū)）股份制合作社發(fā)展的實踐，提出了股份制概念意識偏差、股權(quán)管理的封閉性和靜態(tài)性、管理水平和組織制度的局限性等問題。

6 農(nóng)村集體土地股份制改革的突破路徑

農(nóng)村集體土地股份制改革在實踐探索中不斷向前推進，積累了不少有益的經(jīng)驗，也還存在一些需要破解的問題，只有不斷深化改革，才能找到突破問題的途徑。

錢文榮提出改革的方向應(yīng)該是把農(nóng)民的經(jīng)濟身份與社會身份分開，并實現(xiàn)經(jīng)濟身份永久化和社會身份屬地化。農(nóng)民憑借社員的經(jīng)濟身份可以享受村土地和集體資產(chǎn)權(quán)益，即使離開該村后，不再是該村村民，但依然可以是該村合作社的社員，依然享有相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)。同時，建議農(nóng)地股份制改革進行“升級”，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位實施土地股份制改革，這樣有利于土地在更大范圍內(nèi)流動、集中和規(guī)模經(jīng)營，以及土地的整理和功能區(qū)劃分，然后由鎮(zhèn)政府給農(nóng)戶頒發(fā)股權(quán)證書，并進行相關(guān)的配套制度改革。徐建春提出，農(nóng)村土地股份制改革的進一步深化，需要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，還農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利，進一步明確規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍、條件、程序等，盡快出臺詳細明確高層次的法律規(guī)范。戴勇毅認為，量化資產(chǎn)、優(yōu)化配置、實現(xiàn)資產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營，是農(nóng)村集體土地股份制改革的主要方向。馮廣京提出當前農(nóng)村集體土地股份制改革需要解決兩個層面的問題：一是法律制度方面需要進一步完善，以切實體現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能，壯大集體經(jīng)濟，提高農(nóng)民個體收益；二是具體的股份制改革的技術(shù)層面的設(shè)計，應(yīng)當符合地區(qū)的實際情況，切實保護農(nóng)民個體的利益，做到公平、合理、科學，從當前來看，重點應(yīng)當是第一個方面。張笑寒提出，為保護農(nóng)村婚嫁婦女的土地股權(quán)，應(yīng)制訂具有可操作性的婦女權(quán)益保護政策；加快修訂村規(guī)民約，清理和糾正村規(guī)民約中歧視、侵害婦女合法權(quán)益的條款，特別要增加婦女及其子女參與集體資源（土地）分配與提高村民待遇方面的條款；對于村、組擬訂的各個土地股份合作社章程，凡存在侵害婦女權(quán)益情況的條文，均不予核準通過。何歡樂等認為農(nóng)民應(yīng)是土地股份制改革的主體，政府要避免成為包辦的家長，而是要積極做好引導(dǎo)、規(guī)范、支持和服務(wù)工作。忻元峰結(jié)合寧波市鄞州區(qū)的實踐，建議嚴格界定農(nóng)村股份制改革過程中的折股量化資產(chǎn)，明確不同類型農(nóng)村的股權(quán)設(shè)置方式，積極發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，努力探索向開放式股份制公司發(fā)展。針對農(nóng)村土地股份制改革中的風險，李翠珍提出要設(shè)立風險保障金，降低土地流轉(zhuǎn)風險；建立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會，增強合作社市場競爭力；實施信息化建設(shè)，實現(xiàn)科學化管理；建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁制度體系；實施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險政策；推廣股權(quán)質(zhì)押，彌補農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金的不足。

7 農(nóng)村集體土地使用制度和產(chǎn)權(quán)制度改革的方向和路徑

農(nóng)村集體土地股份制改革的不斷探索和實踐，揭示了改革中需要破解的深層次問題，這項改革的深入倒逼著農(nóng)村集體土地使用制度和產(chǎn)權(quán)制度的進一步改革。

何歡樂認為下一步的改革的重點是以集體建設(shè)用地作為土地股份制和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的切入點，在規(guī)劃控制和產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，還權(quán)賦能于集體建設(shè)用地，允許集體農(nóng)用地的有序有限轉(zhuǎn)用和集體建設(shè)用地的規(guī)范流轉(zhuǎn)。馮廣京指出改革農(nóng)村集體土地制度的方向和核心應(yīng)當是增強農(nóng)民的土地權(quán)利保障，使農(nóng)民依附于土地權(quán)利之上的利益得到實現(xiàn)。當前應(yīng)在適應(yīng)我國社會經(jīng)濟發(fā)展新形勢新要求的前提下，積極探索農(nóng)村集體土地制度的改革創(chuàng)新。錢文榮提出農(nóng)村集體土地制度改革中，推動土地產(chǎn)權(quán)制度改革、實現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)屬的完整化和清晰化是基礎(chǔ)；推動戶籍制度改革、實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟身份永久化與社會身份屬地化的結(jié)合是關(guān)鍵；推動城鄉(xiāng)就業(yè)與社會保障改革、消除土地流出農(nóng)戶的后顧之憂是必要條件。鮑海君結(jié)合溫州市農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，提出應(yīng)在政府、村集體經(jīng)濟組織和使用權(quán)主體間科學合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，創(chuàng)新農(nóng)房抵押融資渠道，并對農(nóng)民退出的宅基地進行合理的價格評估。