糧食生產(chǎn)功能區(qū)：建設(shè)中的困境及對(duì)策建議

文/毛曉紅徐紅玳毛小報(bào) 張琦 顧益康

2010年浙江明確提出將通過8-10年努力建成800萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)任務(wù)，資金不足、噸糧田建設(shè)難度大以及傳統(tǒng)小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)、政府要糧與農(nóng)民要錢矛盾突出等都是建設(shè)中面臨的難題

2010年浙江從糧食安全戰(zhàn)略高度作出了在全省范圍建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“功能區(qū)”）的決定，并作為全省“十二五”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要建設(shè)任務(wù)之一。到2011年底，全省已建成2315個(gè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，總面積245.79萬畝。為進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，筆者最近進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

建設(shè)已取得成效

促進(jìn)了耕地資源的保護(hù)，“藏糧于田”戰(zhàn)略得到有效貫徹。各地糧食生產(chǎn)功能區(qū)全面實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法加強(qiáng)基本農(nóng)田管理，對(duì)因重大建設(shè)項(xiàng)目征占糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地的，嚴(yán)格執(zhí)行‘先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡’的原則，確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地?cái)?shù)量不減、質(zhì)量提高；堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，功能區(qū)建設(shè)注重資源的合理、高效利用，耕地拋荒現(xiàn)象明顯減少。

促進(jìn)了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的改善，防災(zāi)抗災(zāi)能力不斷增強(qiáng)。各地以糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃為指導(dǎo)，通過新建和修復(fù)溝、渠、路，配套農(nóng)電輸電線路、變壓器等設(shè)施，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施狀況明顯改善，已建功能區(qū)基本形成了田成方、路成網(wǎng)、渠系配套、排灌暢通的新局面。在近兩年遭受的自然災(zāi)害中，已建好的功能區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮了積極的作用，糧食生產(chǎn)沒有受到很大影響，減災(zāi)抗災(zāi)的能力明顯高于區(qū)外。

促進(jìn)了糧食先進(jìn)科技的推廣，綜合生產(chǎn)能力有效提升。功能區(qū)通過培肥地力，普及良種、良法、良技，創(chuàng)建高產(chǎn)示范方等途徑，極大地提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。一批育種中心、烘干中心相繼建成，為帶動(dòng)全省糧食高產(chǎn)創(chuàng)建提供了有力支撐。如平湖市高產(chǎn)創(chuàng)建示范片良種、主推技術(shù)以及測(cè)土配方施肥技術(shù)覆蓋率均達(dá)100%，示范方平均產(chǎn)量652kg/畝，較全市平均水平增產(chǎn)96kg/畝，增加效益274.56元/畝（按2.86元/kg），輻射帶動(dòng)了全市糧食增產(chǎn)增收。

促進(jìn)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新，新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體快速涌現(xiàn)。各地以培育農(nóng)民專業(yè)合作社、種糧大戶等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體為重點(diǎn)，積極探索功能區(qū)建設(shè)的新機(jī)制，逐步創(chuàng)建了種糧大戶主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)、專業(yè)合作社主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)、股份制經(jīng)營(yíng)、“公司+合作社+基地（農(nóng)戶）”經(jīng)營(yíng)、“專業(yè)合作社+農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)”等模式。目前，全省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)已涌現(xiàn)出吳興區(qū)八里店鎮(zhèn)尹家圩整村推進(jìn)合作社主導(dǎo)模式、諸暨山下湖新桔城種糧大戶主導(dǎo)模式、南潯區(qū)大虹橋農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、平湖市廣陳鎮(zhèn)合作社服務(wù)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)等典型模式。

促進(jìn)了糧食生產(chǎn)的全程機(jī)械化，糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化水平明顯提升。全省各地通過建立農(nóng)技人員分級(jí)分項(xiàng)目對(duì)口聯(lián)系服務(wù)機(jī)制，培育和扶持社會(huì)化服務(wù)組織，全面實(shí)行“五統(tǒng)一”服務(wù)，糧食生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)能力和全程機(jī)械化水平得到顯著提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010-2011年全省新建各類糧食生產(chǎn)服務(wù)組織957家，新購置收割機(jī)、插秧機(jī)、烘干機(jī)、育秧流水線及大型噴霧器等農(nóng)機(jī)具15083臺(tái)（套），功能區(qū)統(tǒng)防統(tǒng)治覆蓋率總體達(dá)到79.4%，機(jī)耕機(jī)收率基本達(dá)到100%，很多建設(shè)水平較高的糧食生產(chǎn)功能區(qū)已成為糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化的示范區(qū)。

主要問題與挑戰(zhàn)

糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足。一是現(xiàn)有涉農(nóng)資金整合難，缺乏專項(xiàng)資金支持。目前，省級(jí)投入的均為涉農(nóng)項(xiàng)目的整合資金，由于涉及部門多，資金統(tǒng)籌整合落實(shí)到各地的功能區(qū)建設(shè)難度很大，省里至今沒有設(shè)立糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)。二是各地建設(shè)資金安排缺口很大。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的溫州資金缺口17%，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的衢州缺口達(dá)到42%。三是經(jīng)營(yíng)主體投入實(shí)力不足，積極性不高。由于種糧比較效益低，經(jīng)營(yíng)主體大都不愿意把資金投入到功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。一些種糧大戶對(duì)功能區(qū)建設(shè)也缺乏動(dòng)力，擔(dān)心建成基礎(chǔ)設(shè)施齊全的高質(zhì)量農(nóng)田，租金又會(huì)提高。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)要達(dá)到噸糧田建設(shè)目標(biāo)難度較大。從實(shí)際情況來看，能夠達(dá)到噸糧要求、設(shè)施較好的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田僅占30%左右。大多數(shù)糧食生產(chǎn)功能區(qū)在規(guī)劃之初就因?yàn)樵獾交鶎拥牡种魄榫w而增加了落實(shí)的難度，一些功能區(qū)被“上山下灘”，位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、土壤十分貧瘠，無論是推廣良種良法，還是配套良機(jī)、推進(jìn)良制都受到很大的制約，糧食生產(chǎn)仍然靠天吃飯，有的地方甚至還未開發(fā)利用。要將這些功能區(qū)建成為設(shè)施完善、配置齊全、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收的噸糧田面臨重重困難。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)轉(zhuǎn)換生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式任務(wù)艱巨。糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)要求建設(shè)集中連片、生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、服務(wù)體系健全的糧食生產(chǎn)示范區(qū)、先行區(qū)和帶動(dòng)區(qū)。但現(xiàn)有糧田生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式仍然以傳統(tǒng)小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)為主，使現(xiàn)代化建設(shè)面臨重重障礙。一是規(guī)?；?jīng)營(yíng)較難。由于農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿不同，土地流轉(zhuǎn)特別是連片流轉(zhuǎn)難度較大。二是農(nóng)機(jī)化配套裝備面臨諸多困難。由于功能區(qū)內(nèi)配套農(nóng)業(yè)設(shè)施用地審批停止，育秧中心、烘干中心和農(nóng)機(jī)倉庫等功能設(shè)施無法落實(shí)的問題十分突出，植保機(jī)械、糧食烘干系統(tǒng)嚴(yán)重不足。三是新型經(jīng)營(yíng)主體缺乏。目前糧農(nóng)素質(zhì)普遍不高，種糧大戶、合作社、龍頭企業(yè)等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體比重低。

功能區(qū)建設(shè)中政府要糧與農(nóng)民要錢的矛盾突出。經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶首先要考慮種田的經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)前糧食生產(chǎn)的比較效益低的問題還是非常突出。盡管出臺(tái)了各種糧補(bǔ)政策，但屬于普惠性的政策補(bǔ)貼，對(duì)于功能區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶來講并沒有特別受益，受到的限制反而增多，致使其改種經(jīng)濟(jì)作物、進(jìn)入高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的想法日趨強(qiáng)烈。如何兼顧政府穩(wěn)糧目標(biāo)與農(nóng)民增收目標(biāo)，是當(dāng)前急需解決的一大問題。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)管護(hù)主體缺失、管護(hù)機(jī)制不到位問題突出。主要表現(xiàn)在：一是功能區(qū)建設(shè)牽涉到發(fā)改、農(nóng)林、國土、財(cái)政、水利、交通、電力、糧食等部門，職、權(quán)、責(zé)不夠明晰。二是功能區(qū)糧食生產(chǎn)功能長(zhǎng)期穩(wěn)定難以保障。按照《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)民依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，農(nóng)民有權(quán)自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，要讓農(nóng)民穩(wěn)定種糧，必須要有新的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。三是功能區(qū)的管護(hù)運(yùn)行機(jī)制和措施急待完善。目前，許多功能區(qū)雖然制定了管護(hù)制度，但管護(hù)責(zé)任人、管護(hù)維修經(jīng)費(fèi)未落實(shí)等問題突出，管護(hù)制度形同虛設(shè)，導(dǎo)致功能區(qū)建設(shè)重建設(shè)輕管護(hù)現(xiàn)象普遍存在，長(zhǎng)久管理更是個(gè)大問題。

政策建議

進(jìn)一步強(qiáng)化政府建設(shè)功能區(qū)的主導(dǎo)作用。建議建立完善各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系制度，進(jìn)一步明確由縣級(jí)政府作為責(zé)任主體負(fù)責(zé)建設(shè)資金的籌集、功能區(qū)的驗(yàn)收和管理制度的制定等職能，以及由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)做好與村組的協(xié)調(diào)職能。

設(shè)立糧食生產(chǎn)功能區(qū)專項(xiàng)資金。盡快出臺(tái)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)和管護(hù)的資金支持長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)好建設(shè)資金。建立省、市、縣三級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)資金，從土地出讓金中按一定比例提取，每年不得低于某一基準(zhǔn)數(shù)列入財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ茫Ｕ瞎δ軈^(qū)建設(shè)穩(wěn)定的資金來源。

出臺(tái)針對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的糧補(bǔ)政策。進(jìn)一步提高功能區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)糧農(nóng)生產(chǎn)積極性。制定明顯高于功能區(qū)外的糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立與糧農(nóng)實(shí)際種植面積或交售商品糧數(shù)量掛鉤的政策補(bǔ)貼機(jī)制，重點(diǎn)加大對(duì)種糧大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼。

將糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)與創(chuàng)意農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合。進(jìn)一步加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)，加快新增糧田的改造，提升標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力。在建設(shè)過程中融入創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)理念，注重糧食生產(chǎn)水生濕地、生態(tài)涵養(yǎng)、美化環(huán)境功能的體現(xiàn)與保護(hù)，以及與稻作文化、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的融合，促進(jìn)功能區(qū)由保障功能向生態(tài)功能、富民功能、休閑功能的延伸，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的升級(jí)。

進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和人才支撐。建議省級(jí)功能區(qū)由政府將土地流轉(zhuǎn)集中，返租倒包給種糧大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。加快培育新型職業(yè)種糧農(nóng)民，鼓勵(lì)大中專畢業(yè)生、有文化的中青年和返鄉(xiāng)農(nóng)民工從事糧食生產(chǎn)，使其成為未來糧食產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)人才。

進(jìn)一步爭(zhēng)取政策扶持和法律保護(hù)。建議運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)助、稅收金融等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)糧食產(chǎn)需之間的利益關(guān)系，分級(jí)激勵(lì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，調(diào)動(dòng)功能區(qū)所在地政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。出臺(tái)政策措施或以法律的形式建設(shè)和保護(hù)功能區(qū)，尤其是出臺(tái)針對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地政策，以及《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)管理保護(hù)條例》，爭(zhēng)取人大立法，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)功能區(qū)的建設(shè)和保護(hù)，保障糧食生產(chǎn)功能區(qū)長(zhǎng)久發(fā)揮作用。

強(qiáng)化建后管護(hù)責(zé)任落實(shí)和監(jiān)督。嚴(yán)格按照“誰投資、誰所有、誰收益、誰管護(hù)”的原則，明確產(chǎn)權(quán)歸屬、管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任和管護(hù)經(jīng)費(fèi)，保障管理責(zé)任落實(shí)。建立功能區(qū)耕地監(jiān)管機(jī)制，完善農(nóng)田質(zhì)量檢測(cè)體系。建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)責(zé)任追究制度，對(duì)保護(hù)不力的依法追究相關(guān)責(zé)任人及主管領(lǐng)導(dǎo)法律責(zé)任和行政責(zé)任。建立功能區(qū)建設(shè)和保護(hù)督查考評(píng)機(jī)制，考核結(jié)果作為安排相關(guān)投資和政策支持，以及評(píng)價(jià)各級(jí)地方政府部門政績(jī)的重要依據(jù)，并納入到各級(jí)地方政府綜合考核、新農(nóng)村建設(shè)考核以及黨政一把手的政績(jī)考核內(nèi)容之中。