網(wǎng)絡(luò)時代版權(quán)行政管理面臨的困境與對策

文/郭 欣

在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，作品復(fù)制更容易、成本更低廉，這在給作品傳播帶來極大便利的同時，也使版權(quán)面臨著空前的風(fēng)險。目前，網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版行為已呈專業(yè)化、規(guī)?；⒏呖萍蓟内厔?，整體上已經(jīng)對傳統(tǒng)版權(quán)產(chǎn)業(yè)的生存與發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，對新興互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也造成消極影響。因而，如何進一步完善版權(quán)法律法規(guī)體系、創(chuàng)新執(zhí)法手段、有效規(guī)范和保護網(wǎng)絡(luò)版權(quán)是當(dāng)下版權(quán)行政管理部門面臨的新的課題和挑戰(zhàn)。

一、版權(quán)行政管理部門在網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護中的作用

我國《著作權(quán)法》自1991年正式實施以來，經(jīng)過2001年和2010年兩次修改，逐步與世界貿(mào)易組織的要求接軌，建立了以司法審判為主導(dǎo)的著作權(quán)保護制度，同時結(jié)合我國著作權(quán)行政管理工作的實踐，對著作權(quán)采取司法保護和行政執(zhí)法保護相結(jié)合的途徑，即通常所說雙軌制。隨著近年涉及互聯(lián)網(wǎng)的盜版侵權(quán)案件不斷增加，版權(quán)行政管理部門善用自身優(yōu)勢，在版權(quán)保護領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。

（一）依法行使審批權(quán)，嚴(yán)把網(wǎng)絡(luò)出版準(zhǔn)入關(guān)口

2012年7月19日，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第30次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2012年6月底，中國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到5.38億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%。[1]從紙質(zhì)媒體到電子媒體，互聯(lián)網(wǎng)時代復(fù)制、傳播信息的高效便捷，使著作權(quán)的保護受到了空前挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版行為不但嚴(yán)重侵害了權(quán)利人的合法權(quán)益，造成了大量的權(quán)益沖突和糾紛，擾亂了網(wǎng)絡(luò)傳播秩序，在國際上也產(chǎn)生了惡劣影響。面對目前網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護工作的嚴(yán)峻形勢，我國版權(quán)行政主管部門立足于依法保護著作權(quán)人的合法權(quán)益，嚴(yán)把互聯(lián)網(wǎng)版權(quán)市場的準(zhǔn)入關(guān)口，嚴(yán)格依法履行相關(guān)登記、審批職能，為版權(quán)保護打下良好基礎(chǔ)，同時加強行政許可的事后審查工作，有效地實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)版權(quán)的實時監(jiān)控管理。

（二）加強部門協(xié)作，重點查處網(wǎng)絡(luò)盜版侵權(quán)大案

2010年至2011年間，新聞出版總署共批準(zhǔn)設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)出版單位164家，其中民營互聯(lián)網(wǎng)出版企業(yè)100家，占60.98%，主要經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)游戲出版和傳統(tǒng)出版物的網(wǎng)絡(luò)傳播業(yè)務(wù)。一方面，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，民營企業(yè)如雨后春筍般涌入互聯(lián)網(wǎng)市場，另一方面，侵權(quán)盜版行為對網(wǎng)絡(luò)出版行業(yè)的影響越來越明顯，我國版權(quán)行政管理部門對網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)的查處力度也在隨之加大。2006年盛大網(wǎng)絡(luò)游戲公司曾懸賞800萬元，聯(lián)手各界力量打擊私服、外掛等給本公司造成重大損失的侵權(quán)行為，然而收效甚微。網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版已經(jīng)成為我國網(wǎng)游市場發(fā)展的巨大不穩(wěn)定因素。自2005年開始，國家版權(quán)局會同工業(yè)和信息化部、公安部開展打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版專項行動（“劍網(wǎng)行動”），有效打擊了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的侵權(quán)盜版行為，深受業(yè)界和權(quán)利人的歡迎。2010年至2011年，全國版權(quán)執(zhí)法部門共查處網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版案件1148起，已作出行政處罰的有466起，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的有66起。[2]有效打擊了網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版違法行為。2012年6月29日，國家版權(quán)局公布了2011年度查處的侵權(quán)盜版十大典型案件，其中涉及互聯(lián)網(wǎng)的案件就有六件，分別涉及網(wǎng)絡(luò)文學(xué)侵權(quán)盜版類案件、網(wǎng)絡(luò)提供侵權(quán)軟件下載類案件、網(wǎng)絡(luò)游戲侵權(quán)盜版類案件、利用互聯(lián)網(wǎng)銷售盜版書籍類案件、網(wǎng)絡(luò)銷售盜版藍(lán)光光盤類案件等多個種類。[3]面對逐年增多的“涉網(wǎng)”侵權(quán)，出版行政執(zhí)法部門如何在新形勢下把握好自身職責(zé)，發(fā)揮好管理職能，創(chuàng)新版權(quán)管理手段，是目前各級版權(quán)行政執(zhí)法部門需要深入思考的問題。

二、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下版權(quán)行政管理面臨的困境

（一）網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護立法不完善

自1991年《著作權(quán)法》正式實施，我國已形成了以《出版管理條例》《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行條例》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》《計算機軟件保護條例》《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護辦法》《著作權(quán)行政處罰實施辦法》等一系列法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，形成了較為完善的網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)保護法律體系。然而，現(xiàn)有的法律法規(guī)也存在一些不完善之處，給網(wǎng)絡(luò)版權(quán)的保護特別是網(wǎng)絡(luò)版權(quán)行政管理帶來不便。

在行政執(zhí)法權(quán)方面，《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護辦法》中規(guī)定，各級版權(quán)行政管理部門對侵犯互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)活動中的信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)的行為實施行政處罰，侵權(quán)行為實施地的著作權(quán)行政管理部門為具體侵權(quán)行為的管轄機關(guān)。侵權(quán)行為實施地包括提供互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)活動的服務(wù)器等設(shè)備所在地。但是現(xiàn)實查辦的大量案件中，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器和網(wǎng)站往往是異地的，常常是版權(quán)管理部門接到投訴，找到了侵權(quán)網(wǎng)站，而服務(wù)器卻在別的省份甚至境外，跨區(qū)域、跨國執(zhí)法面臨著管轄權(quán)的問題，這為版權(quán)行政管理部門的執(zhí)法行為增加了難度。

在法律責(zé)任設(shè)置方面，現(xiàn)有法律對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商侵犯著作權(quán)的行為設(shè)置的處罰數(shù)額較小，處罰種類單一，不利于對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者形成震懾?！痘ヂ?lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護辦法》規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者明知互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供者通過互聯(lián)網(wǎng)實施侵犯他人著作權(quán)的行為，或者雖不明知，但接到著作權(quán)人通知后未采取措施移除相關(guān)內(nèi)容，同時損害社會公共利益的，著作權(quán)行政管理部門可以責(zé)令停止侵權(quán)，并處沒收違法所得；處非法經(jīng)營額3倍以下的罰款或者10萬元以下的罰款。這一條款設(shè)置的處罰方式——責(zé)令停止侵權(quán)實際上是一種民事法律對侵權(quán)行為的救濟手段，用于行政管理場合并無不當(dāng)，但是面對猖獗的網(wǎng)絡(luò)版權(quán)違法顯然力度不夠，行政處罰法中設(shè)定了如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)在內(nèi)的較為嚴(yán)厲的處罰手段，而網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護的行政管理相關(guān)立法中對此運用較少。此外，罰款額度較低。2012年公安部督辦的沈陽盛大傳奇私服案，涉案人數(shù)多達(dá)40多人，涉案金額達(dá)到5.6億元。相對侵權(quán)行為帶來的巨大利潤，法律設(shè)定的違法成本太低，不足以遏制愈演愈烈的網(wǎng)絡(luò)侵犯著作權(quán)行為。誠然，對一些觸犯刑法的網(wǎng)絡(luò)盜版案件移送司法審判可以一定程度上彌補合法權(quán)利人的損失，并從刑事角度對侵權(quán)人進行制裁，但是行政管理手段對維持良好互聯(lián)網(wǎng)版權(quán)市場的秩序是不可替代的，我們在糾正現(xiàn)實執(zhí)法中存在的“以罰代刑”的錯誤觀念的同時，也要注意“以刑代管”同樣是不可取的。

（二）網(wǎng)絡(luò)版權(quán)行政執(zhí)法力量與專業(yè)程度欠缺

在我國當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，侵犯著作權(quán)的行為每一分鐘都在發(fā)生，涉及的不僅有文字作品，而且還有音樂作品、電影作品、軟件等。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的版權(quán)侵權(quán)行為發(fā)生范圍更加廣泛、侵權(quán)行為更為隱蔽，而網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護措施往往捉襟見肘，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。[4]目前世界上多數(shù)國家對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的著作權(quán)保護主要采取司法保護途徑，而我國之所以采取雙軌制的保護模式并強化網(wǎng)絡(luò)版權(quán)行政執(zhí)法，一方面是基于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下版權(quán)保護工作的現(xiàn)狀，另一方面是從我國與國外相比不發(fā)達(dá)的著作權(quán)集體管理組織和不完善的著作權(quán)登記管理系統(tǒng)的角度考慮。因而，我國網(wǎng)絡(luò)版權(quán)的保護領(lǐng)域行政管理機關(guān)具有不可替代的作用。

新形勢下網(wǎng)絡(luò)版權(quán)行政保護工作的加強對各級出版行政管理人員提出了更高的要求。從人員素質(zhì)上來講，網(wǎng)絡(luò)版權(quán)行政執(zhí)法專業(yè)性、技術(shù)性強，既要有專業(yè)的計算機技術(shù)人才又要求執(zhí)法人員具備較高的執(zhí)法業(yè)務(wù)水平?，F(xiàn)實情況是大量地方執(zhí)法機構(gòu)人員不足，經(jīng)費匱乏，難以滿足網(wǎng)絡(luò)版權(quán)執(zhí)法活動的需要。目前基層很多地方打擊盜版主要由各地文化執(zhí)法大隊統(tǒng)一執(zhí)法。由于文化執(zhí)法大隊同時承擔(dān)著文化市場監(jiān)管的多項任務(wù)，往往顧及不到打擊網(wǎng)絡(luò)盜版的工作，許多地方特別是區(qū)縣一級文化執(zhí)法隊伍本身已經(jīng)出現(xiàn)了管理不到位，疲于應(yīng)付，甚至人員斷檔的情況，這些現(xiàn)象對做好新形勢下的網(wǎng)絡(luò)版權(quán)執(zhí)法工作構(gòu)成了很大障礙。[5]

三、網(wǎng)絡(luò)時代加強版權(quán)行政管理的探索

（一）推動網(wǎng)絡(luò)版權(quán)相關(guān)立法的完善

為打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)活動制定規(guī)則，版權(quán)行政管理部門應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)力量，我國現(xiàn)有的各級版權(quán)管理部門要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，突出主體地位，積極主動地開展行政立法起草和立法建議工作，把打擊侵權(quán)盜版案件和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)出版行業(yè)秩序結(jié)合起來，努力提高行業(yè)版權(quán)保護的整體水平。由于打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)活動的復(fù)雜性和特殊性，各個部門之間的職能交叉客觀上不能完全消除，但是可以通過相關(guān)法律的完善為職能沖突尋求解決之道。這方面的典型事例如卡拉OK版權(quán)收費之爭。2006年11月，文化部“全國卡拉OK內(nèi)容管理服務(wù)系統(tǒng)”試點工作在武漢、鄭州和青島啟動；幾乎同一時間，國家版權(quán)局正式公告《卡拉OK經(jīng)營行業(yè)版權(quán)使用費標(biāo)準(zhǔn)》，在北京、上海、廣州開展試點。兩個收費單位，兩種收費標(biāo)準(zhǔn)，雖然相關(guān)部門有意識地回避了在同一地區(qū)試點的尷尬，劃分各自領(lǐng)地，但是版權(quán)管理的“爭利”現(xiàn)象已昭然若揭。2006年廣州、上海文化娛樂業(yè)協(xié)會先后發(fā)表聲明，在收費主體、收費標(biāo)準(zhǔn)等問題未解決之前，對于任何強行在本地區(qū)開展收費的“不合法行為”，協(xié)會將采取法律途徑等多種不同方式堅決抵制。這一事件為版權(quán)、文化等執(zhí)法部門敲響了警鐘，“九龍治水”帶來的后果不管是監(jiān)管空白還是爭權(quán)奪利，在損害權(quán)利人利益的同時，最終影響的都是我國版權(quán)市場的正常發(fā)展秩序。這就要求進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，對涉及網(wǎng)絡(luò)作品的各個管理部門相互之間的權(quán)限作出進一步明確的界定，完善諸如市場準(zhǔn)入審批程序、法定許可的發(fā)放程序等規(guī)定，避免出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)審批現(xiàn)象。另一方面，完善中央行政機關(guān)組織法，強化國務(wù)院解決沖突的裁決權(quán)，建立部門職能沖突日常解決機制，這樣一旦出現(xiàn)了法律保留的事項，引發(fā)部門職能沖突，就能夠迅速解決。[6]

（二）建設(shè)專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)版權(quán)綜合執(zhí)法隊伍

2005年至今，國家版權(quán)局、工業(yè)和信息化部、公安部聯(lián)合開展的“劍網(wǎng)行動”已連續(xù)實施了7年，第八次“劍網(wǎng)行動”已于2012年7月1日正式啟動，本次“劍網(wǎng)行動”的組織機構(gòu)增加了國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，由4部委聯(lián)合開展，并由4部門成立“全國打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版專項治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，新聞出版總署副署長、國家版權(quán)局副局長閻曉宏擔(dān)任組長。[7]這標(biāo)志著我國版權(quán)行政管理部門在整合有效資源，開展聯(lián)合執(zhí)法方面已經(jīng)取得了一定的成功經(jīng)驗。在實踐中，還應(yīng)該進一步強化版權(quán)行政主管部門與公安、電信部門的溝通與合作，建立日常信息共享和侵權(quán)盜版案件線索共享平臺，加強與公安機關(guān)的網(wǎng)監(jiān)部門的合作，在證據(jù)收集、對非法網(wǎng)絡(luò)主體采取強制措施、案件移送等方面理順工作程序，使網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版案件得到及時處理，保護權(quán)利人的合法利益。此外，行政執(zhí)法隊伍自身素質(zhì)的提高是切實做好網(wǎng)絡(luò)版權(quán)管理工作的關(guān)鍵。一方面要加大投入，面對日新月異的網(wǎng)絡(luò)盜版新手法、新技術(shù)，版權(quán)監(jiān)管部門在培養(yǎng)專業(yè)人才、購入先進設(shè)備上的投入是有效實施管理的基礎(chǔ)。同時，要發(fā)揮行政部門的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)國際國內(nèi)計算機技術(shù)公司進行反盜版技術(shù)的開發(fā)并展開合作，為政府監(jiān)管提供民間技術(shù)力量的支持。

（三）創(chuàng)新行政執(zhí)法手段——“重獎”與“嚴(yán)管”并舉

我國公民長期以來尊重知識產(chǎn)權(quán)意識不強，造成網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版現(xiàn)象普遍，而政府部門的人力物力有限，所展開的打擊行動不可能涵蓋每一個角落，針對網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版隱蔽性強、不易發(fā)現(xiàn)的特點，應(yīng)當(dāng)加大舉報獎勵工作力度，積極動員廣大權(quán)利人和社會公眾舉報網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版案件線索，強化公民的“合法版權(quán)受法律保護”的觀念。同時，傳統(tǒng)的版權(quán)行政執(zhí)法工作在面對網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護時需要制度創(chuàng)新。實踐表明，主動監(jiān)管模式是應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)侵權(quán)的行之有效的方法。目前部分地方版權(quán)行政管理部門習(xí)慣于事后監(jiān)管查處，對主動監(jiān)管、預(yù)警性監(jiān)管還重視不夠。各級版權(quán)監(jiān)管部門對本區(qū)域內(nèi)較大的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強主動監(jiān)管，通過現(xiàn)場檢查、法律宣教、督促企業(yè)定期報送版權(quán)證明材料等方式，將版權(quán)保護工作做到防患于未然。

（四）加快電子化版權(quán)信息管理系統(tǒng)建設(shè)

為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下版權(quán)保護工作的需要，國家版權(quán)局2007年啟動了國家版權(quán)監(jiān)管平臺項目，力圖實現(xiàn)對作品傳播情況的全網(wǎng)監(jiān)控。目前國家版權(quán)監(jiān)管平臺一期工程已開始試運行，基本實現(xiàn)了國家和各地版權(quán)監(jiān)管系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，但在系統(tǒng)的版權(quán)動態(tài)監(jiān)管功能、版權(quán)監(jiān)管覆蓋面等方面還比較落后。我國版權(quán)監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)可以借鑒國外先進經(jīng)驗，美國版權(quán)局的電子登記、記錄和繳送系統(tǒng)（CORDS）是其中的代表，CORDS系統(tǒng)可以通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)著作權(quán)的在線版權(quán)登記申請、注冊與保存。如果希望現(xiàn)有版權(quán)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)實現(xiàn)其他版權(quán)保護功能的集合，在技術(shù)上還存在一些難題，反盜版檢索與跟蹤系統(tǒng)、版權(quán)交易管理系統(tǒng)、著作權(quán)人對作品使用情況查詢系統(tǒng)還沒有比較成功的軟件被研發(fā)出來。[8]網(wǎng)絡(luò)版權(quán)的保護工作中，系統(tǒng)化手段的運用非常重要，未來的電子化版權(quán)信息管理系統(tǒng)如果能實現(xiàn)版權(quán)申報、審批、交易、傳播、監(jiān)管信息的集成，對我國的網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護工作將是劃時代的進步。

[1]第30次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告[EB/OL].http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201207/t20120723_32497.htm.2012-8-2

[2]“劍網(wǎng)行動”已查處網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版案件1148起[EB/OL].http://www.gapp.gov.cn/cms/html/21/367/201106/718882.html.2012-08-06

[3]國家版權(quán)局關(guān)于印發(fā)2011年度查處侵權(quán)盜版十大案件的通知[EB/OL]， http://www.ncac.gov.cn/cms/cms/website/gjbqjnew/layout3/index.jsp?channelId=3502&siteId=309&infoId=759619.2012-08-12

[4]白俊勇.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的版權(quán)執(zhí)法問題研究[N].中國知識產(chǎn)權(quán)報，2010-08-20

[5]王志成.版權(quán)執(zhí)法面臨的形勢和任務(wù)[N].中國新聞出版報，2011-12-08

[6]錢寧峰.從《魔獸世界》審批權(quán)之爭看中央行政機關(guān)權(quán)限沖突之解決方式及其完善[J].學(xué)海，2011，(6)

[7]胡建輝.2012年打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版“劍網(wǎng)行動”啟動[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2012-07/04/c_123370278.htm.2012-07-04

[8]馬海群.國外知識產(chǎn)權(quán)信息管理系統(tǒng)研發(fā)現(xiàn)狀分析及借鑒價值[J].電子知識產(chǎn)權(quán)，2003，（8）