當代中國司法政治功能內(nèi)涵及其價值*

陳琦華

（上海大學法學院，上海200444）

司法的政治功能內(nèi)涵學界研究得甚少，本文試圖說明當代中國司法政治功能的內(nèi)涵、司法政治功能的內(nèi)涵在司法實踐中的價值，并分析如何理解司法中立問題。

一、中國司法政治功能的內(nèi)涵

國內(nèi)學界對當代中國司法政治功能有多方面的討論，但這種討論從形式上的分析多于從內(nèi)涵上的研究，存在某些把形式和內(nèi)涵脫離開來的傾向。一般說的所謂司法政治功能是從司法權(quán)在國家政治權(quán)力中所充當?shù)慕巧珌矸从车?。在法治國家的政治架?gòu)中，司法權(quán)是通過個案糾紛的審理或代表國家機關(guān)實施對法律的監(jiān)督，以期實現(xiàn)與國家其他政治權(quán)力的制衡，從而實現(xiàn)維護憲法和法律的權(quán)威性。這也是司法政治功能存在的根據(jù)所在。但不少學者卻僅僅停留在上述觀點的形式推演，抽象地討論司法的政治功能，忽略了由于國家性質(zhì)的不同，司法政治功能內(nèi)涵上會有根本的區(qū)別。如有學者認為近現(xiàn)代法院制度一個顯著特征是法院政治功能的呈現(xiàn)，法院具有政治功能，從而在權(quán)力分立的政治架構(gòu)中，通過個案的審理與相關(guān)政治行為的判定，發(fā)揮著制約其他國家權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運行秩序并維持憲政制度的功效。1有學者將司法的功能分為原初功能和衍生功能，而衍生功能中的權(quán)力制約、權(quán)利保障、社會控制及政策推進又屬于司法的政治功能。2有學者認為社會轉(zhuǎn)型期的法院已不是一種純事務(wù)型或糾紛解決型的機構(gòu)，法院通過裁判糾紛形成公共政策以影響社會發(fā)展的進程，法院通過填補法律漏洞或發(fā)揮造法功能以干預(yù)社會生活，甚至通過判斷政治行為的合憲與否維持憲政制度，司法承載著重要的政治功能。3

上述學者對司法政治功能的研究有積極意義，但僅從形式上進行推演是不完整的，更要重視司法政治功能內(nèi)涵的分析。由于國家性質(zhì)的不同，司法政治功能在內(nèi)涵上會有根本的區(qū)別。馬克思主義的理論對這個問題有過分析。所謂政治，是以經(jīng)濟為基礎(chǔ)的上層建筑，是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，4是以政治權(quán)力為核心展開的各種社會活動和社會關(guān)系的總和。政治所調(diào)整的總是與國家政權(quán)相關(guān)的各種利益關(guān)系，它主要由政府推行，涉及各個生活領(lǐng)域、在各種社會活動中占主要地位的一種管理公共事務(wù)的活動。司法的政治功能體現(xiàn)了司法對于國家政治要求的回應(yīng)，即司法在調(diào)整與國家政權(quán)相關(guān)的各種利益關(guān)系時如何適應(yīng)國家政權(quán)的要求，在促進社會管理和社會穩(wěn)定中發(fā)生作用。因此一定國家的司法的政治功能內(nèi)涵都與一定國家的性質(zhì)緊密聯(lián)系在一起。5司法政治功能內(nèi)涵的揭示可以反映其司法活動的本質(zhì)內(nèi)容。就我國而言，作為社會主義國家，它要體現(xiàn)人民當家作主的性質(zhì)，司法政治功能內(nèi)涵要突出司法為民的內(nèi)容。從歷史的脈絡(luò)中，可以充分看到這個特點。早在延安時期,毛澤東同志就提出全心全意為人民服務(wù)的重要思想對司法實踐以指導(dǎo)，其具體體現(xiàn)在對馬錫五審判方式的倡導(dǎo)和發(fā)揚。馬錫五審判方式的核心精神是“為民、利民和便民”。6新中國成立后的司法實踐雖然走了一些彎路，但在堅持司法為民這個內(nèi)涵上沒有變。當時法院提出的觀點主要就是要走“群眾路線”，主動、積極地建設(shè)國家政權(quán)；主張人民法院的審判制度和工作作風是便利群眾、聯(lián)系群眾、依靠群眾，是為人民服務(wù)。法院決不單憑訴狀、供詞與辯論來進行審判，而著重于實地的調(diào)查研究，了解案情的全部真相并要掌握充分證據(jù)，然后才依法判決。因此，要根據(jù)各種不同案情的需要，而采取必要的就地審判、巡回審判、人民陪審等審判方式。7改革開放的發(fā)展使司法制度的建設(shè)上了快車道，始終明確把“司法為民”作為司法工作的出發(fā)點和落腳點。從實踐中看，司法為民體現(xiàn)了司法公正、安民、利民的要求。為此，對司法工作者來說，要做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

司法政治功能內(nèi)涵反映司法運行的本質(zhì)，在討論司法政治功能時就必須予以強調(diào)。我黨在司法政治功能本質(zhì)內(nèi)容所傳承下來的思想具有一致性和共通性。吉登斯說：“即便是在那些最傳統(tǒng)的文化中，‘傳統(tǒng)’都通過反思而被利用，而且在某種意義上也‘通過話語而被理解’?！?在我國的社會發(fā)展歷程中，雖然不同階段的發(fā)展有其不同的特點，但只要我們的國家性質(zhì)不發(fā)生變化，司法政治功能內(nèi)涵所反映的司法為民的價值取向是不會發(fā)生變化的。不僅要從形式上重視司法政治功能的建設(shè)，同樣在思想內(nèi)容上也要對其不斷加以豐富和發(fā)展。

二、司法政治功能內(nèi)涵的價值

有學者認為，司法為民這一司法政治功能的內(nèi)涵只是一個抽象的口號，或者是某種政治宣示或政治教育的手段而已，因此不予重視。筆者認為，這種觀點其實缺乏對司法實踐活動特點的了解。就司法的實踐而言，法官的審判活動不是一個簡單地機械地適用法律的過程，而是對已制定的法律在具體適用中的再創(chuàng)造，同一個案子有的時候法官可能適用這部法律的相關(guān)規(guī)定，或可能適用另一部法律的相關(guān)規(guī)定，也可能直接依據(jù)相關(guān)的法律原則來進行審判，這其實反映出司法實踐中法官具有的自由裁量權(quán)。而對法官來說，這個自由裁量權(quán)的運用應(yīng)當要有尺度。司法政治功能的內(nèi)涵提出司法為民，表面上看它是抽象的，但其實是指出自由裁量權(quán)的運用要有一個大局觀，這個大局觀即解決司法權(quán)為誰服務(wù)、它的基本立場是什么的問題。具體來說，必須把握好整體利益和局部利益的關(guān)系，分清主要矛盾和次要矛盾，不能因小失大，局部影響整體。有學者認為大局觀包括發(fā)展、穩(wěn)定、和諧和民心四要素。9但筆者認為民心是一種主觀性的要素，主要應(yīng)該把握客觀性的要素，即突出發(fā)展、穩(wěn)定、和諧這三個方面。所謂發(fā)展，即要有利于社會的進步，司法權(quán)要為保障和促進經(jīng)濟建設(shè)，社會發(fā)展服務(wù)；所謂穩(wěn)定，即要有利于人民的安居樂業(yè)，司法權(quán)要為國家和社會的長治久安服務(wù)；所謂和諧，即能有效地化解社會的矛盾糾紛，司法權(quán)的運行要有助于社會的團結(jié)向上，使人民心情舒暢地來建設(shè)社會主義事業(yè)。而這些要素所體現(xiàn)的都是以民為本的具體內(nèi)容，社會的發(fā)展、穩(wěn)定、和諧最終是為了維護人民的利益。其實，相對于活生生的現(xiàn)實生活而言，具體的法律規(guī)定總會存在某種滯后性，法官的司法審判實際上是一個對法律運用的再創(chuàng)造的活動，因此，就要以司法為民的本質(zhì)要求來進行法律的思考?，F(xiàn)在學界討論關(guān)于社會主義法治理念、“三個至上”等問題，其實這些討論都與司法政治功能內(nèi)涵聯(lián)系在一起的。

“三個至上”的思想是2007年12月26日胡錦濤在全國政法工作會議上提出的。胡錦濤指出我們的司法要始終堅持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上。學術(shù)界、司法實務(wù)界對“三個至上”的內(nèi)容和先后邏輯順序有不少的討論。有學者認為“三個至上”的提出存在邏輯上的問題，“三個至上”究竟誰至上。該學者認為，所謂“至上”，便是最高的準則?！爸辽稀庇衅湮┮恍?，不可以有多個準則一塊兒至高無上。另外，對于什么是黨的事業(yè)，什么是人民利益，不同的法官也許在理解上會有很大差異。10有學者進一步提出，從應(yīng)然角度講，“三個至上”是統(tǒng)一的，但從實然角度講，考慮到現(xiàn)階段黨的事業(yè)、人民利益以及憲法法律之間確有一些不協(xié)調(diào)或沖突現(xiàn)象，在司法實踐中“誰至上”的問題是客觀存在的。11但也有學者從“三個統(tǒng)一”的角度對“三個至上”進行了論述，認為“堅持黨的事業(yè)至上”，是從加強執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位而言的?！皥猿秩嗣窭嬷辽稀保菑狞h和政府行動的根本宗旨的角度講的。“堅持憲法法律至上”，是從立法治、棄人治的視角而言的。12有學者認為“三個至上”是從政治價值、利益選擇和法律規(guī)范這樣三個維度，分別確立了執(zhí)政黨事業(yè)、人民利益和憲法法律在各自系列里的最高地位。13還有學者認為“三個至上”體現(xiàn)了社會主義法律制度政治性、人民性、法律性的統(tǒng)一，體現(xiàn)了我國司法工作的政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一。14

筆者認為這些討論都很有價值，但從司法實踐的角度來進行分析“三個至上”的觀點與司法政治功能內(nèi)涵具有一致性，它解決的是法官自由裁量權(quán)的大局觀問題。司法審判實踐是一個微觀的具體案件的審理過程，對于每一個案件的判決必須以事實為依據(jù)、以法律為準繩，但這里的以法律為準繩不能做機械的理解，在實踐中的確會遇到法律的某些具體的規(guī)定與現(xiàn)實情況相脫節(jié)的情況，如果簡單地依法審判，對人民的利益會帶來危害，對黨的事業(yè)也會帶來損害。從對人民高度負責的立場上，通過一定的方式來解決審判中可能面臨的困難，這就是一個大局觀的問題，要考慮審判后可能造成的社會后果，而大局觀的尺度就是要體現(xiàn)“三個至上”。大局觀首先反映的是政治立場，就是高度自覺地站在黨和人民的立場上，從群眾根本利益出發(fā)，從黨和國家前途命運高度來思考處理問題，做到對黨忠誠、對人民負責。從黨的事業(yè)和人民利益之間的關(guān)系來看，何者至上，筆者認為，對于任何一個現(xiàn)代的國家來說，當然應(yīng)該是人民利益至上，在我國來說更應(yīng)該這樣。但中國近代史已充分證明：黨的事業(yè)和人民利益是沒有沖突的。中國共產(chǎn)黨并沒有脫離人民利益的獨特利益形式。如果有，那么這個“事業(yè)”就是違背中國共產(chǎn)黨的宗旨的事業(yè)，是主觀主義、官僚主義、不正之風、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私甚至貪污腐敗，這不是黨的事業(yè)，相反，是黨堅決反對、一貫抵制并努力防止的現(xiàn)象。15當黨的事業(yè)不是在代表人民根本利益的時候，應(yīng)該把人民利益和憲法法律的至上性放在第一位。在司法審判過程中，當憲法法律的規(guī)定和人民的利益發(fā)生沖突時，不能機械地去適用這樣的法律。因此“三個至上”的思想也好，司法政治功能內(nèi)涵所強調(diào)的司法為民也好，其價值都是極為鮮明的，在司法的審判實踐中，要解決大局觀問題。

三、關(guān)于中立性問題的分析

有學者擔心，一旦強調(diào)司法的政治功能的內(nèi)涵就會影響司法運行的規(guī)律，使司法在一定程度上損害“司法中立”的立場。如有學者指出：對于現(xiàn)在的社會來說，法院為時代所需的政治功能與構(gòu)成其本質(zhì)的“被動性”和“中立性”，都成了二律背反的悖論關(guān)系。16筆者認為對司法政治功能內(nèi)涵的強調(diào)并不與司法中立相沖突，而是一致的。

首先，有必要對司法中立有一個清楚的認識。有學者提出司法中立是指法院在法律實施過程中，要以中立的身份和地位，依公正科學的司法程序，居中解決雙方糾紛的行為規(guī)則。17有學者對于司法中立的內(nèi)容進行了歸納，認為司法中立包括司法權(quán)對立法權(quán)保持中立，司法權(quán)對行政權(quán)保持中立，司法權(quán)在官、民之間保持中立，司法權(quán)在公、私之間保持中立，司法權(quán)在中央與地方之間保持中立，司法權(quán)在訴訟雙方當事人之間保持中立六個方面。18也有學者對于司法中立的內(nèi)涵進行了研究，認為司法中立的內(nèi)涵包括司法權(quán)啟動的被動性、司法權(quán)行使的非傾向性、法官思維的獨立性。19上述這些觀點都反映出司法的運行有自身的規(guī)律，司法的規(guī)律和其他的社會規(guī)律一樣，是客觀的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。司法權(quán)的規(guī)律反映出司法權(quán)不同于行政權(quán)或立法權(quán)，它以居間的角色通過個案糾紛的審理或代表國家機關(guān)實施對法律的監(jiān)督，以期實現(xiàn)一定社會的公正。但由于不同國家文化傳統(tǒng)、國家體制等方面的差異，司法中立原則的實現(xiàn)在方式上會有特殊性。我國的國家性質(zhì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的國家，這決定了我國的權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)造是全國人民代表大會居國家權(quán)力的中心地位，“一府兩院”由其產(chǎn)生并對其負責?！爸腥A人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”；“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。20這說明我國的權(quán)力系統(tǒng)具有深刻的人民性。而在西方資本主義“三權(quán)分立”的國家政權(quán)組織形式之下，國家的立法、行政、司法三種權(quán)力分別由議會、內(nèi)閣(或總統(tǒng))和法院掌握，各自獨立行使職權(quán)又互相制衡，司法在社會的權(quán)力系統(tǒng)中是一個完全獨立的體系，“三權(quán)分立”的最終目的是為了制約政府的權(quán)力，防止政府權(quán)力的過于龐大。國家權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)造不同，使司法在社會中所起到的功能也有所不同。在“三權(quán)分立”的制度下，司法的功能是通過解釋和適用法律來解決具體的法律糾紛。而在人民代表大會制的國家政權(quán)的組織形式下，司法的功能除了通過適用法律解決糾紛之外，還應(yīng)該承擔更多的司法安民、利民的職責，從而體現(xiàn)司法為民的本質(zhì)要求。這是由人民政權(quán)的根本屬性所決定的。人民的需要是法官的第一需要，我國的司法中立自然有一個不同于西方的新的解讀，即因為人民的需要，法官可以不把自己封閉在法院而走向社會；為了人民的需要，法院應(yīng)該具有審判活動以外的宣傳法制的義務(wù)；為了人民的需要，法官也有義務(wù)幫助司法所、街道居委等調(diào)解機構(gòu)解決糾紛。從這個意義上說，法官積極主動地為人民提供司法服務(wù)的做法并沒有違反司法中立的應(yīng)有之義。人民司法的終極目標就是要不折不扣地合乎民心、順應(yīng)民意、關(guān)注民生、維權(quán)民權(quán)。

在司法為民理念指導(dǎo)下創(chuàng)設(shè)的新制度，同樣必須符合司法運行的規(guī)律。如近幾年法院的創(chuàng)新制度——社區(qū)法官制度、民事糾紛委托調(diào)解制度、判后釋明制度、法律志愿者制度等。這些制度的啟動是民眾的要求，司法機關(guān)在積極建設(shè)中重視遵循司法規(guī)律的要求。法官在進行調(diào)解、答疑、咨詢的過程中保持著中立的態(tài)度，與司法的居中依法裁判沒有矛盾。這些制度是在司法中立前提下的司法為民的體現(xiàn)，賦予了司法中立更多的為民的因素。司法政治功能內(nèi)涵的強調(diào)不但與司法中立的目標相一致，而且還是司法中立的有益補充。西方“三權(quán)分立”體制下的司法中立強調(diào)法官在案件的審理中要不偏不倚，保持中立，從而對糾紛有個合法的裁決，對于案件受理之前和案件判決之后所出現(xiàn)的問題，法官是不做任何考量的。在人民代表大會制度下，人民對于司法的要求和期望不再局限在審判過程中，還涉及行政部門案件受理前和裁判后。訴訟資源不足的地方，還要求法院“送法下鄉(xiāng)、送法入企”，普及訴訟知識，進行法律咨詢，提示訴訟風險，引導(dǎo)合理訴訟；對于立案不方便的，希望法院能夠進行電話立案、網(wǎng)上立案、上門立案、預(yù)約立案、休息日立案等方式；對于參加訴訟不方便的，希望法院能夠設(shè)立巡回法庭、社區(qū)法官，將司法服務(wù)的觸角延伸到群眾身邊；要求低成本、高效率的解決糾紛又不傷和氣的，希望法院能夠聯(lián)合社區(qū)、司法行政部門等社會力量對糾紛進行多元方式的解決；對于裁判理由不理解的，希望法院能夠有專門的判后答疑，對裁判的理由做一個說明，使當事人能夠勝敗皆服；對于發(fā)生法律效力的裁判不服的，希望法院能夠給一個渠道進行信訪和申訴。這些都是在案件審理前和判決后人民群眾對于司法的需求，同時也是社會和諧穩(wěn)定建設(shè)中不可缺少的因素。人民群眾對于法院的這些要求，使法院承擔的功能不能僅僅是機械的法律規(guī)范的運用者，更應(yīng)該是有利于社會進步和正常社會秩序穩(wěn)定的維護者。過去片面地強調(diào)司法權(quán)的被動性，似乎法官只要走出法庭，能動司法，就會背離司法權(quán)運行的規(guī)律，這種觀點和人民群眾對于司法的新要求是不一致的，只有更為深刻地把握我國執(zhí)政黨的性質(zhì)、權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)造的性質(zhì)、司法權(quán)的人民性及其承擔的歷史使命，才能對司法中立做出符合中國國情的解釋。

當然，對司法政治功能內(nèi)涵的強調(diào)，與依法辦案是不沖突的。在案件的審判過程中，當憲法、法律有明確規(guī)定的時候，法官應(yīng)該嚴格地按照法律的規(guī)定作出裁判，不能因為裁判結(jié)果可能會引起群體性的矛盾而不依法辦案。在這種情況下，司法還是應(yīng)該遵循法律功能。在裁判之后，對于矛盾的引發(fā)應(yīng)根據(jù)不同的原因由國家權(quán)力系統(tǒng)中的其他部門來進行處理。如果是因為立法的問題，那么應(yīng)該交由立法部門對于相關(guān)的立法進行修訂，因為價值判斷的大任應(yīng)由立法來完成，司法機關(guān)不能充當立法者。如果是因為社會的因素，比如金融危機的影響，那么政府應(yīng)該制定相關(guān)的政策來盡可能地減少不利影響。畢竟憲法將人民法院定性為“國家的審判機關(guān)”，人民法院是代表國家集中行使審判權(quán)的機關(guān)。因此，依法判案是司法實現(xiàn)政治功能內(nèi)涵的最低要求。同時依法判案也能進一步推進司法政治功能內(nèi)涵的發(fā)揮。法院在案件的審判過程中真正做到完全按照憲法法律規(guī)定辦事，公平公正公開地處理每一個案件，使人民群眾對于法院的裁判能夠有認同感，使法官的社會地位能夠得到提升，司法的權(quán)威才能得到樹立。司法權(quán)威的樹立能夠提高人民群眾對于司法工作的滿意度和信任度，這也是司法為民的應(yīng)有之義。同時，也應(yīng)該看到穩(wěn)定的法律規(guī)則與變化的社會生活之間的矛盾，它決定了司法活動本質(zhì)上是一種創(chuàng)造性的工作。在現(xiàn)實條件下，法院在保持中立性的前提下，在與憲法法律沒有沖突的情況下，司法還必須具備一定的能動性，主動肩負起走入群眾中宣傳法律的責任；還必須有“法官媽媽”；還必須在田間、地頭辦案；還必須有背著國徽的“馬背法庭”；還必須熱茶相奉、笑臉相迎，解決群眾“告狀難”的問題，這些都是司法政治功能內(nèi)涵的充分體現(xiàn)。

注：

1龐凌：《法院政治功能的學理疏釋》，《法律科學(西北政法學院學報)》2003年第4期；龐凌：《法院政治功能的實現(xiàn)機制》，《華東政法大學學報》2003年第6期。

2蔣紅珍、李學堯：《論司法的原初與衍生功能》，《法學論壇》2004年3月5日。

3江必新：《司法與政治關(guān)系之反思與重構(gòu)》，《湖南社會科學》2010年第2期。

4《簡明社會科學詞典》，上海辭書出版社1982版，第730頁。

5參見李瑜青：《契約精神與社會發(fā)展》，山西人民出版社1997版，第1-5頁。

6張希坡：《馬錫五審判方式是人民司法工作的一面旗幟》，《人民法院報》2009年8月11日。

7《加強與鞏固人民革命的法治》，《人民日報》1951年6月5日。轉(zhuǎn)引自侯猛：《經(jīng)濟體制變遷中的最高法院(1949-1978)》，《政法論壇》2005年第2期。

8[英]安東尼·吉登斯：《民族一國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，三聯(lián)書店1998年版，第12頁。

9天成有：《法院的大局觀》，《東方法眼》2009年1月9日。

10賀衛(wèi)方：《“三個至上”誰至上》，ht tp://blog.sina.com.cn/s/blog_488663200100atga.html，2008年8月21日。

11、13李林：《“三個至上”的法理思考》，《中國黨政干部論壇》2011年第1期。

12吳占英：《“三個至上”是整體，不容割裂與對立》，《中國司法》2012年第2期。

14于博：《司法工作中“三個至上”的法理思考》，《河北師范大學學報（哲學社會科學版）》2010年第1期。

15孫國華：《“三個至上”缺一不可——我國法治理念的幾點理解》，《社會科學輯刊》2011年第1期。

16蔣紅珍、李學堯：《論司法的原初與衍生功能》，《法學論壇》2004年3月5日。

17曹源：《實現(xiàn)司法中立性和被動性的幾點設(shè)想》，《人民司法》2005年第9期。

18齊延平：《司法權(quán)中立的內(nèi)容構(gòu)成》，《法商研究》1999年第4期。

19盧錦泉：《司法中立的法理思考》，《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2007年第3期。

20參見《中華人民共和國憲法》第二條。