事業(yè)單位機構編制標準框架體系建設初探

● 劉安慶

（作者系山東省萊蕪市編辦主任）

目前，除中小學、城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等教育、衛(wèi)生事業(yè)單位已制定編制標準外，其他大量事業(yè)單位至今還沒有建立編制標準，這在很大程度上制約了事業(yè)單位的管理水平，影響了事業(yè)單位公益服務職責的有效履行。盡快制定科學、規(guī)范、合理的編制標準，關系到社會事業(yè)的合理布局，關系到事業(yè)單位的高效運行，對進一步推動事業(yè)單位改革、促進公益事業(yè)資源優(yōu)化配置和事業(yè)單位服務功能的發(fā)揮意義重大。

一、制定標準框架體系的原則

1. 精簡、統(tǒng)一、效能原則。精簡是指事業(yè)單位機構編制在滿足工作需要的前提下盡量壓縮，降低運行成本；統(tǒng)一是指機構編制管理統(tǒng)一，職責和機構設置統(tǒng)一；效能是指通過完善事業(yè)單位機構設置，優(yōu)化人員結構，不斷提高編制資源利用效率。

2. 與經濟基礎相適應原則。機構編制要適應經濟社會發(fā)展的需要，按照自然規(guī)律、經濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，科學合理地配置各種資源。

3. 總量控制原則。統(tǒng)籌考慮地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、人口自然條件、行政區(qū)劃和財政負擔能力等因素，合理確定各層級事業(yè)編制總量，既能滿足基本需要，又要保持適度規(guī)模，因地制宜，使機構設置和編制核定符合區(qū)域發(fā)展要求。

4. 動態(tài)調整原則。按照經濟和社會發(fā)展狀況、公益服務供求變化狀況和逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求，及時調整事業(yè)單位機構編制總量，有增有減，使機構編制總體規(guī)模在一個相對穩(wěn)定的時段內處于合理的運行狀態(tài)。

二、對標準框架體系制定的認識

（一）分級核編及測算

根據(jù)不同層級服務人口數(shù)量、地域面積、經濟發(fā)展水平等指標，通過核算確定各指標所占比例，制定事業(yè)編制總量核編標準。核定編制總量時，實行總量控制，由上一級機構編制部門審批下達下一級政府的事業(yè)編制總量，即中央審批省級的總量，省級審批市級的總量，市級審批縣區(qū)級的總量，縣區(qū)級審批鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的總量。

基礎指標包括公益服務范圍、人口數(shù)量、地域面積、經濟發(fā)展水平（地方財政總收入）、職責和成本。同時，將目前編制狀況、同等市（縣）編制狀況等作為輔助指標進行參考。考慮到上下業(yè)務對口關系，不論城市大小，明確一個總量最低限值。

具體測算步驟為：首先，以有利于履行公益服務職能和滿足地方經濟社會發(fā)展的需要為標準，對人口數(shù)量、地域面積、經濟發(fā)展水平（地方財政總收入）、職責和成本等基礎指標進行分析評估，確定各指標所占比例，計算出基礎數(shù)據(jù)；其次，根據(jù)目前編制狀況、同等市（縣）編制狀況等輔助指標，確定各指標所占比例，計算出上下浮動數(shù)據(jù)；最后，將基礎數(shù)據(jù)和浮動數(shù)據(jù)整合起來，得出層級事業(yè)機構編制總額。

（二）分類核編及測算

根據(jù)分類推進事業(yè)單位改革的要求，在編制“總量控制”的前提下，對公益一類、公益二類事業(yè)單位分別研究制定編制標準的指標體系，在此基礎上，再按各行業(yè)領域事業(yè)單位歸屬的公益單位類別，依據(jù)行業(yè)性質、提供公益服務數(shù)量和達到效果的差別，選擇測算指標，并確定每項指標所占的比例。

與事業(yè)單位公益服務密切相關的各種指標包括：人口數(shù)量、地域面積、經濟發(fā)展水平（地方財政總收入）、行政區(qū)劃、下轄機構、服務數(shù)量、服務范圍與質量、費用支出、人員結構、人員素質、行業(yè)現(xiàn)有編制水平、就業(yè)狀況、城市化水平和信息化程度。公益一類，由于主要強調職責任務和成本，可選擇人口數(shù)量、地域面積、經濟發(fā)展水平（地方財政總收入）、服務數(shù)量、服務范圍與質量作為主要測算指標，同時，選擇歷史水平、同行水平、社會發(fā)展狀況、地區(qū)差異等作為上下浮動指標。公益二類，由于主要強調職能結果、成本及人事配置，可選擇服務數(shù)量、服務范圍和質量、地域面積、人員結構和素質作為主要測算指標，同時，選擇歷史水平、社會發(fā)展狀況、地理情況（城市、山區(qū)）等作為浮動指標。

在指標選擇上，根據(jù)各行業(yè)的性質、提供公益服務和達到的效果，選擇測算指標和所占比例。中小學在類別上屬于公益一類，其教職工編制將服務人口數(shù)量（學生數(shù)量）作為主要測算指標，同時將特殊任務、地理環(huán)境（偏遠山區(qū)）等因素作為浮動指標。幼兒園劃歸為公益二類，其教職工編制以班級規(guī)模和服務人口數(shù)量（幼兒數(shù)量）作為主要測算指標。萊蕪市在測算時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別作為測算指標。2010年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分類時，將鎮(zhèn)（街）總人口、財政總收入、行政區(qū)域面積作為分類的測算指標，同時，考慮到區(qū)（管委會）駐地幼兒相對集中等因素，將是否設有開發(fā)區(qū)（工業(yè)園）等因素作為編制核增的浮動指標。對于衛(wèi)生行業(yè)，山東省也出臺了核編標準。公立醫(yī)院作為公益二類單位，主要考慮了公立醫(yī)院的等級層次（一級、二級、三級）、類型特點（綜合、專科）、床位數(shù)、門診量、服務區(qū)域人口、地域面積等因素，浮動指標考慮了日均門診量、醫(yī)學院附屬醫(yī)院、承擔公共衛(wèi)生、疾病預防控制、醫(yī)療應急救治、基層幫扶等因素?；鶎有l(wèi)生機構人員編制的主要測算指標包括承擔的職責任務、服務人口、服務半徑、交通狀況、當?shù)亟洕拓斦顩r等因素?；鶎愚r技推廣機構可將服務區(qū)域內農作物播種面積、農戶數(shù)、行政村數(shù)作為人員編制測算的基礎指標，并分別設定權重，山區(qū)根據(jù)實際需要可適當放寬；基層林業(yè)科技推廣機構可依據(jù)林業(yè)用地面積核定人員編制；基層水利技術推廣機構可依據(jù)有效灌溉面積、防汛除澇面積、機井工程、小型抗旱水源工程、堤防工程核定人員編制。

（三）分事核編及測算

根據(jù)特定或特殊工作要求，采取“一事一議”、“就事論事”、“特事特辦”、“因事設編”、“以事定費”、“以費限編”等思路和辦法制定事業(yè)單位編制標準。核定編制時堅持總量控制原則，采取內部調劑的辦法使用編制。

測算指標指主要根據(jù)事業(yè)單位的工作任務（職責）和機構的運行順暢程度選擇測算指標，可包括職責大小、運行成本、經濟發(fā)展水平（地方財政總收入）、人員素質、人員結構、單位層級、下轄機構、服務數(shù)量、服務范圍與質量、費用支出、同行業(yè)編制水平和信息化程度（辦公條件）等，要注意公共服務水平、收益和滿意狀況以及工作效能等影響，考慮人力成本的影響。

具體測算方法：一是根據(jù)實際工作要求和履職需要，選擇測算指標和各指標所占比例，制定機構編制標準方案。二是根據(jù)方案測算高效完成工作任務的編制總量。三是依據(jù)職能變化情況，適時同步調整機構編制，人員編制隨職能走，內部調劑，有增有減，保持總量。

（四）分期核編及測算

根據(jù)動態(tài)調整原則，考慮事業(yè)單位編制在不同歷史時期和發(fā)展階段的要求，回應社會公眾對公益服務要求不斷提升的現(xiàn)實，分期對事業(yè)單位編制進行動態(tài)調整優(yōu)化，允許事業(yè)單位人員保持增量。

測算指標包括不同時期的行業(yè)發(fā)展狀況、編制要求、機構編制效益、機構編制機動水平、經濟條件、社會環(huán)境、地理因素以及組織自身狀況對編制標準的動態(tài)要求等。

具體測算方法：每一行業(yè)系統(tǒng)按分類測算出編制數(shù)量的最大值，然后根據(jù)整體編制規(guī)劃、行業(yè)在不同時期的發(fā)展狀況、當前機構編制效益和機動編制水平等指標，綜合評估并計算各類事業(yè)單位不同時期的適當?shù)木幹茢?shù)額。