推進(jìn)綜合交通樞紐投資審批制度改革

● 宿鳳鳴

（作者系國家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所助理研究員）

近年來，社會(huì)各方面要求改革綜合交通樞紐領(lǐng)域投資管理體制的呼聲很高。進(jìn)一步改革要以投資審批制度改革為突破口，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮中央和地方的積極性。

一、綜合交通樞紐投資審批存在的主要問題

現(xiàn)行交通樞紐相關(guān)項(xiàng)目審批程序?qū)φ顿Y起到了一定的規(guī)范作用，促進(jìn)了交通樞紐的科學(xué)發(fā)展，但同時(shí)也存在著一些需要解決的問題。

第一，相關(guān)部門分別負(fù)責(zé)不同運(yùn)輸方式場站樞紐的審批，缺乏銜接統(tǒng)籌。目前，綜合交通樞紐越來越多，其構(gòu)成要素的涵蓋面廣，涉及交通運(yùn)輸部、鐵路局、民航局以及城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個(gè)行業(yè)主管部門。但長期以來，我國的公路、水運(yùn)、鐵路和航空的樞紐規(guī)劃建設(shè)審批多是由各個(gè)部門獨(dú)立進(jìn)行，一般以一種方式為主導(dǎo)，在每一類的規(guī)劃和建設(shè)管理中適當(dāng)考慮其他交通方式的需求。鐵路運(yùn)輸樞紐與鐵路線路作為一個(gè)整體歸原鐵道部統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與經(jīng)營；公路運(yùn)輸樞紐和港口主要由交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)監(jiān)督，以企業(yè)為主建設(shè)、運(yùn)營；機(jī)場主要由民航局負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)；城市公交樞紐由交通主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)管理；城市軌道交通樞紐建設(shè)歸城建部門。雖然近些年來民航局、鐵路局先后調(diào)整為交通運(yùn)輸部管理的國家局，相關(guān)職能也進(jìn)行了整合，但這種分頭審批的狀況并未改變。由于不同管理主體的發(fā)展目標(biāo)和代表的利益不同，在進(jìn)行綜合交通樞紐建設(shè)時(shí)，這種分方式規(guī)劃、審批、建設(shè)的模式缺乏統(tǒng)一性，分別按照各自的運(yùn)輸生產(chǎn)要求分頭規(guī)劃、獨(dú)立建設(shè)、自成體系，導(dǎo)致條塊分割、重復(fù)建設(shè)甚至互相沖突。

第二，審批權(quán)集中在上級行業(yè)部門，城市政府發(fā)言權(quán)小。交通樞紐是城市基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分，對交通樞紐規(guī)劃、建設(shè)與管理，城市政府有發(fā)言權(quán)。但是按照現(xiàn)行審批體制，各種運(yùn)輸方式的行業(yè)主管部門居于主導(dǎo)地位，城市政府的意志很難有體現(xiàn)。交通樞紐站場在城市中的具體位置及布局對城市的整體發(fā)展具有直接影響，配套的交通設(shè)施也由城市提供。城市政府在交通樞紐審批中的發(fā)言權(quán)小，不利于從城市整體系統(tǒng)角度統(tǒng)籌，這對于集約節(jié)約利用土地，更好地促進(jìn)集疏運(yùn)體系與城市交通銜接，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，相當(dāng)不利。在綜合交通樞紐場站建設(shè)時(shí)，與城市政府比較而言，主管部門考慮其它方式和行業(yè)的問題較少，不利于綜合交通樞紐的發(fā)展。

第三，審批程序復(fù)雜，影響決策效率。通過審批的樞紐規(guī)劃中包含的單獨(dú)場站項(xiàng)目還需要經(jīng)過新的審批。在各地的綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃、綜合交通樞紐規(guī)劃中都有很多具體的樞紐場站項(xiàng)目，而這些樞紐場站投資仍需經(jīng)過審批。交通樞紐項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）程序復(fù)雜，涉及的相關(guān)部門和單位多，包括政府投資主管部門和環(huán)境保護(hù)、國土資源、城市規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)等主管部門，還涉及金融、咨詢等機(jī)構(gòu)。綜合交通樞紐規(guī)劃審批涉及的部門更多，相關(guān)的審批程序更為復(fù)雜。雖然有些程序是必要的，但過多的審批環(huán)節(jié)也容易錯(cuò)過最佳時(shí)間“窗口”。有的審批還設(shè)置過多前置條件，有的是變相收費(fèi)。

二、相關(guān)理論

綜合交通樞紐規(guī)劃建設(shè)的管理涉及政府、市場、公民社會(huì)等主體，其中，政府又包括上級政府、行業(yè)主管部門和下級地方人民政府；市場主體包括國有、民營等不同所有制企業(yè)。深化綜合交通樞紐投資行政審批制度改革，要正確處理不同主體之間關(guān)系，發(fā)揮好各自作用。公共產(chǎn)品層次性理論、公共選擇理論和委托—代理等相關(guān)理論，可以為確定政策基點(diǎn)、把握政策取向提供一些借鑒。

公共產(chǎn)品層次性理論。包括樞紐場站在內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施的屬性不同，按有無收費(fèi)機(jī)制，可分為非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性項(xiàng)目。相應(yīng)地，這些項(xiàng)目從屬性上可分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品等。公共產(chǎn)品具有一定的非競爭性、外部經(jīng)濟(jì)效益、自然壟斷的屬性、巨大的沉沒成本和所提供服務(wù)的不可分割性。同時(shí)，公共產(chǎn)品又具有層次性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品（National Public Goods）和地方公共產(chǎn)品（Local Public Goods）兩大類；有觀點(diǎn)認(rèn)為公共產(chǎn)品按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。

公共選擇理論。公共選擇理論認(rèn)為在進(jìn)行政府投資決策時(shí)，應(yīng)高度重視市場經(jīng)濟(jì)條件下政府投資、干預(yù)的限度，合理確定政府投資的范圍和內(nèi)容，在公共部門投資中引入競爭機(jī)制。

委托—代理理論。委托—代理理論認(rèn)為中央政府與地方政府之間呈現(xiàn)出委托—代理關(guān)系。地方政府與中央政府之間的目標(biāo)應(yīng)是一致的，但地方政府更傾向于追求地方利益最大化，同時(shí)又由于地方政府的信息優(yōu)勢，容易導(dǎo)致中央政府與地方政府的投資行為在目標(biāo)上出現(xiàn)偏差。政府中包括投資決策部門、財(cái)政部門、職能部門等，在政府投資中，除了中央與地方關(guān)系外，還包括橫向與縱向多層次的委托代理關(guān)系。

三、未來政策基點(diǎn)和取向

（一）政策基點(diǎn)

1. 在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。樞紐場站具有一定的公共產(chǎn)品特性。不同的樞紐場站的收費(fèi)機(jī)制不同，客運(yùn)場站通常難以收費(fèi)，貨運(yùn)場站的收費(fèi)機(jī)制則比較完善。不同的樞紐場站，技術(shù)等級、服務(wù)功能和使用強(qiáng)度的不同，其經(jīng)濟(jì)屬性也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。

交通樞紐作為準(zhǔn)公益產(chǎn)品，政府投資的合理范圍應(yīng)由公共財(cái)政支出邊界確定。公共選擇理論，倡導(dǎo)由政府、市場和公眾對政府投資進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，由政府和市場共同提供公共產(chǎn)品，交通樞紐也不例外，應(yīng)以投資效率為目標(biāo)選用投資方式，由政府和市場共同提供。

2. 合理劃分中央與地方的權(quán)責(zé)范圍。中央和地方權(quán)責(zé)要進(jìn)行合理劃分，相應(yīng)地在投資領(lǐng)域也要進(jìn)行有效、合理的分工。中央政府、州（?。┱暗胤秸畬煌ɑA(chǔ)設(shè)施都有責(zé)任。

按照公共產(chǎn)品層次性理論，全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來提供；準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品由于需要協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益和分工合作，因此由上一級政府直至中央政府統(tǒng)一提供，或者由某一地方政府提供，但由上一級政府直至中央政府提供某種補(bǔ)貼；區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府負(fù)責(zé)提供。交通樞紐場站也具有層次性，因其服務(wù)輻射范圍不同，可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品的交通樞紐由中央政府負(fù)責(zé)審批，區(qū)域性公共產(chǎn)品的交通樞紐由地方政府負(fù)責(zé)審批。

根據(jù)委托—代理理論，與地方政府相比，中央政府處于相對信息劣勢位置，同時(shí)，由于地方政府追求利益最大化，需要進(jìn)行有效的制度安排，明確中央政府和地方政府的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)等，并由中央政府對地方政府進(jìn)行監(jiān)督、激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)國家利益的最大化。因此，中央應(yīng)對地方政府的審批進(jìn)行監(jiān)督。

（二）政策取向

1. 符合項(xiàng)目屬性要求。根據(jù)項(xiàng)目屬性，一般分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目三類，不同屬性的項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行不同的投融資和運(yùn)行管理方式，從而決定了投資審批制度也應(yīng)有所區(qū)別。樞紐場站基本屬于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，一方面，它是交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，具有較大的外部正效益，具有一定的公益性；同時(shí)它也具有經(jīng)營性，有明確的直接受益者和可以量化的使用價(jià)值，存在一定的排他性?？瓦\(yùn)樞紐公益性更強(qiáng)，而貨運(yùn)樞紐的經(jīng)營性更強(qiáng)。同時(shí)，樞紐場站初期投資規(guī)模大，回收周期長，投資回報(bào)率低，需要政府與市場共同完成，且各自在不同類型樞紐場站規(guī)劃建設(shè)中發(fā)揮不同作用。根據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”原則，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和個(gè)人投資自主權(quán)。以政府為投資主體的樞紐場站，應(yīng)由政府進(jìn)行投資決策，履行相應(yīng)的審批程序；以企業(yè)為投資主體的樞紐場站，應(yīng)在符合法律法規(guī)和政府規(guī)劃的前提下，切實(shí)落實(shí)企業(yè)投資決策自主權(quán)。也可以由政府和市場主體合作，根據(jù)樞紐場站屬性，確定投資比例和發(fā)揮作用的權(quán)重。

2. 適應(yīng)樞紐發(fā)展趨勢。樞紐場站建設(shè)的發(fā)展趨勢是：從以單種運(yùn)輸方式為主向多種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)組合轉(zhuǎn)變，從平面布局向立體化轉(zhuǎn)變，從以運(yùn)輸功能為主向綜合開發(fā)轉(zhuǎn)變。投資決策管理的理念和方式，也要主動(dòng)適應(yīng)這種發(fā)展趨勢，逐步改變目前由行業(yè)主管部門分散決策的方式，建立由宏觀協(xié)調(diào)部門統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批的模式，以利于提高綜合交通樞紐場站的組合效益。集中決策可以降低管理成本、提高決策效率、節(jié)約行政資源，并有效降低項(xiàng)目單位的前期費(fèi)用。

3. 提升決策效率。交通運(yùn)輸體系要實(shí)現(xiàn)適度超前發(fā)展，交通樞紐尤其不能滯后。因此，要著力解決交通樞紐建設(shè)投資決策管理中影響效率的體制機(jī)制問題，避免錯(cuò)過樞紐建設(shè)的最佳時(shí)間“窗口”。樞紐建設(shè)投資決策，涉及諸多部門和環(huán)節(jié)，涉及不同層級政府，需要對現(xiàn)行審批程序進(jìn)行梳理，在確保決策科學(xué)民主的前提下，建立跨部門以至跨層級協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，再造業(yè)務(wù)流程，縮短審批時(shí)限，提升決策效率。

四、政策建議

一是建議將綜合交通樞紐總體規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃進(jìn)行審批。綜合交通樞紐總體規(guī)劃由所在城市人民政府組織編制，建議納入城市總體規(guī)劃進(jìn)行審批，或修改城市總體規(guī)劃時(shí)進(jìn)行審批。

二是具體樞紐場站的規(guī)劃，建議根據(jù)屬性、規(guī)模等因素確定審批主體。對已納入綜合交通樞紐總體規(guī)劃的樞紐場站項(xiàng)目，除涉及其他地區(qū)、需要全國統(tǒng)籌安排的項(xiàng)目以及需要實(shí)行國家安全審查的外資項(xiàng)目外，建議由地方政府進(jìn)行審批、核準(zhǔn)或者備案。市場主導(dǎo)的場站項(xiàng)目，采取核準(zhǔn)或備案方式；政府主導(dǎo)的場站項(xiàng)目，必須履行審批程序。

三是建議建立聯(lián)合審批機(jī)制。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)牽頭組織協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸、鐵道、民航、城建、國土、環(huán)保等相關(guān)部門，進(jìn)行聯(lián)合審批，并形成常態(tài)機(jī)制，以利于樞紐與銜接系統(tǒng)、樞紐與周邊土地開發(fā)、各種運(yùn)輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展。對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)在合法合規(guī)的前提下，提供綠色通道，進(jìn)行快速審批。基礎(chǔ)審批要件實(shí)行多部門共享，總體審批時(shí)限不得超過單個(gè)審批事項(xiàng)最長時(shí)限，其中政府投資項(xiàng)目在審批同時(shí)，應(yīng)經(jīng)過同級財(cái)政部門審查。