以大數(shù)據(jù)理念和大部門運(yùn)行模式構(gòu)建城市社會(huì)管理組織體系——以深圳市社工委及其“織網(wǎng)工程”為例

● 傅小隨

城市社會(huì)管理承擔(dān)著一個(gè)全覆蓋、綜合性、高靈敏度和高復(fù)雜程度的任務(wù)體系，特別需要一種集戰(zhàn)略管理、高效能服務(wù)以及形勢(shì)應(yīng)對(duì)能力于一身的組織管理體系。單一具體事務(wù)性或協(xié)調(diào)議事性的組織體系都難以勝任，必須以大數(shù)據(jù)理念和大部門模式來(lái)構(gòu)建足以承擔(dān)使命的組織體系。深圳市將市委和市政府的社會(huì)工作委員會(huì)作為核心部門、以“織網(wǎng)工程”整合相關(guān)部門工作任務(wù)，形成了新型社會(huì)管理組織體系，將給城市管理帶來(lái)一種新境界。

一、城市社會(huì)管理組織體系創(chuàng)新的緊迫性和必要性

理論研討

城市社會(huì)管理組織體系是指為加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，地方黨委和政府在原有專業(yè)工作部門的基礎(chǔ)上設(shè)立層次更高、統(tǒng)籌和決策能力更強(qiáng)的綜合性機(jī)構(gòu)，以及與之相配套的強(qiáng)化社會(huì)管理頂層設(shè)計(jì)、立體建設(shè)和推動(dòng)力度的職能安排、與各專業(yè)工作部門形成的管理核心—組成部門、決策機(jī)構(gòu)—執(zhí)行機(jī)構(gòu)、宏觀統(tǒng)籌—中微觀協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作關(guān)系格局等完整履行社會(huì)管理使命的龐大組織、職能、機(jī)制、資源和方式體系。

近年來(lái)，一些地方以黨委的社會(huì)工作委員會(huì)、社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)或社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組為核心，配合政府的社會(huì)建設(shè)工作辦公室或二者兩塊牌子、一套人馬、合署辦公的方式，開始建立自己的社會(huì)管理組織體系。這在一些方面、一定程度上突破了過(guò)去社會(huì)管理工作分散在各個(gè)專業(yè)部門的模式，由部門分別決策、分門別類實(shí)施的分割式管理局面，克服了社會(huì)管理“碎片化”、各自為政、缺乏寬視野和高統(tǒng)籌性等弊端，將社會(huì)管理作為一項(xiàng)整體任務(wù)全面推進(jìn)，取得了較好效果。

但是，由于各地在城市社會(huì)管理理念上存在差異及各種條件的限制，這種社會(huì)管理組織體系及其實(shí)際效果在不同城市之間存在不小差距，一些方面與黨的十六屆六中全會(huì)以來(lái)歷次中央重要文件提出的社會(huì)管理的目標(biāo)要求相距甚遠(yuǎn)。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有城市社會(huì)管理組織體系普遍存在如下三個(gè)問(wèn)題：

一是核心機(jī)構(gòu)定位模糊?，F(xiàn)行管理模式的一個(gè)共同之處是把核心機(jī)構(gòu)設(shè)在黨委的機(jī)構(gòu)序列，以增強(qiáng)其權(quán)威性和指揮管理能力。這個(gè)思路是明確的，也符合我國(guó)的國(guó)情和政體。但問(wèn)題在于，有的城市將黨委序列新增設(shè)的委員會(huì)級(jí)的社會(huì)管理專門機(jī)構(gòu)這個(gè)十分寶貴的組織資源僅視作一個(gè)普通的新設(shè)部門，沒(méi)有對(duì)其從宏觀和戰(zhàn)略上進(jìn)行定位，重點(diǎn)建設(shè)其決策和統(tǒng)籌能力，因此無(wú)法體現(xiàn)出與各相關(guān)政府部門在位置和性質(zhì)上的區(qū)別，定位模糊且有機(jī)構(gòu)重疊的問(wèn)題，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的特殊作用。

二是職能偏差，核心使命難以發(fā)揮。社會(huì)工作委員會(huì)作為統(tǒng)籌管理社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的核心機(jī)構(gòu)，其主要使命當(dāng)然是社會(huì)建設(shè)的整體大局，從本級(jí)黨委和政府的角度全面謀劃和推動(dòng)城市社會(huì)管理。有些地方卻將其職能任務(wù)設(shè)定在進(jìn)行民間社會(huì)和民企領(lǐng)域的純粹黨建工作上，從黨務(wù)的角度側(cè)面地切入社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理領(lǐng)域，進(jìn)行相關(guān)的組織人事、宣傳和思想政治工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作和群團(tuán)工作等，實(shí)質(zhì)上是和黨委的組織、宣傳和統(tǒng)戰(zhàn)三大部門實(shí)行了切塊管理，變成了一個(gè)特定領(lǐng)域的黨務(wù)工委，而不是主抓社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的黨的工作部門。還有一些地方把它設(shè)計(jì)成一個(gè)跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗炔痪邆涓鳂I(yè)務(wù)部門的專業(yè)技術(shù)和工作手段，又缺乏執(zhí)法和監(jiān)管的法定資格，變成了一個(gè)缺乏行動(dòng)能力的“軟性部門”。

三是偏重具體事務(wù)管理，決策與執(zhí)行不分或者決策與執(zhí)行合一。這類部門與其他許多部門的職能任務(wù)交叉，制造出新的機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題。表現(xiàn)之一就是內(nèi)設(shè)處室或科室多，包括了若干業(yè)務(wù)性處室、協(xié)調(diào)性處室和綜合內(nèi)部事務(wù)管理處室等，是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)專業(yè)部門，降低了社會(huì)管理核心機(jī)構(gòu)的地位和能量。

因此，城市社會(huì)管理的組織體系受傳統(tǒng)公共管理思維影響很深，很難從組織體制上對(duì)盡快形成十八大報(bào)告提出的社會(huì)管理“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的新體制和“源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的”社會(huì)管理新機(jī)制做出應(yīng)有貢獻(xiàn)，往往仍然停留在用傳統(tǒng)方式解決新問(wèn)題、履行新使命的局面，亟待通過(guò)理念創(chuàng)新和組織體制創(chuàng)新加以解決。

二、大數(shù)據(jù)理念支撐、大部門模式運(yùn)作是城市社會(huì)管理組織體系創(chuàng)新的重要方向

在新的城市社會(huì)管理組織體系建立之前，現(xiàn)有社會(huì)管理組織體系可以分為兩大部分：一是由各個(gè)政府部門組成的公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)監(jiān)督管理部分，其特點(diǎn)是專業(yè)化、重操作性、決策與執(zhí)行甚至監(jiān)督合為一體，包括文化教育、司法民政、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房交通、人口計(jì)生、環(huán)境保護(hù)等各社會(huì)事業(yè)部門、民生保障部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門等；二是在黨委的政法委和作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)存在的信訪維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組等組織統(tǒng)籌管理下的綜治部門和司法系統(tǒng)，以及信訪、維穩(wěn)、安監(jiān)、基層社區(qū)、出租屋、流動(dòng)人口管理部門等。后者處在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的下游和末端位置，側(cè)重于社會(huì)矛盾糾紛的預(yù)防和問(wèn)題產(chǎn)生之后的處置。由于政法委等的強(qiáng)力統(tǒng)籌，社會(huì)管理中的這個(gè)以維穩(wěn)為主要目標(biāo)的部分作用非常突出，一段時(shí)間內(nèi)成為了社會(huì)管理的重點(diǎn)。而相比之下，處于前端位置的公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)和民生保障部門由于各自為政，難以在社會(huì)建設(shè)中表現(xiàn)出更強(qiáng)的綜合性效果。黨委新成立的社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)或社會(huì)工作委員會(huì)就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這樣的綜合推動(dòng)作用。而以大數(shù)據(jù)理念和大部門模式來(lái)構(gòu)建這樣的重要核心機(jī)構(gòu)則顯得十分必要。所謂大數(shù)據(jù)，是“由數(shù)量巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、類型眾多數(shù)據(jù)構(gòu)成的數(shù)據(jù)集合，是基于云計(jì)算的數(shù)據(jù)處理與應(yīng)用模式，通過(guò)數(shù)據(jù)的整合共享，交叉復(fù)用，形成的智力資源和知識(shí)服務(wù)能力?！雹俅髷?shù)據(jù)理念要求管理者具備迅速?gòu)母鞣N類型數(shù)據(jù)中獲取有價(jià)值信息的能力，可以從不同角度對(duì)這些信息進(jìn)行整合分析，迅速發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題并加以有效解決。

因此，大數(shù)據(jù)理念首先需要破除社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理信息分散采集、分割利用的格局。以此來(lái)克服政務(wù)信息的“孤島化”和“碎片化”，通過(guò)建立標(biāo)準(zhǔn)化的采集方式和統(tǒng)一發(fā)布利用平臺(tái)，使社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理能夠在整個(gè)城市的所有相關(guān)領(lǐng)域間進(jìn)行整體性決策，并能夠以此為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮各相關(guān)專業(yè)部門的優(yōu)勢(shì)，從各自業(yè)務(wù)角度進(jìn)行數(shù)據(jù)深度挖掘利用，并在這個(gè)綜合平臺(tái)上建立工作對(duì)接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的整體性推進(jìn)。如果沒(méi)有這樣一個(gè)權(quán)威部門擁有信息和資源統(tǒng)一完整的掌控能力，城市社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的大局就難免不穩(wěn)固、不協(xié)調(diào)。上游問(wèn)題不斷，下游疲于應(yīng)付，局面被動(dòng)，效率低下。

其次，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理適合并需要運(yùn)用大部門制的模式來(lái)建設(shè)其組織管理體系。由于大部門制目前主要在行政部門探索完成，本文將以黨委的組織機(jī)構(gòu)為核心的社會(huì)管理組織體系稱為大部門模式。實(shí)踐中，在政府部門內(nèi)很難再用一個(gè)更大的機(jī)構(gòu)將社會(huì)管理的任務(wù)領(lǐng)域統(tǒng)一起來(lái)，黨委的社會(huì)建設(shè)委員會(huì)或社會(huì)工作委員會(huì)充當(dāng)這樣的角色比較合適。因?yàn)樵诂F(xiàn)行管理體制下，它具有更高的權(quán)威性，也具有更強(qiáng)大的政策制定能力，由其充當(dāng)這個(gè)大系統(tǒng)的決策運(yùn)籌機(jī)構(gòu)是合理的，也具備可操作性。在社工委的作用充分發(fā)揮出來(lái)的情況下，各個(gè)政府部門可以轉(zhuǎn)而弱化原有與自身層級(jí)不盡相稱、條塊分割式的宏觀決策功能，強(qiáng)化政策推行者的角色和能力。兩者密切配合，可以實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理大系統(tǒng)內(nèi)由頂層集中決策，各個(gè)業(yè)務(wù)部門分工實(shí)施、服務(wù)提供和專業(yè)性監(jiān)管，雙方協(xié)調(diào)互動(dòng)的格局。

再次，信息時(shí)代的大部門運(yùn)行需要建立在大數(shù)據(jù)理念的基礎(chǔ)之上。決策機(jī)構(gòu)要運(yùn)用大數(shù)據(jù)理念和思維方式進(jìn)行社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)預(yù)測(cè)、前瞻分析和長(zhǎng)遠(yuǎn)決策研究，對(duì)社會(huì)狀況進(jìn)行整體把握。執(zhí)行性的業(yè)務(wù)部門則需要提供社會(huì)建設(shè)和管理各個(gè)專門領(lǐng)域、各個(gè)業(yè)務(wù)種類的新動(dòng)態(tài)、新問(wèn)題，特別是從部門角度展開的專業(yè)分析，以及及早發(fā)現(xiàn)各種潛在的規(guī)律性現(xiàn)象，尋求有效的對(duì)策措施以支撐宏觀決策，高效實(shí)施宏觀決策。做不到這一點(diǎn)，城市社會(huì)管理就難以具備超前預(yù)判能力，往往只能坐等新問(wèn)題發(fā)展到一定階段才能加以準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，措施的針對(duì)性和及時(shí)性都難如人意。

三、深圳社工委及其“織網(wǎng)工程”：一個(gè)理念、技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)相結(jié)合的新體系個(gè)案②

自2010年起，深圳市在社會(huì)管理工作中開始推行“織網(wǎng)工程”。其含義是以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，以“知民情、體民意、得民心”為核心價(jià)值導(dǎo)向，以網(wǎng)格化、信息化管理為依托，最廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理資源，通過(guò)整體規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，將其全面聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成具有整體性功能的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，包括管理網(wǎng)、服務(wù)網(wǎng)、溝通網(wǎng)、居民自治網(wǎng)、社區(qū)統(tǒng)籌網(wǎng)等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理由封閉向開放轉(zhuǎn)變、由管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變、由政府部門推動(dòng)為主到全社會(huì)共同參與轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)再造，形成新的社會(huì)融合，達(dá)成公共治理新局面。2011年1月，深圳市委市政府一號(hào)文件關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定部署了織網(wǎng)工程。這種以整體規(guī)劃、統(tǒng)籌布局形式來(lái)全面推動(dòng)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理工作需要相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。2011年12月，參照廣東省委設(shè)立社會(huì)工作委員會(huì)的做法，深圳設(shè)立了市社會(huì)工作委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)既是市委的工作機(jī)構(gòu)，又是市政府的工作機(jī)構(gòu)，列在市委工作機(jī)構(gòu)序列，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)全市社會(huì)建設(shè)工作。與廣東省社會(huì)工作委員會(huì)相比，它不掛靠在市政法委，完全單獨(dú)建立，承擔(dān)著廣泛而巨大的工作任務(wù)，且其工作重心在前端的社會(huì)建設(shè)，與政法委主抓的以社會(huì)穩(wěn)定為主要目標(biāo)的社會(huì)管理有工作鏈條上的上下游分工關(guān)系。

深圳市社工委的職能被確定為以決策為主，主要包括研究、擬定和組織實(shí)施社會(huì)建設(shè)工作的規(guī)劃和重大政策，統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)全市的社會(huì)建設(shè)工作，統(tǒng)籌推進(jìn)擴(kuò)大公共服務(wù)、保障和改善民生、協(xié)調(diào)和構(gòu)建綜合性社會(huì)服務(wù)體系、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等，研究推動(dòng)社會(huì)建設(shè)和管理體制改革創(chuàng)新。社工委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有兩個(gè)，即社會(huì)建設(shè)指導(dǎo)處和公共服務(wù)促進(jìn)處，其職能的共同之處都是關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理宏觀性的研究、規(guī)劃、政策、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、決策與組織實(shí)施等。

可以看出，深圳市社工委的這種組織架構(gòu)和職能配置都符合大部門制核心決策機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，是社會(huì)管理組織體系的關(guān)鍵部門。它與教育、民政、司法、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、住房建設(shè)、文化體育、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生等具體業(yè)務(wù)部門以形式上松散而內(nèi)容上緊密結(jié)合的方式，構(gòu)成了一個(gè)宏觀決策加專業(yè)性分工執(zhí)行的大部門模式的組織管理體系。執(zhí)行性業(yè)務(wù)部門雖然沒(méi)有明確為社工委的執(zhí)行局，但其定位及其與社工委之間的職能關(guān)系是非常清晰的。

其后，深圳市委以最高規(guī)格建立了社會(huì)建設(shè)“織網(wǎng)工程”的工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織架構(gòu)，由市委書記任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，將市社工委作為其辦事機(jī)構(gòu)，26個(gè)市委和政府的工作部門為其領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。這個(gè)組織體系格局把全市社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理作為一個(gè)大系統(tǒng)全面整合起來(lái)。

在這個(gè)組織體系中，以社工委為核心部門組織實(shí)施的“織網(wǎng)工程”，將社會(huì)管理政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)作為途徑，對(duì)全市社會(huì)管理核心資源實(shí)行“橫向到邊、縱向到底”式的全面聯(lián)結(jié)、相互聯(lián)通、深度開發(fā)、共同利用，最大限度地提高社會(huì)管理的統(tǒng)籌性、整體性和運(yùn)行效能，用“一庫(kù)兩網(wǎng)一隊(duì)伍”實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理信息資源的最大化和再開發(fā)價(jià)值。“一庫(kù)”是指涵蓋實(shí)有人口、法人（機(jī)構(gòu)）、城市部件等公共基礎(chǔ)信息，共建共享公共基礎(chǔ)信息資源庫(kù)?！皟删W(wǎng)”是指面向政府部門，主要處理各類矛盾糾紛和問(wèn)題隱患的社會(huì)管理工作網(wǎng)和面向社區(qū)居民提供個(gè)性化服務(wù)的社區(qū)家園網(wǎng)?！耙魂?duì)伍”是指建立一支信息采集兼顧便民服務(wù)的網(wǎng)格管理員隊(duì)伍。在這個(gè)工作架構(gòu)支持下，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)可以以時(shí)間為維度，分階段獲取數(shù)據(jù)并存檔，形成數(shù)據(jù)鏈，將每一個(gè)管理對(duì)象從出生、教育、就業(yè)、人口流動(dòng)到婚姻、住房、醫(yī)療、社保、司法、退休養(yǎng)老直至死亡的全過(guò)程構(gòu)筑成一個(gè)人的生命周期信息動(dòng)態(tài)管理體系，成為城市社會(huì)管理的精確數(shù)據(jù)依據(jù)。

而“織網(wǎng)工程”組織體系的大數(shù)據(jù)理念則突出地從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：一是社會(huì)管理工作網(wǎng)把網(wǎng)格管理員采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和工作網(wǎng)服務(wù)端口的事件數(shù)據(jù)匯集起來(lái)，使各職能部門的數(shù)據(jù)能夠融合共享，并且經(jīng)過(guò)服務(wù)器系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)比對(duì)，形成可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源供決策使用。各部門基于這個(gè)公共基礎(chǔ)信息資源庫(kù)的基礎(chǔ)信息來(lái)改造自己的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)服務(wù)和管理的針對(duì)性，按照業(yè)務(wù)管理的需要在海量的數(shù)據(jù)中進(jìn)行專業(yè)角度的開發(fā)利用，履行部門的職能。二是社區(qū)家園網(wǎng)可以在街道辦事處或社區(qū)一級(jí)實(shí)現(xiàn)計(jì)生、民政、組織人事、房屋租賃、勞動(dòng)保障、社會(huì)福利、安全生產(chǎn)、社區(qū)服務(wù)和法律援助等服務(wù)公眾的管理事項(xiàng)共用一個(gè)大平臺(tái)，在網(wǎng)上申請(qǐng)，并用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)程序快捷辦理。服務(wù)事項(xiàng)的數(shù)據(jù)即時(shí)進(jìn)入統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，保存為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，辦理過(guò)程也同時(shí)接受電子監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督。

從個(gè)案分析可以看出，深圳市的社會(huì)管理組織體系是以大部門模式的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)、以大數(shù)據(jù)理念和運(yùn)用模式為內(nèi)涵的新型城市社會(huì)管理組織體系。目前它的體系建設(shè)和工作機(jī)制還沒(méi)有完全到位，但是在管理方式和技術(shù)等方面已經(jīng)突破了傳統(tǒng)社會(huì)管理思維，相信可以給其他地方的城市社會(huì)管理組織體系建設(shè)提供一種可供選擇的方案或參照。

① 360百科詞條釋義，見(jiàn)http∶//baike.so.com/doc/5374131.html#5374131-5610149-0。

② 本文關(guān)于深圳市社工委和“織網(wǎng)工程”的資料來(lái)源于有關(guān)新聞報(bào)道和深圳市社工委領(lǐng)導(dǎo)2013年5月在深圳市政協(xié)社會(huì)建設(shè)專題情況通報(bào)會(huì)上的展示資料。