深化“四大改革試點(diǎn)”推動山區(qū)經(jīng)濟(jì)新崛起

文/麗水市發(fā)改委課題組

深入推進(jìn)全國低丘緩坡開發(fā)利用試點(diǎn)、全國農(nóng)村金融改革試點(diǎn)、國家扶貧開發(fā)改革試點(diǎn)和省級生態(tài)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)等“四大改革試點(diǎn)”，努力走出一條山區(qū)科學(xué)發(fā)展新路子

山區(qū)窮在“山”，但低丘緩坡資源和后備用地資源豐富，可以開發(fā)為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)用地和非農(nóng)建設(shè)用地；山區(qū)窮在“閉塞”，但“原生態(tài)”的旅游資源保存完整，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)潛力很大；山區(qū)窮在“分散”，但集聚發(fā)展的空間也很大。在浙江海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略舉措后，浙江省、麗水市都把目光轉(zhuǎn)向山區(qū)。2013年7月，省政府批復(fù)同意《麗水山區(qū)科學(xué)發(fā)展綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，明確提出深入推進(jìn)全國低丘緩坡開發(fā)利用試點(diǎn)、全國農(nóng)村金融改革試點(diǎn)、國家扶貧開發(fā)改革試點(diǎn)和省級生態(tài)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)等“四大改革試點(diǎn)”，努力走出一條山區(qū)科學(xué)發(fā)展新路子。

麗水是“九山半水半分田”的山區(qū)市，土地和資金是最大瓶頸，農(nóng)民增收是最大難題，生態(tài)資源的開發(fā)和保護(hù)是最大矛盾。通過“四大改革試點(diǎn)”，針對性地破除了制約山區(qū)發(fā)展的要素瓶頸，在生態(tài)、民生和經(jīng)濟(jì)之間找到了均衡點(diǎn)，對促進(jìn)麗水“綠色崛起、科學(xué)跨越”具有重要意義。下一步，麗水將從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持先行先試，力爭各專項(xiàng)改革走在前列；堅(jiān)持深入研究，在更大的范圍、更多的領(lǐng)域率先突破，力爭先機(jī)。

（一）以低丘緩坡開發(fā)利用試點(diǎn)為契機(jī)，破解山區(qū)用地供需難題。一要加快試點(diǎn)進(jìn)度。按照浙江省國土廳實(shí)施方案要求，在2013年前麗水要完成低丘緩坡開發(fā)區(qū)塊場地平整2966公頃（占總規(guī)模的80%），2014年前基本完成近期實(shí)施區(qū)塊3707公頃的開發(fā)任務(wù)。此外，規(guī)劃批準(zhǔn)后，近期全市還可組件上報2.7萬畝建設(shè)用地規(guī)模。

二要注重規(guī)范實(shí)施。國土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人調(diào)研時指出，不怕麗水干的快、干的大，就怕不規(guī)范。試點(diǎn)工作既要趕進(jìn)度、保規(guī)模，更要注重規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)管，做到“快而不亂”，確保實(shí)現(xiàn)“零違法”、“零信訪”。要建立健全低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點(diǎn)監(jiān)管平臺，對試點(diǎn)區(qū)塊實(shí)行全過程監(jiān)管，積極開展征地拆遷陽光工程建設(shè)，強(qiáng)化試點(diǎn)工作紀(jì)律，落實(shí)保障機(jī)制。

三要節(jié)約集約用地。試點(diǎn)區(qū)塊要嚴(yán)格遵循節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，抓緊研究制訂產(chǎn)業(yè)政策和項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，建立健全企業(yè)準(zhǔn)入聯(lián)審制度、項(xiàng)目用地批后監(jiān)管制度，重點(diǎn)引進(jìn)投資強(qiáng)度大、稅收貢獻(xiàn)大、帶動能力強(qiáng)的大項(xiàng)目，力爭把試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的示范基地。

四要創(chuàng)新管理機(jī)制。實(shí)施低丘緩坡開發(fā)利用試點(diǎn)，重點(diǎn)要在建立“四項(xiàng)機(jī)制”，抓好“三項(xiàng)工作”上下功夫。“四項(xiàng)機(jī)制”：即創(chuàng)新突破林地占用審批機(jī)制；建立健全墾造耕地指標(biāo)管理、責(zé)任考核與獎勵機(jī)制；建立和完善宅基地流轉(zhuǎn)置換機(jī)制，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式；嚴(yán)格項(xiàng)目用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立建設(shè)項(xiàng)目用地集約利用考核、準(zhǔn)入、評估制度，加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管，建立退出機(jī)制?！叭?xiàng)工作”：即推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)；推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力培肥綜合示范區(qū)建設(shè)；探索建立縣鄉(xiāng)村三級一體化的土地流轉(zhuǎn)平臺，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

（二）以農(nóng)村金融改革試點(diǎn)為依托，暢通山區(qū)發(fā)展融資渠道。一要發(fā)展完善金融組織。大力推動“麗水銀行”籌建工作，推進(jìn)設(shè)立民營（華僑）銀行的前期籌備工作，完成“中小企業(yè)融資服務(wù)中心”和“民間借貸登記管理服務(wù)中心”建設(shè)。推動農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行在麗開展“三農(nóng)”改革試點(diǎn)工作，鼓勵各銀行機(jī)構(gòu)向縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)。強(qiáng)化政策扶持，以蓮都區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行籌建工作為突破口，加快農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股份制改革步伐。穩(wěn)步發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織，推動已開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行向下延伸機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)。

二要豐富發(fā)展農(nóng)村金融產(chǎn)品。全面推進(jìn)林權(quán)抵押貸款擴(kuò)面增量保質(zhì)工作，制定并發(fā)布林權(quán)抵押貸款“麗水標(biāo)準(zhǔn)”，為全國其他同類地區(qū)拓展農(nóng)村抵押擔(dān)保物提供可復(fù)制樣本。初步探索形成以土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、茶園、農(nóng)村住房、香菇倉單、大型農(nóng)機(jī)具、石雕、青瓷、農(nóng)業(yè)專利技術(shù)等為抵（質(zhì)）押的信貸產(chǎn)品體系。探索外匯金融服務(wù)創(chuàng)新，穩(wěn)步擴(kuò)大個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點(diǎn)，鼓勵和引導(dǎo)外匯指定銀行向僑屬集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸本外幣代兌服務(wù)。穩(wěn)步推動中小企業(yè)私募債券發(fā)行。

三要優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境。在鞏固“銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)”現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)點(diǎn)業(yè)務(wù)范圍，繼續(xù)完善拓展服務(wù)點(diǎn)功能，推動農(nóng)村金融服務(wù)站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)取款、貸款、投資、理財(cái)、保險、結(jié)算、反假幣“一站式”服務(wù)。制定出臺中小企業(yè)非銀信用信息數(shù)據(jù)庫共建、共享管理辦法，建立中小企業(yè)非銀信用信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、居民、企業(yè)“三位一體”信用信息數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一管理。規(guī)范和發(fā)展涉農(nóng)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)中小企業(yè)和“三農(nóng)”信用擔(dān)保體系建設(shè)。

（三）以扶貧開發(fā)改革試點(diǎn)為依托，創(chuàng)新山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌集聚發(fā)展之路。一要加快啟動試點(diǎn)。繼續(xù)加大國家級扶貧開發(fā)改革試驗(yàn)區(qū)的對接申報工作，爭取方案盡早批復(fù)。深化政策研究，編制出臺總體實(shí)施意見，建立工作推進(jìn)機(jī)制。緊密結(jié)合省里新一輪扶貧開發(fā)的“低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃”、“重點(diǎn)欠發(fā)達(dá)縣特別扶持計(jì)劃”和“山海協(xié)作助推發(fā)展計(jì)劃”等“三大計(jì)劃”的工作部署，立足麗水實(shí)際，以云和縣為主要試驗(yàn)區(qū)域，在全市范圍全面啟動扶貧開發(fā)改革試驗(yàn)。

二要開展配套改革。推進(jìn)扶貧開發(fā)改革試驗(yàn)，要把促進(jìn)農(nóng)村人口向中心城鎮(zhèn)和中心村集聚作為扶貧開發(fā)的主線，同時注重配套改革和工作創(chuàng)新，積極探索突破現(xiàn)行法律和政策規(guī)定。要探索突破宅基地不能跨社置換、不能有償使用的規(guī)定，建立農(nóng)村宅基地有償使用、有償退出和跨社置換機(jī)制。探索突破農(nóng)民經(jīng)濟(jì)身份與社會身份合一的制度設(shè)置，健全村經(jīng)濟(jì)合作社組織，嚴(yán)格界定其與村民委員會的職能。建立以合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地為戶口登記基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。按共建共管共享的體制機(jī)制，支持發(fā)達(dá)縣與欠發(fā)達(dá)縣建設(shè)合作共建山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園等。

三要注重向上爭取。突出政策研究、政策對接、政策建議三個環(huán)節(jié)，打好生態(tài)和社會事業(yè)兩張牌，力爭建立對口幫扶新機(jī)制，建立區(qū)域協(xié)調(diào)開放合作機(jī)制，完善山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策扶持，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度。加強(qiáng)省山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政策和規(guī)劃的研究對接，抓好山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大項(xiàng)目的謀劃、前期和實(shí)施，努力爭取得到省里更多的政策、資金和項(xiàng)目支持。

（四）以綜合配套改革試點(diǎn)為平臺，促進(jìn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)和諧發(fā)展。一要著力構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。實(shí)施以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及生態(tài)休閑養(yǎng)生業(yè)為主體的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，重點(diǎn)突出“四區(qū)”建設(shè)，積極創(chuàng)新和完善麗水生態(tài)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和麗縉五金科技產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理和建設(shè)機(jī)制。

二要創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。繼續(xù)完善生態(tài)文明建設(shè)評價體系，實(shí)施“811”生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)行動，建立健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考評獎懲機(jī)制、差別化的環(huán)境管理及減排減碳指標(biāo)分配制度。加強(qiáng)對環(huán)境資源配置的調(diào)度，推動建立按生態(tài)貢獻(xiàn)程度確定資金轉(zhuǎn)移支付比例機(jī)制，加快推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易制度的實(shí)施。

三要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)。繼續(xù)深化水能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等生態(tài)資源要素市場化改革，積極推進(jìn)可再生能源項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。扎實(shí)推進(jìn)省“991”和市“1030”循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)合成革產(chǎn)業(yè)等三個省級循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)基地建設(shè)，加快城鎮(zhèn)和農(nóng)村垃圾、污水集中收集處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）以優(yōu)生態(tài)惠民生為取向，積極謀劃和推動新的改革試點(diǎn)。一是堅(jiān)持有利于綠色發(fā)展、生態(tài)創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制先行先試。堅(jiān)持“發(fā)展與保護(hù)并重、擴(kuò)量與提質(zhì)并進(jìn)、成型與轉(zhuǎn)型并舉”原則，構(gòu)置“大平臺”，培育“大產(chǎn)業(yè)”。完善服務(wù)業(yè)發(fā)展政策體系，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)大發(fā)展。如推進(jìn)“大景區(qū)”建設(shè)，發(fā)展麗水“大旅游”。

二是堅(jiān)持有利于提高環(huán)境滿意度、提升幸福指數(shù)的民生舉措先行先試?？茖W(xué)運(yùn)用市場化運(yùn)作機(jī)制，把下山移民和退耕還林、土地整理結(jié)合起來，把安置小區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)居民小區(qū)建設(shè)結(jié)合起來。探索行政村之間集體土地置換辦法，探討宅基地?fù)Q養(yǎng)老、換保險方法。

三是堅(jiān)持有利于變豐富資源為可用資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)模式先行先試。包括積極探索推進(jìn)碳匯工程和碳減排指標(biāo)有償使用與交易，探索有自身特色的低碳發(fā)展模式。深化水資源配置市場化改革，開展農(nóng)村污染物面源綜合治理試點(diǎn)、江河溪流水生態(tài)修復(fù)和流域的綜合利用試點(diǎn)，等等。