論我國對《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》有關(guān)民族自決權(quán)主體范圍的保留問題*

張 磊

（華東政法大學(xué)國際法學(xué)院，上海200042）

我國在1998年簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》），但至今尚未予以批準(zhǔn)，其主要原因之一是《公約》有關(guān)民族自決權(quán)的主體范圍與我國政府立場存在較大的沖突。國務(wù)院和外交部多年來在不同場合都明確表示中國將盡快批準(zhǔn)該公約。然而，《公約》有關(guān)民族自決權(quán)主體范圍涉及中國的核心利益。因此，對《公約》提出保留的問題成為國外關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

一、中國有必要對《公約》提出保留

（一）《公約》的有關(guān)規(guī)定與中國立場的沖突

民族自決原則是現(xiàn)代國際法的基本原則之一。經(jīng)過兩次世界大戰(zhàn)的洗禮，該原則得到了國際社會的廣泛認(rèn)同?！堵?lián)合國憲章》第1條將落實(shí)民族自決原則作為聯(lián)合國的宗旨之一。在該原則的指導(dǎo)下，20世紀(jì)50年代到80年代，民族解放運(yùn)動在世界范圍內(nèi)蓬勃興起，大約有100多個前殖民地和附屬國相繼獨(dú)立。《聯(lián)合國憲章》是第一個正式規(guī)定民族自決權(quán)的國際條約，從而使民族自決原則成為具有約束力的國際法規(guī)范。不過，民族自決權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)的法律地位直到1966年《公約》問世才得以明確。《公約》第1條第1款規(guī)定：“所有民族均享有自決權(quán)，根據(jù)此種權(quán)利，自由決定其政治地位并自由從事其經(jīng)濟(jì)、社會與文化之發(fā)展?！卑凑諅鹘y(tǒng)國際法，民族自決權(quán)是指“在外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民自由決定自己命運(yùn)、擺脫殖民統(tǒng)治、建立民族獨(dú)立國家的權(quán)利”。1然而，《公約》在主體范圍上顯然已經(jīng)突破了“外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民”，即拓展到“所有民族”。

我國沒有接受《公約》的這一主張?！度嗣袢請?bào)》2005年5月18日刊登的《什么是民族自決權(quán)》一文中明確闡述了民族自決權(quán)的主體范圍：“民族自決權(quán)的主體包括三種：一是處于殖民統(tǒng)治之下、正在爭取民族解放和國家獨(dú)立的民族；二是處在外國軍事侵略和占領(lǐng)下的民族；三是主權(quán)國家的全體人民。對于單一民族國家來說，民族自決權(quán)的主體是指單一的民族；對于多民族國家來說，民族自決權(quán)的主體則指一定領(lǐng)土范圍內(nèi)多民族構(gòu)成的整體。在多民族國家中，少數(shù)民族享有與同一國家內(nèi)其他民族平等的權(quán)利，但一般意義上的少數(shù)民族不是民族自決權(quán)的主體，個人也不能因?yàn)閷儆谀骋幻褡宥S意主張所謂的自決權(quán)?！?我國在各種外交場合對上述觀點(diǎn)也進(jìn)行了多次重申與強(qiáng)調(diào)。

（二）傳統(tǒng)的主體范圍具有國際習(xí)慣的法律地位

如前文所述，傳統(tǒng)國際法認(rèn)為民族自決權(quán)的主體范圍是“外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民”。筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)主體范圍已經(jīng)獲得了國際習(xí)慣的法律地位，也就是說，它對所有國際法主體均具有法律約束力。

根據(jù)聯(lián)合國《國際法院規(guī)約》第38條，所謂國際習(xí)慣（international custom）是指“作為通例的依據(jù)而經(jīng)接受為法律者”。因此，要構(gòu)成國際習(xí)慣需具備兩方面的要件：第一，物質(zhì)要素，即通例的產(chǎn)生；第二，心理要素，即獲得法律確信。所謂法律確信，是指國際法主體之所以重復(fù)通例是出于法律義務(wù)感。

民族自決權(quán)是在第一次世界大戰(zhàn)期間被提出來的。在第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著各國民族解放運(yùn)動的高漲和殖民主義體系的逐漸瓦解，該權(quán)利得到了完全確立。民族自決權(quán)形成后的幾十年時間里，“外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民”都一直是它的主體范圍。正是在這個主體范圍的指引下，大約有100多個前殖民地和附屬國相繼獨(dú)立。因此，通例的產(chǎn)生基本沒有爭議。

《聯(lián)合國憲章》第1條規(guī)定聯(lián)合國的宗旨之一是“發(fā)展國際間以尊重人民平等權(quán)利及自決原則為根據(jù)之友好關(guān)系”。1955年召開的亞非會議在民族自決權(quán)的發(fā)展歷史上具有重要意義?！秮喎菚h最后公報(bào)》宣布一切形式的殖民主義都是應(yīng)該迅速根除的禍根，支持被壓迫民族的獨(dú)立事業(yè)，并要求有關(guān)國家給予殖民地人民以獨(dú)立。之后，聯(lián)合國大會在1960年通過了《給予殖民地國家和人民獨(dú)立的宣言》。該宣言要求立即無條件地結(jié)束一切形式的殖民主義，呼吁所有國家支持被壓迫民族爭取獨(dú)立的事業(yè)。1970年，聯(lián)合國大會又通過了《國際法原則宣言》。它把民族享有平等和自決權(quán)利列為國際法的七項(xiàng)主要原則之一，并規(guī)定：“每一國均有義務(wù)依照憲章規(guī)定，以共同及個別行動，促進(jìn)各民族享有平等權(quán)利及自決權(quán)原則之實(shí)現(xiàn)，并協(xié)助聯(lián)合國履行憲章所賦關(guān)于實(shí)施此項(xiàng)原則之責(zé)任。……妥為顧及有關(guān)民族自由表達(dá)之意旨，迅速鏟除殖民主義；并毋忘各民族之受異族奴役、統(tǒng)治與剝削，即系違背此項(xiàng)原則且系否定基本人權(quán)，并與憲章不合?！?由此可見，國際社會承認(rèn)民族自決權(quán)具有合法性是出于法律義務(wù)感，而這種法律義務(wù)感緣于反殖民斗爭的正當(dāng)性。因此，民族自決權(quán)的主體范圍是“外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民”，顯然獲得了法律確信。

（三）《公約》所謂“所有民族”不應(yīng)當(dāng)是絕對的

《公約》第1條將民族自決權(quán)的主體范圍規(guī)定為“所有民族”。筆者認(rèn)為，不同的歷史階段對所謂“所有民族”可能有不同的解釋。

國際社會制定《公約》的時間是1966年。然而，從歷史環(huán)境來看，《公約》第1條所謂的“所有民族”在當(dāng)時仍然遵循傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，即“外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民”。作為國際法的一項(xiàng)基本原則，除去《公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》，正如前文所述，民族自決權(quán)在其發(fā)展歷史上另外有4個重要的法律文件，即《聯(lián)合國憲章》、《亞非會議最后公報(bào)》、《給予殖民地國家和人民獨(dú)立的宣言》以及《國際法原則宣言》。這4個法律文件的問世時間依次是1945年、1955年、1960年以及1970年。它們涵蓋了將近40年的時間跨度。更重要的是，既有《公約》制定之前的文件，也有《公約》制定之后的文件。除了《聯(lián)合國憲章》因條文簡單而未做闡釋外，其他3個法律文件都明確將民族自決權(quán)的范圍規(guī)定為“外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民”。更重要的是，在1966年《公約》問世以后直到20世紀(jì)90年代初，國際社會實(shí)際上就是以傳統(tǒng)的主體范圍來執(zhí)行《公約》的。因此，從歷史角度考察，筆者認(rèn)為，《公約》所謂“所有民族”不能簡單地按字面含義解釋，而是應(yīng)當(dāng)放在制定之初反殖民運(yùn)動的語境下理解，即面對奴役和殖民，所有民族都有反壓迫的權(quán)利。故此處“所有民族”仍然意指傳統(tǒng)意義上的“外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民”。

作為國際法上一項(xiàng)合法的權(quán)利，民族自決權(quán)孕育于殖民地、半殖民地人民爭取民族獨(dú)立和進(jìn)行民族解放斗爭的歷史。然而，在進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，由于世界上大多數(shù)殖民地已經(jīng)獲得獨(dú)立，舊的帝國主義殖民體系不復(fù)存在。當(dāng)人類步入“后殖民時代”，《公約》所謂“所有民族”失去了原來的語境。事實(shí)上，筆者認(rèn)為，《公約》對民族自決權(quán)的主體范圍采取的是開放態(tài)度。一方面，“外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民”具有自決權(quán)是國際習(xí)慣，另一方面，這種國際習(xí)慣的內(nèi)容并非是僵化的結(jié)論，即并不排除其他民族享有自決權(quán)的可能性。也就是說，外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民具有自決權(quán)并不意味著“只有”這些民族才具有自決權(quán)。因此，盡管具有國際習(xí)慣的法律地位，但傳統(tǒng)主體范圍沒有對《公約》進(jìn)行限制的效力。相反，《公約》所謂“所有民族”給予了我們根據(jù)時代需要逐步發(fā)展民族自決權(quán)的根據(jù)。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，民族自決權(quán)的逐步發(fā)展不能成為肆意干涉別國內(nèi)政的政治工具。有目共睹的是，在最近二十多年，冷戰(zhàn)時期曾被長期掩蓋的民族矛盾集中爆發(fā)。于是，在部分國家的縱容下，民族分離主義和泛民族主義掙脫束縛，試圖對民族自決權(quán)進(jìn)行各種曲解。在這種時代背景下，如果不對《公約》中所謂“所有民族”予以合理的限制，那么民族自決權(quán)的濫用將對世界和平與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。事實(shí)上，在冷戰(zhàn)后的重要局部戰(zhàn)爭與大規(guī)模人道主義災(zāi)難中，都可以找到濫用民族自決權(quán)的影子。因此，在當(dāng)代，《公約》所謂“所有民族”仍然不能簡單地按字面含義解釋，而是有所限制的。更何況，將民族自決權(quán)的主體范圍擴(kuò)大的“所有民族”與我國的國家利益、國內(nèi)立法與歷史傳統(tǒng)都不符合。于是，中國有必要對《公約》的規(guī)定提出保留。

二、中國提出的保留具有法律效力

（一）進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ａ舨贿`反《公約》的目的和宗旨

保留是國家的權(quán)利，但這并不意味著國家可以對條約的任何條款提出保留?！毒S也納條約法公約》第19條規(guī)定國家對條約提出保留的權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到以下限制：第一，該項(xiàng)保留為條約所禁止者；第二，條約僅準(zhǔn)許特定之保留而有關(guān)之保留不在其內(nèi)者；第三，保留與條約目的及宗旨不合者。《公約》既未明文允許保留，也未明文禁止保留。因此，保留是否有效就取決于它是否符合《公約》目的與宗旨。聯(lián)合國人權(quán)理事會在其“第24號一般性意見”中也提出，締約國提出的保留不應(yīng)與《公約》目的和宗旨相沖突。

人權(quán)理事會在其“第12號一般性意見”中指出，自決權(quán)具有特別重要的意義，因?yàn)樽詻Q權(quán)的實(shí)現(xiàn)是有效地保障和遵守個人人權(quán)以及促進(jìn)及鞏固這些權(quán)利的基本條件。誠然，作為基本人權(quán)之一，民族自決權(quán)具有非常重要的法律地位。正如聯(lián)合國大會在1952年通過的《關(guān)于人民與民族自決權(quán)的決議》中所宣示的那樣：“人民和民族應(yīng)先享有自決權(quán)，然后才能保障充分享有一切基本人權(quán)。”4《公約》第1條第1款的根本目的也是保障個人“充分享有一切基本人權(quán)”。然而，實(shí)現(xiàn)這一目的的前提是主權(quán)國家的領(lǐng)土完整與社會穩(wěn)定。于是，聯(lián)合國1960年的《給予殖民地國家和人民獨(dú)立宣言》在宣布“所有人民都有自決權(quán)”的同時又規(guī)定：“任何旨在部分地或全面地分裂一個國家的團(tuán)結(jié)和破壞其領(lǐng)土完整的企圖都是與《聯(lián)合國憲章》的目的和原則相違背的?！币虼耍鲇诰S護(hù)國家領(lǐng)土完整與社會穩(wěn)定的需要，對“所有民族”這一措辭予以必要的限制符合《聯(lián)合國憲章》與《公約》的目的和宗旨。中國政府在外交場合即采取該立場。例如2004年在日內(nèi)瓦舉行的第60屆人權(quán)會議上，中國代表就指出：“民族自決權(quán)不能成為分裂主權(quán)國家、煽動民族仇恨的借口，也不得被解釋為‘授權(quán)或鼓勵’采取任何行動侵犯主權(quán)國家領(lǐng)土完整和政治統(tǒng)一。對這種行為，國際社會應(yīng)予以堅(jiān)決反對?！?

事實(shí)上，對民族自決權(quán)進(jìn)行必要限制的觀點(diǎn)在西方也非罕見，如歐美比較流行的觀點(diǎn)之一是將民族自決權(quán)區(qū)分為內(nèi)部自決權(quán)和外部自決權(quán)。哈羅德·約翰遜（Harold S.Johnson）教授在1967年提出：“民主是每個國家賴以建立的基礎(chǔ)。既然如此，國家是一個自治的單位，國家不僅有權(quán)選擇自己政府的形式，還有權(quán)決定自己作為國家的地位。這就是內(nèi)部與外部自決的區(qū)別。前者是一個人民構(gòu)成一個民族的權(quán)利，后者是一個民族以國家的形式?jīng)Q定自己命運(yùn)的權(quán)利?！?安東尼奧·卡塞斯（Antonio Cassese）教授進(jìn)一步闡釋了上述觀點(diǎn)。他用實(shí)證主義的分析方法對規(guī)定自決權(quán)的國際條約和國際習(xí)慣做了相當(dāng)深入的研究。他的研究表明，外部自決權(quán)主要包括三方面：其一，被壓迫民族獲得獨(dú)立的權(quán)利；其二，被外國占領(lǐng)和剝削的人民的自決權(quán)；其三，一國整個人民不受他國干涉地自由決定其政治地位和經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展的權(quán)利。7可見，西方所謂“外部自決權(quán)”也并非沒有限制——如果不存在壓迫、占領(lǐng)或剝削，那么這種外部自決權(quán)就沒有存在的基礎(chǔ)。

（二）人權(quán)理事會的監(jiān)督與評議無法直接或間接地影響保留的有效性

值得注意的是，聯(lián)合國國際法委員會早在1950年就開始對多邊條約的保留議題進(jìn)行跟蹤研究，至今已經(jīng)公布了17份有關(guān)保留的研究報(bào)告。國際法委員會在其1997年通過的《關(guān)于規(guī)范性多邊條約包括人權(quán)條約保留問題的初步結(jié)論》中肯定了人權(quán)條約的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)就保留的可接受性“做出評論和提出建議”，但這并不影響根據(jù)1969年《維也納條約法公約》和1986年《關(guān)于國家與國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》所進(jìn)行的“傳統(tǒng)形式的監(jiān)督”，也不意味著人權(quán)條約的監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以超越賦予它們的一般監(jiān)督角色的權(quán)力。8由此可見，當(dāng)具體判斷保留是否與《公約》目的和宗旨相沖突時，聯(lián)合國人權(quán)理事會可以進(jìn)行傳統(tǒng)形式的監(jiān)督、做出評論以及提出建議。

從《條約》本身的規(guī)定來看，這種監(jiān)督與評議本身無法直接影響保留的有效性，但是它在理論上可能導(dǎo)致較多的締約國對該保留表示反對，從而間接地影響保留的法律效力。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，這種間接影響也不大可能發(fā)生，因?yàn)槭澜绺鲊鴮υ搯栴}幾乎無法達(dá)成一致。我們可以從歷史的角度來考察這個問題。

就西方而言，民族自決的思想可以追溯至資產(chǎn)階級革命時期的天賦人權(quán)與人民主權(quán)說。17世紀(jì)末，洛克通過自然法的分析手段在西方的憲政思想中將民族自決權(quán)提煉出來。在此基礎(chǔ)上，杰斐遜在美國《獨(dú)立宣言》中采納了該理論，進(jìn)而啟發(fā)了歐洲國家的憲政改革。美國總統(tǒng)伍羅德·威爾遜在1919年將民族自決權(quán)引入國際法。他提出所有自認(rèn)為構(gòu)成民族（nation）的團(tuán)體（group）都有權(quán)利組建自己的國家。當(dāng)時威爾遜的觀點(diǎn)過于理想化，世界各國沒有予以普遍支持。

隨著兩次世界大戰(zhàn)期間民族主義的日益高漲以及戰(zhàn)后世界非殖民地化進(jìn)程的推進(jìn)，西方思想家將民族自決權(quán)運(yùn)用于殖民地的獨(dú)立問題，并進(jìn)而形成了前文所述傳統(tǒng)的主體范圍。這種觀點(diǎn)的代表人物是戴維·哈瑞斯（David Harris）、詹姆斯·克勞福德（James Crawford）等。然而，早在20世紀(jì)60年代，西方就開始不斷有學(xué)者提出民族自決權(quán)應(yīng)當(dāng)突破非殖民化的范疇。不過，與威爾遜理想化的觀點(diǎn)不同，這些學(xué)者同時主張以特定紐帶結(jié)成的團(tuán)體只有滿足一些形式上的要求才能成為具有自決權(quán)的民族。這種觀點(diǎn)的代表人物有約翰·科林斯（John Col lins）、韋德·南達(dá)（Ved Nanda）等。其他思想家也提出不同的見解，其中較有影響的學(xué)說當(dāng)屬安東尼奧·卡塞斯教授所代表的外部自決權(quán)和內(nèi)部自決權(quán)的理論?？ㄈ菇淌谡J(rèn)為傳統(tǒng)的民族自決權(quán)只是外部自決權(quán)。外部自決權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)受到一定的限制，尤其是當(dāng)殖民地人民分為眾多種族群體或民族時，他們將不再有選擇其國際地位的自由。9

列寧在1902年表發(fā)的《俄國社會民主工黨綱領(lǐng)草案》中首次承認(rèn)了民族自決原則。1903年，列寧發(fā)表了《論亞美尼亞社會民主黨人聯(lián)合會的宣言》，重申“國內(nèi)每個民族都有自決權(quán)”這一基本原則，但同時強(qiáng)調(diào)，要求承認(rèn)每個民族具有自決權(quán)“僅僅說明我們無產(chǎn)階級政黨應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)無條件地反對任何用暴力或非正義手段從外部影響人民自決的企圖”。10列寧于1914年發(fā)表《論民族自決權(quán)》，他提出無產(chǎn)階級革命政黨一方面要反對一切民族主義（當(dāng)時主要是反對大俄羅斯民族主義），另一方面要使世界無產(chǎn)階級緊密地團(tuán)結(jié)成一個跨越民族的共同體。11列寧的上述理論在前蘇聯(lián)時期被逐步修正。

我國在新民主主義革命時期，從反對帝國主義和殖民主義民族壓迫的角度出發(fā)，承認(rèn)中國國內(nèi)少數(shù)民族自決權(quán)利的正當(dāng)性。1923年，中共“三大”上通過的《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》規(guī)定：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關(guān)系由該民族自決?！?2隨著實(shí)踐的推進(jìn)和認(rèn)識的加深，我國對民族自決權(quán)的認(rèn)識也逐漸成熟，開始從國家與民族關(guān)系的大局角度進(jìn)行理解。于是，“民族自決”的提法逐漸淡出，而民族區(qū)域自治政策日益走向成熟。1937年，毛澤東在《為動員一切力量爭取抗戰(zhàn)勝利而斗爭》一文中指出：“動員蒙民、回民以及其他少數(shù)民族，在民族自決和自治的原則下，共同抗日?！?31938年，毛澤東又將這一觀點(diǎn)解釋為“與漢族建立統(tǒng)一的國家”。141949年，中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》將毛澤東的這一思想落實(shí)為民族區(qū)域自治制度。建國初期到冷戰(zhàn)結(jié)束，我國從意識形態(tài)斗爭的需要出發(fā)，將視野拓展到亞非拉民族解放運(yùn)動，承認(rèn)外國奴役和殖民統(tǒng)治下的被壓迫民族或人民享有自決權(quán)。1956年，毛澤東針對蘇伊士運(yùn)河事件提出了“兩種矛盾，三種力量”的觀點(diǎn)。因此，新中國在建國初期以《聯(lián)合國憲章》關(guān)于民族自決權(quán)的規(guī)定作為依據(jù)，廣泛支持亞非拉民族解放運(yùn)動。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國際形勢的變化，中國對民族自決權(quán)主體范圍的理解與時俱進(jìn)，在繼續(xù)堅(jiān)持傳統(tǒng)主體范圍的基礎(chǔ)上，開始承認(rèn)“主權(quán)國家的全體人民”也具有自決權(quán)，但是強(qiáng)調(diào)“對于多民族國家來說，民族自決權(quán)的主體則指一定領(lǐng)土范圍內(nèi)多民族構(gòu)成的整體”。

由此可見，無論是從西方還是東方，對于民族自決權(quán)的主體范圍都在不斷地演進(jìn)。盡管存在種種不同，但東西方對這一認(rèn)識的演進(jìn)過程中有幾個特點(diǎn)是相似的：第一，民族自決權(quán)的主體范圍具有濃厚的時代印記；第二，對該問題的闡釋很大程度上是為了滿足政治斗爭的需要；第三，很少有國家對內(nèi)和對外都承認(rèn)民族自決權(quán)的主體范圍是無限制的。然而，對于如何進(jìn)行限制尚不存在占據(jù)主流地位的標(biāo)準(zhǔn)。即使在西方，對該問題也沒有達(dá)成一致?；谝陨先齻€共同特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，如果人權(quán)理事會對《公約》所謂“所有民族”采取絕對化的解讀，那么它非但不可能獲得普遍支持，反而會引起更大的爭論。

三、對中國提出保留的接受與反對

（一）接受與反對保留的國際法規(guī)則

根據(jù)《維也納條約法公約》第20條第4款，如果條約既沒有明文允許保留，也沒有禁止保留，由締約國決定是否接受保留。除條約本身另有規(guī)定外，保留經(jīng)另一締約國接受時，則就該另一締約國而言，保留國即成為該條約的當(dāng)事國；保留經(jīng)另一締約國反對時，不妨礙條約在保留國與反對國之間生效，除非反對國明確表示反對條約在兩國間生效。

在締約國表示接受與反對的基礎(chǔ)上，《維也納條約法公約》第21條對保留的法律效果做出了規(guī)定：第一，在保留國與接受國之間，按保留的范圍改變該保留所涉及的一些條約規(guī)定；第二，在保留國與反對國之間，若反對國不反對該條約在保留國與反對國之間生效，則保留所涉及的規(guī)定在保留的范圍內(nèi)不適用于該兩國之間；第三，在保留國與反對國之間，若反對國反對該條約在保留國與反對國之間生效，則整個條約在保留國與反對國之間不適用；第四，保留國所提之保留僅及于保留國與其他締約國的關(guān)系，不影響其他締約國相互之間的關(guān)系。

由此可見，如果我國對《公約》提出保留，那么該保留實(shí)際能夠發(fā)揮的作用取決于其他國家（尤其是世界上的主要大國）是否提出反對意見，還取決于即使一國表示反對，但它是否反對整個《條約》在我國與該國之間生效。

（二）世界主要大國可能采取的立場

如果將民族自決權(quán)的主體范圍擴(kuò)大到所有民族，包括多民族國家中的少數(shù)民族，那么不可否認(rèn)的是，民族自決權(quán)在客觀上會對國家主權(quán)（或國家領(lǐng)土完整）造成嚴(yán)重威脅。盡管在1975年《赫爾辛基決議》中，聯(lián)合國認(rèn)為在民族自決權(quán)與國家領(lǐng)土完整之間并不存在矛盾，而且后者優(yōu)先于前者，但從冷戰(zhàn)結(jié)束后的國際局勢來看，《赫爾辛基決議》更多地只是一個政治表態(tài)，其無法在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮實(shí)際作用。艾倫·布坎南（Al len Buchanan）教授的觀點(diǎn)值得思考。他一方面堅(jiān)持冷戰(zhàn)期間形成的傳統(tǒng)邏輯，即國家領(lǐng)土完整的重要性高于民族自決權(quán)，另一方面又提出，“當(dāng)且僅當(dāng)一部分群體受到一定程度的不公正待遇時，那么作為（受到不公正待遇的）一種補(bǔ)救方法，（民族自決權(quán)所產(chǎn)生的）國家分裂權(quán)將會是最后手段”。15于是，民族自決權(quán)是否可以轉(zhuǎn)化為以及如何轉(zhuǎn)化為國家分裂權(quán)長期以來考驗(yàn)著世界主要大國的智慧。

很多國家的憲法并不承認(rèn)國內(nèi)民族可以通過分離建國實(shí)現(xiàn)自決權(quán)，一些國家的憲法甚至還明確禁止這種行為。相比之下，美國與英國對此似乎采取相對開放的態(tài)度。在南北戰(zhàn)爭時期，美國總統(tǒng)林肯很早就承認(rèn)美國的州的確存在脫離聯(lián)邦的權(quán)利。在德克薩斯州訴懷特案（Texas v.White）中，美國最高法院也認(rèn)為，只要獲得其他各州的同意，那么一個州可以獲得獨(dú)立。16無獨(dú)有偶，英國議會在1933年通過決議認(rèn)為，只要全民公決獲得通過，西澳大利亞可以從澳大利亞分離出去。最近的例子是2012年英國中央政府與蘇格蘭地方政府簽署協(xié)議，同意蘇格蘭在2014年進(jìn)行公投以決定其是否從英國分離出去。然而，筆者認(rèn)為，英美的做法并不意味著它們會對中國的保留提出反對。從法律上看，無論是英國還是美國，它們同意國內(nèi)民族（或人民）通過行使自決權(quán)從本國分離出去的前提是得到中央政府的同意，即整個國家所有民族（或人民）的同意。這與中國的觀點(diǎn)是接近的。在實(shí)踐中，英國與美國其實(shí)也沒有像它們所宣傳的那樣“開明”。盡管承認(rèn)自決權(quán)的存在，但美國一直沒有在憲法中給予各州“退出權(quán)”。南北戰(zhàn)爭之后，美國存在本土的奇卡諾人（Chicano）、夏威夷土著民、波多黎各以及美國南部邦聯(lián)的基督教復(fù)國運(yùn)動等的問題，但至今美國沒有給予任何主體自決的機(jī)會。盡管英國給予蘇格蘭公投的機(jī)會，但這都是在英國穩(wěn)操勝券的情況做出的政治姿態(tài)，因?yàn)閮H有28%的蘇格蘭人贊成獨(dú)立。17如果切實(shí)危及領(lǐng)土完整，英國絕不會如此。例如當(dāng)1941年《大西洋憲章》簽署后，丘吉爾連忙在英國下院宣布：《大西洋憲章》中所肯定的民族自決權(quán)不適用于印度等英國殖民地，而只適用于德國等法西斯國家侵占的領(lǐng)土。

相比之下，法國、德國似乎更加激進(jìn)。與《公約》類似，《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第1條規(guī)定：“所有人民都有自決權(quán)。他們憑這種權(quán)利自由決定他們的政治地位，并自由謀求他們的經(jīng)濟(jì)、社會和文化的發(fā)展?！睘榉乐姑褡遄詻Q權(quán)被分離主義者利用，印度政府在1979年加入《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》時提出保留，即《公約》第1條所謂“民族自決權(quán)”只適用于外國統(tǒng)治下的民族，不能適用于主權(quán)獨(dú)立國家，也不能適用于一個民族或國家的某個部分。印度的這項(xiàng)保留遭到了法國與德國的反對。法國在隨后發(fā)表的反對意見中指出，印度的聲明對行使自決權(quán)所附加的條件不符合《聯(lián)合國憲章》的相關(guān)規(guī)定。德國在1980年8月15日的反對意見中指出，所有民族都有自決權(quán)，而不限于被外國統(tǒng)治的人民，因而不能認(rèn)為與1966年兩個人權(quán)公約的明文規(guī)定相沖突的解釋是有效的。18盡管如此，法國與德國的立場并非一成不變。

法國早在1791年憲法規(guī)定：“法國決不從事以征服為目的戰(zhàn)爭，亦決不用其兵力反對任何民族的自由?！?9二戰(zhàn)之后，在戴高樂的極力推動下，法國允許自己的海外領(lǐng)地都可以自行決定，或是保持現(xiàn)狀，作為部分自治的國家加入共同體，或是與法國合并，作為法國的一個海外省份，甚至完全退出法國共同體自行獨(dú)立。作為先例，1956年，摩洛哥和突尼斯率先宣布獨(dú)立。然而，法國對于本土的獨(dú)立勢力卻竭力遏制，比如法國的科西嘉島（Corsica）獨(dú)立問題以及巴斯克（Basque）與加泰羅尼亞（Catalonia）問題。由此可見，在印度提出保留的上世紀(jì)70年代，法國出于推動海外領(lǐng)地實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的目的，對印度的保留提出反對。然而，時過境遷，如今的法國更加忌憚本土獨(dú)立勢力的抬頭。因此，即使法國對中國的保留提出反對，那也更多地是為了保持與1979年反對印度的立場相一致，其形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

德國不但在1979年反對印度的保留，而且在1991年，當(dāng)斯洛文尼亞和克羅地亞宣布脫離南斯拉夫獨(dú)立時，德國率先承認(rèn)這兩個新生的國家，其理由也是民族自決權(quán)適用于所有民族。事實(shí)上，德國當(dāng)時這樣做的目的是追求和維護(hù)兩德的統(tǒng)一——原西德政府在兩德統(tǒng)一之前就一直以“民族自決權(quán)”作為德意志民族追求統(tǒng)一的法理依據(jù)，認(rèn)為這種政策不應(yīng)視為對另一個主權(quán)國家的吞并或干預(yù)。時過境遷，兩德統(tǒng)一的局勢早已穩(wěn)定。與法國類似，德國當(dāng)初反對印度與承認(rèn)斯洛文尼亞和克羅地亞的歷史環(huán)境已經(jīng)不復(fù)存在，因此，即使德國反對中國的保留，也不會進(jìn)而反對整個《公約》在兩國之間生效。

盡管俄羅斯在加入《公約》時沒有對第1條第1款提出保留，但俄羅斯接受保留的可能性大于提出反對的可能性。這主要有兩個方面的原因：第一，俄羅斯國內(nèi)有車臣分裂勢力等問題，既需要對民族自決權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，也需要中國在國際場合給予俄羅斯必要的支持；第二，出于國際形勢的需要，中俄之間存在較為密切的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，維持這種戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要性遠(yuǎn)高于是否接受中國對《公約》的保留。因此，從國內(nèi)外兩個角度看，俄羅斯沒有提出反對的重大理由。

放眼世界，盡管的確有一部分國家主張《公約》所謂“所有民族”是毫無限制的，但更多的國家擔(dān)心上述主張可能危及國家主權(quán)與領(lǐng)土完整。這種擔(dān)心在西方國家中也是普遍存在的。因此，筆者認(rèn)為，即使中國對《公約》的保留遭到少數(shù)國家的反對，這種反對也不會嚴(yán)重地影響該保留的效力，導(dǎo)致其他國家反對整個《公約》在與我國的兩國之間生效的可能性更小。

注：

1李浩培、王貴國主編：《中華法學(xué)大辭典（國際法學(xué)卷）》，中國檢察出版社1996年版，第422-423頁。

2《什么是民族自決權(quán)》，《人民日報(bào)》2005年5月18日理論版。

3 See U.N.Doc.A/5217 at 121(1970).

4 See U.N.Doc.A/2309 and Corr.1.

5《中國代表在人權(quán)會議上強(qiáng)調(diào)：民族自決權(quán)是人權(quán)重要部分》，《京華時報(bào)》2004年3月21日第A02版。

6 See Harold S.Johnson,Sel f-Determination within the Community of Nations,Sij thof f,1967,p.26.

7參見白桂梅：《論內(nèi)部與外部自決》，《法學(xué)研究》1997年第3期。

8 See U.N.Doc.A/52/10.

9 See Antonio Cassese,Sel f-Determination of Peoples:A Legal Reappraisal,Cambridge University Press,1995,pp.71-73.

10參見《列寧全集（第七卷）》，人民出版社1986年版，第89-90頁。

11參見《列寧全集（第二十五卷）》，人民出版社1986年版，第225頁。

12《中共中央文件選集（第一冊）》，中共中央黨校出版社1989年版，第139頁。

13《毛澤東選集（第二卷）》，人民出版社1991年版，第355頁。

14參見《中共中央文獻(xiàn)選集（第十一冊）》，中共中央黨校出版社1989年版，第619頁。

15 See Vita Gudeleviciute,“Does the Principle of Sel f-determination Prevai l over the Principle of Territorial Integrity?”,International Journal of Bal tic Law,Vol.2,No.2,2005.

16 See Michael C.Dor f,No Litmus Test:Law Versus Pol itics in the Twenty-f irst Century,Rowman&Lit t lefield,2006,p.82.

17參見蔣林：《蘇格蘭鬧獨(dú)立公投，卡梅倫賭定通不過》，《廣州日報(bào)》2012年10月19日第16版。

18參見趙建文：《人民自決權(quán)的主體范圍》，《法學(xué)研究》2008年第2期。

19周一良主編：《世界通史資料選輯（近代部分上冊）》，商務(wù)印書館1972年版，第133頁。