● 張正明

龍泉鎮(zhèn)是首批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)之一。在推進(jìn)改革中，區(qū)委、區(qū)政府大膽嘗試，勇于創(chuàng)新，向龍泉鎮(zhèn)下放了部分干部管理權(quán)限、26個(gè)部門承擔(dān)的16類行政執(zhí)法權(quán)和76項(xiàng)行政審批權(quán)等行政管理權(quán)限。

一、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的主要做法

1.擴(kuò)大人事管理權(quán)，突破干部管理瓶頸。加大鎮(zhèn)黨委對(duì)班子調(diào)配使用的建議力度；增加對(duì)中層干部的考察權(quán)和任免權(quán)，實(shí)行任免報(bào)備制；增加對(duì)延伸派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免、考核、年度評(píng)議的否決權(quán)。在發(fā)現(xiàn)、使用人才上，鎮(zhèn)黨委拿出5個(gè)副科級(jí)崗位，通過(guò)機(jī)關(guān)干部自薦、公開競(jìng)崗、群眾評(píng)議等程序，選拔年輕優(yōu)秀干部，激發(fā)了干部干事創(chuàng)業(yè)活力。

2.擴(kuò)大項(xiàng)目決策權(quán)，增強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策自主權(quán)。一是擴(kuò)大鎮(zhèn)政府對(duì)項(xiàng)目的自主決策權(quán)。下放鎮(zhèn)本級(jí)投資項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、概算調(diào)整及竣工驗(yàn)收的核準(zhǔn)、河道管理范圍內(nèi)項(xiàng)目審批等。二是擴(kuò)大鎮(zhèn)政府對(duì)項(xiàng)目的自主管理權(quán)。下放建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、環(huán)境準(zhǔn)入、影響評(píng)價(jià)、設(shè)施農(nóng)用地備案、臨時(shí)爆破作業(yè)許可、建筑工程施工許可、施工圖紙審查備案及竣工驗(yàn)收備案、鄉(xiāng)村道路建設(shè)項(xiàng)目施工許可等，增強(qiáng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目建設(shè)中的管理力度。三是擴(kuò)大鎮(zhèn)政府對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督執(zhí)行權(quán)。下放鎮(zhèn)政府本級(jí)及企業(yè)投資項(xiàng)目的招投標(biāo)核準(zhǔn)。

3.擴(kuò)大城市管理權(quán)，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)事務(wù)。一是擴(kuò)大鎮(zhèn)政府依法行政的能力。下放21個(gè)部門承擔(dān)的規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土、水資源保護(hù)、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障、交通運(yùn)輸、文化廣播、食品衛(wèi)生等16類行政執(zhí)法權(quán)。二是下放社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)資格審批，增強(qiáng)鎮(zhèn)政府因地制宜提高城鄉(xiāng)居民素質(zhì)的能力。三是重點(diǎn)下放了供水排水、建筑生活垃圾處理、城市綠地林木管理、排污及噪聲污染、影響道路交通占用施工等城鄉(xiāng)市容市貌審批管理權(quán)。四是下放旅館業(yè)、印章刻制業(yè)許可。

4.擴(kuò)大公共服務(wù)權(quán)，增強(qiáng)政府統(tǒng)籌公共服務(wù)的系統(tǒng)性。一是擴(kuò)大服務(wù)城鄉(xiāng)居民的權(quán)力。下放戶口遷移、身份證核發(fā)、最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、婚姻登記等城鄉(xiāng)居民基本保障權(quán)。二是創(chuàng)新城鄉(xiāng)居民人才流動(dòng)機(jī)制。下放人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)管理權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入人力資源服務(wù)。三是擴(kuò)大提供健康文化的管理權(quán)。下放體育市場(chǎng)、出版物、音像制品等經(jīng)營(yíng)許可、娛樂場(chǎng)所、印刷企業(yè)設(shè)立許可等。四是擴(kuò)大公共衛(wèi)生監(jiān)督管理權(quán)力。下放公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證、餐飲服務(wù)許可證、動(dòng)物防疫、檢疫、診療許可證、個(gè)體戶食品流通許可登記及種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、獸藥飼料經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等。六是擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道。下放個(gè)體工商戶登記、個(gè)人獨(dú)資或合伙企業(yè)設(shè)立登記及稅務(wù)登記等。

二、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中存在的主要問(wèn)題

1.法律障礙。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能逐步以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和提供服務(wù)為主，但我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，行政審批和行政執(zhí)法由縣（區(qū)）級(jí)人民政府以上行政主管部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是法律規(guī)定的權(quán)力主體?；诖?，改革中只能采取委托的方式，責(zé)任主體仍在區(qū)級(jí)，具體工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展。很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得相關(guān)部門的支持后才能承接管理權(quán)限，權(quán)責(zé)不一致。

2.技術(shù)障礙。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使部分行政審批和執(zhí)法權(quán)時(shí)，需取得檢測(cè)或檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的支撐，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在設(shè)備、技術(shù)、專業(yè)人員的狀態(tài)，導(dǎo)致部分下放的行政執(zhí)法權(quán)和行政審批權(quán)無(wú)法正確履行。比如，區(qū)環(huán)保部門將建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)下放到龍泉鎮(zhèn)履行，但鎮(zhèn)政府由于缺乏檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備，并不能獨(dú)立開展此項(xiàng)工作。

3.人才障礙?，F(xiàn)有干部隊(duì)伍素質(zhì)遠(yuǎn)不能滿足擴(kuò)權(quán)改革的需要。熟悉農(nóng)村工作的干部多，專業(yè)技術(shù)干部少。同時(shí)，由于權(quán)力下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的職責(zé)多了，往往一人身兼數(shù)職，政府在安排中心工作、常規(guī)工作和公共服務(wù)上難以兼顧。此外，缺乏人才儲(chǔ)備。目前僅儲(chǔ)備農(nóng)業(yè)等專業(yè)技術(shù)人才10 人，人均服務(wù)人口5086人。

4.政策障礙。城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫切需要項(xiàng)目直報(bào)權(quán)、土地開發(fā)收益權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)管理權(quán)等，但省市相關(guān)部門在審批受理時(shí)不承認(rèn)鎮(zhèn)政府的審核結(jié)果，放權(quán)與政策支撐存在矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)后，需要研究在財(cái)政體制、用地機(jī)制、戶籍制度等方面的嘗試。

三、進(jìn)一步深化強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的建議

1.解放思想，加大放權(quán)力度。一方面，區(qū)直部門要進(jìn)一步解放思想，要有勇氣，堅(jiān)持應(yīng)放盡放，無(wú)所保留，將所有能夠下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的行政審批和行政處罰權(quán)堅(jiān)決下放。另一方面，爭(zhēng)取省、市及各部門出臺(tái)下放權(quán)限的規(guī)范性文件，直接授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使有關(guān)方面的行政管理權(quán)，最大限度減少中間環(huán)節(jié)。

2.厘清事權(quán)，分步放權(quán)。進(jìn)一步厘清各層級(jí)政府承擔(dān)的職權(quán)，確定下放權(quán)限的范圍、數(shù)量及明細(xì)項(xiàng)目，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)能力、城鎮(zhèn)化建設(shè)程度及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，采取先急后緩、逐步放權(quán)的方式，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，既確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)管事，有力辦事，又確保下放的權(quán)力能夠正確、正常運(yùn)行。

3.擴(kuò)大財(cái)權(quán)，充分讓利。一是建議將耕地占用稅、契稅計(jì)入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制基數(shù)內(nèi)分成比例，基數(shù)超收分成和增值稅專項(xiàng)分成返還；二是鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的各類規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除規(guī)定上繳部分外，其余留鎮(zhèn)使用；三是遞增上交部分全額返還等財(cái)政政策；四是財(cái)政部門要強(qiáng)化監(jiān)管、?？顚Ｓ?，同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政配套體制，多渠道加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政投入。

4.下放人事權(quán)，激發(fā)活力。一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上執(zhí)行除班子成員外其他副科級(jí)以下干部由鎮(zhèn)黨委考察任免機(jī)制。在對(duì)延伸派駐機(jī)構(gòu)及干部的績(jī)效考核中，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)價(jià)的權(quán)重，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行否決權(quán)的份量。二是加強(qiáng)現(xiàn)有干部隊(duì)伍培訓(xùn)。建立健全鎮(zhèn)區(qū)干部定期交流掛職輪訓(xùn)、競(jìng)爭(zhēng)上崗等機(jī)制，提高現(xiàn)有干部隊(duì)伍整體素質(zhì)，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。三是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，拓寬進(jìn)人渠道。有針對(duì)性地制定專業(yè)人才培養(yǎng)引進(jìn)機(jī)制，儲(chǔ)備發(fā)展所需人才。

5.創(chuàng)新機(jī)制，優(yōu)化服務(wù)。一是建立完善相關(guān)政策支持機(jī)制。在嚴(yán)格保持耕地總量的情況下，加強(qiáng)低丘地、低效地的開發(fā)利用，實(shí)施土地增減掛鉤，保障城鄉(xiāng)公共設(shè)施和項(xiàng)目建設(shè)用地。二是推行村轉(zhuǎn)社區(qū)工作，建立實(shí)行農(nóng)村土地與其附屬物產(chǎn)權(quán)分離制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活要素的自由流動(dòng)，改革戶籍制度，提高農(nóng)村居民的收入水平。三是按照大部門制要求設(shè)置機(jī)構(gòu)?？商剿鲗⑧l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與區(qū)直延伸派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、推進(jìn)公共服務(wù)均等化服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)保障服務(wù)職能。完善區(qū)直各部門延伸派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，集中力量，整合資源，與相應(yīng)的服務(wù)辦公室共同承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。

6.強(qiáng)化監(jiān)督，防范權(quán)力濫用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立相應(yīng)管理制度，嚴(yán)格管理程序，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管。區(qū)直部門要堅(jiān)持放、管結(jié)合，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)。監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門要建立巡查制度，加強(qiáng)監(jiān)管。建立完善行政審批和行政執(zhí)法審核及責(zé)任追究制度。