垂直管理是完善縣政府職責(zé)體系的核心問(wèn)題

● 河北省行政管理體制改革與機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)

從我國(guó)政府的管理層級(jí)設(shè)置來(lái)看，縣政府是執(zhí)行層，縣政府的機(jī)構(gòu)、編制、收入、事權(quán)劃分取決于上級(jí)政府，許多政策和法律規(guī)定，縣政府的職責(zé)部門(mén)需要同時(shí)對(duì)本級(jí)政府、上級(jí)政府和上級(jí)職責(zé)部門(mén)負(fù)責(zé)。

憲法明確規(guī)定，縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展事務(wù)負(fù)責(zé)。當(dāng)前，縣政府普遍感到對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展管理部門(mén)的協(xié)調(diào)難度越來(lái)越大，原因之一是垂直部門(mén)并不直接對(duì)縣政府負(fù)責(zé)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌要求國(guó)家及省、市在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮作用，金融、稅收、市場(chǎng)管理等部門(mén)調(diào)整為國(guó)家、省級(jí)政府部門(mén)或相關(guān)單位的垂直管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致縣級(jí)區(qū)域內(nèi)各級(jí)垂直部門(mén)約占原縣直單位總數(shù)的一半，有的垂直單位連黨的組織關(guān)系也一并上收，干部管理權(quán)限中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整考核中征求地方黨委意見(jiàn)也變得可有可無(wú)，由此導(dǎo)致政府間“條塊關(guān)系”處理方面存在不少問(wèn)題：

第一，處理對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的關(guān)系難度加大?？h政府所擔(dān)負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展責(zé)任要求本行政區(qū)域內(nèi)各部門(mén)和單位要圍繞地方的發(fā)展目標(biāo)開(kāi)展工作，而垂直單位必須以其上級(jí)機(jī)構(gòu)制定的工作目標(biāo)為準(zhǔn)則，目標(biāo)的差異決定了其行為不能與地方政府的中心工作完全一致。

第二，整合地方資源加快發(fā)展受到影響?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體偏低，縣域經(jīng)濟(jì)投入不足是重要原因，因此需要積極開(kāi)發(fā)利用本地一切有效資源。而垂直部門(mén)過(guò)多過(guò)寬，限制了本地資源的利用。

第三，地方政府協(xié)調(diào)各部門(mén)或單位的工作難度加大?？h級(jí)黨委和政府對(duì)垂直單位的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)力度較小，統(tǒng)一思想難，統(tǒng)一行動(dòng)更難。如建立“ 行政服務(wù)中心”，提高辦事效率，有的垂直部門(mén)以各種理由拒不執(zhí)行或雙軌運(yùn)行，在本單位搞實(shí)質(zhì)審批，使辦事單位或個(gè)人反倒多一套程序；另一個(gè)問(wèn)題是垂直單位人均收入比當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)事業(yè)單位的收入高出很多，造成了同一地域干部收入的不均衡，也加大了地方行政成本。

進(jìn)一步深化改革必須要協(xié)調(diào)垂直管理、優(yōu)化縣政府職責(zé)體系。首先，科學(xué)設(shè)定垂直管理的單位，使縣政府做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。對(duì)現(xiàn)有垂直管理單位的職責(zé)、運(yùn)行狀況進(jìn)行分析，盡量減少垂直管理的單位，尊重縣政府管理地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。除國(guó)家規(guī)定必須垂直的外，省級(jí)最好不設(shè)置垂直管理部門(mén)，如果必須保留，黨的關(guān)系應(yīng)屬地管理；干部考核應(yīng)實(shí)行垂直單位和地方黨委的組織部門(mén)共同考核，垂直單位和當(dāng)?shù)刂睂賳挝灰粯?，由地方人大組織評(píng)議，接受群眾監(jiān)督。其次，減少中間環(huán)節(jié)，探索嘗試省直管縣的模式。允許地方政府在不違背法律和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理規(guī)定的前提下，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要使用各類(lèi)資源，包括土地、礦產(chǎn)、新增可投入的資本等；改變管理方式，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。