溫州市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設的實踐和探索

● 吳家斌

溫州市在教育、衛(wèi)生、文化部門所屬事業(yè)單位中分別選擇了溫州華僑職業(yè)中等專業(yè)學校、溫州市中醫(yī)院、溫州大劇院管理處3家作為第一批法人治理結(jié)構(gòu)試點單位。這3家試點單位職工人數(shù)較多、公益服務代表性強，有利于探索積累全面改革經(jīng)驗。

溫州市改革探索的具體做法有：

一是制定章程。章程是規(guī)范單位組織機構(gòu)和各項活動的基本準則。溫州市按照國家事業(yè)單位登記管理局印發(fā)的章程示范文本的基本框架制定了章程，同時結(jié)合各試點單位的實際，對相關內(nèi)容進行了有針對性地強化。

二是建立理事會。溫州大劇院管理處理事會由13名理事組成，其中舉辦單位代表3名，財政部門、審計局各1名，均由相關部門委派；溫州市文化投資集團有限公司委派1名；溫州大劇院管理處法人代表是當然理事；經(jīng)營管理公司和物業(yè)服務管理公司各推選1名代表；溫州大劇院職工代表2名，通過職工大會選舉產(chǎn)生；文化藝術知名人士代表1名，由推薦產(chǎn)生；觀眾代表1名，經(jīng)推選產(chǎn)生。理事長由舉辦單位任命，設副理事長1名，由理事長提名，理事會討論通過后產(chǎn)生。

溫州市中醫(yī)院理事會由9名理事組成，其中舉辦單位2人、財政部門1人，均由相關部門委派；溫州市中醫(yī)院黨政領導2人，是當然理事；職工代表2人，由職工代表大會選舉產(chǎn)生；社會知名人士2人，由單位或社會公眾推薦產(chǎn)生。理事長由舉辦單位委派的理事?lián)巍?/p>

溫州華僑職業(yè)中等專業(yè)學校理事會由9名理事組成，其中舉辦單位1人、財政部門1人，均由相關部門委派；學校黨政領導3人，是當然理事；社會知名人士、企業(yè)代表、教職工代表、家長代表各1人，由單位或社會公眾推薦產(chǎn)生。理事長由舉辦單位委派的理事?lián)巍?/p>

三是建立管理層。單位管理層作為理事會的執(zhí)行機構(gòu)，在理事會的領導下履行職責。溫州大劇院管理處行政負責人及其副職由舉辦單位與相關部門提出初步人選，經(jīng)理事會表決通過，報舉辦單位任命。溫州中醫(yī)院行政負責人及其副職由舉辦單位提出擬任人選，經(jīng)理事會表決通過，報舉辦單位任命。院長對副院長擬任人選有建議權。溫州華僑職業(yè)中等專業(yè)學校行政負責人由舉辦單位提名，經(jīng)理事會表決通過，報舉辦單位任命；其他主要管理人員由校長提名，經(jīng)理事會表決通過，報舉辦單位任命。

四是設立監(jiān)事會或監(jiān)事。監(jiān)事會或監(jiān)事作為監(jiān)督機構(gòu)，負責對理事會、管理層履職情況進行監(jiān)督。溫州大劇院管理處在理事會中設3名監(jiān)事，均由舉辦單位聘任。溫州中醫(yī)院監(jiān)事會由5人組成，設主席1名、監(jiān)事4名，其中舉辦單位委派2名，舉辦單位監(jiān)察室主任擔任監(jiān)事會主席，另1名由舉辦單位規(guī)劃財務處人員擔任；醫(yī)院紀委書記1名，職工代表2名，職工代表由職工代表大會選舉產(chǎn)生，均由舉辦單位聘任，理事和行政領導班子成員不得兼任監(jiān)事。溫州華僑職業(yè)中等專業(yè)學校監(jiān)事會由5人組成，設主席1人。其中，舉辦單位監(jiān)察室、審計部門各1人；學校黨政工負責人、財務管理人員、職工代表各1人，均由舉辦單位聘任。

通過改革探索，溫州市按照決策權力機構(gòu)、管理執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督約束機構(gòu)相互分離、相互制衡和精干高效的原則，提出了“兩規(guī)約束、四層制衡”的治理模式?！皟梢?guī)約束”是指以主管部門與事業(yè)單位簽訂授權書的形式，把政府直接“辦”事業(yè)單位的相關職能交給理事會，明確雙方職責及授承關系，各司其職，各負其責；事業(yè)單位通過章程明確理事會和管理層的職責權限和運行規(guī)則，完善激勵約束機制，提高運行效率?！八膶又坪狻笔侵竿ㄟ^建立健全各項制度，形成主管部門、理事會、管理層、監(jiān)事會（或監(jiān)事）四層權力制衡，即主管部門對簽約書負責，監(jiān)管理事會和管理層；理事會對主管部門和利益關聯(lián)方負責，監(jiān)督管理層；管理層對理事會和主管部門負責，履行具體管理職責；監(jiān)事會（或監(jiān)事）對主管部門負責，監(jiān)督理事會和管理層。

在改革探索過程中，對于法人治理結(jié)構(gòu)，溫州市也形成了一些思考和認識。

1.理事會的運作模式。事業(yè)單位理事會的成員與事業(yè)單位并不存在直接的權力與利益關系，這與企業(yè)公司的董事會有著根本的不同。理事會的運作規(guī)則應圍繞如何更好地發(fā)揮其公益服務職能，不能簡單地照搬公司董事會的運作模式，也不能照搬行政機關的決策機制，要結(jié)合事業(yè)單位的公益屬性，深入研究如何明確事業(yè)單位理事的權利、義務和責任，深入研究探討理事會的決策方式，深入研究如何明確決策層和管理層的職責權限和運行規(guī)則，建立一套行之有效的激勵約束機制和監(jiān)督制約機制，來確保理事會的運作。

2.事業(yè)單位法人自主權的落實。政事分開，管辦分離，落實事業(yè)單位法人自主權，是構(gòu)建事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的前提。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，必須要理順主管部門與事業(yè)單位的關系，實現(xiàn)所有權與管理權的真正分離，使主管部門只行使所有者（出資人）的職權，即通過委派有關人員在事業(yè)單位理事會中擔任理事，參與事業(yè)單位的決策和監(jiān)督，使事業(yè)單位成為真正意義上的獨立法人實體。目前，在相關法律法規(guī)不健全的情況下，可通過簽訂授權協(xié)議書，明確主管部門和事業(yè)單位在授權和監(jiān)管、績效任務等方面具體內(nèi)容，以協(xié)議確定的權利義務關系嚴格約束各方行為。同時，要強化事業(yè)單位章程的法律效用，通過章程落實事業(yè)單位法人的財產(chǎn)權、用人自主權、分配自主權等權利。

3.事業(yè)單位理事會作用的發(fā)揮。理事會的建設是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心問題。在切實發(fā)揮理事會作用上，除了要建立和完善理事會議事規(guī)則外，還要不斷提高理事的整體素質(zhì)。一是強化理事會職權。主管部門在授權書上明確必須經(jīng)理事會決議方能實施的事項，強化理事會職權。二是增強決策科學性。在規(guī)模較大、專業(yè)性較強的單位探索組建專門委員會或咨詢組，專門委員會使理事會分工進一步細化，代表理事會負責某個相對獨立領域的日常運作和決策；咨詢組可就重大決策向理事會提供咨詢和建議，為理事會決策提供智力支撐。三是增強理事履職能力。定期向理事報送相關信息和材料，加強理事與服務對象的溝通交流，保證理事在決策時能夠充分吸收民意，不斷提高理事履職能力和水平。四是建立考核激勵機制。制定和完善理事會責任追究辦法，探索將政府部門委派的理事的履職情況納入部門年度績效考核范疇，建立理事獎勵制度，對成績突出的給予適當獎勵，激發(fā)理事的履職積極性。

4.事業(yè)單位績效評價機制的健全。政府和有關部門對事業(yè)單位的監(jiān)督管理，是事業(yè)單位按行為規(guī)則和服務標準提供公益服務的重要保證。要同步建立有效的外部監(jiān)管機制。建議由事業(yè)單位登記管理部門牽頭，會同行業(yè)主管部門、財政、人社、審計等部門，研究制定《事業(yè)單位績效評價辦法》，探索建立一套綜合公益性宗旨實現(xiàn)程度、財務情況、服務質(zhì)量、效率效能等多項指標，定性評價與定量分析相結(jié)合的評價體系，評價結(jié)果可作為經(jīng)費預算、理事選聘、管理人員任免以及機構(gòu)編制調(diào)整的重要依據(jù)。同時，進一步建立健全相關信息公開制度以及涉及重大社會公共利益事項的公示制度，主動接受社會監(jiān)督，提高工作的透明度。

5.事業(yè)單位法人之間適度的競爭。建立起適應市場經(jīng)濟發(fā)展的法人治理結(jié)構(gòu)，把事業(yè)單位打造成適應市場的法人實體和競爭主體。一方面，要打破事業(yè)單位壟斷局面，準許同一區(qū)域存在多家業(yè)務相同的事業(yè)單位，準許事業(yè)單位跨區(qū)域開展服務活動，使事業(yè)單位之間形成適度競爭，由社會來評價事業(yè)單位業(yè)績，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，整合資源。有條件的事業(yè)單位法人可組建事業(yè)集團，在法人不變前提下，實現(xiàn)資源共享，推動資本擴張，提高整體競爭力和效率。另一方面，鼓勵民間資本、社會資本投資事業(yè)單位，實現(xiàn)投資主體多元化。