對(duì)優(yōu)化我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)體制改革的思考

● 陶國彬 詹曉攀

1994年，我國實(shí)施分稅制財(cái)政體制，實(shí)行國、地稅兩套機(jī)構(gòu)分設(shè)。這對(duì)于保證中央財(cái)政收入，提升宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化稅收監(jiān)督，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，發(fā)揮了重要的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革深入，現(xiàn)行的稅務(wù)機(jī)構(gòu)體制也面臨挑戰(zhàn)，需要在制度層面著手進(jìn)行調(diào)整和解決。

一、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的積極效應(yīng)

在近二十年的運(yùn)行中，現(xiàn)行的國、地稅分立的稅收征管機(jī)構(gòu)體系，相較于財(cái)政包干體制下的稅務(wù)機(jī)構(gòu)體系，在保證中央財(cái)政收入、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，起到了諸多積極作用。

一是增強(qiáng)了中央財(cái)政實(shí)力和宏觀調(diào)控能力。在實(shí)施分稅制之前，財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，即“兩個(gè)比重”逐年下降，財(cái)政陷入困境。①時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基指出：“實(shí)行分稅制，總的精神有兩條。第一條，是要保證中央有一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政收入。第二條，中央財(cái)政收入總是要增加一點(diǎn)，總是要比地方增加得快一點(diǎn)?！雹趪囟惙衷O(shè)之后，國稅系統(tǒng)的中央垂直管理體制確保了中央收入的持續(xù)大幅度增長，使中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重持續(xù)上升，中央宏觀調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付能力提高。

二是理順了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系。稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)之后將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控及同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央稅與共享稅，按稅種或比例劃分收入，中央稅主要由國稅機(jī)關(guān)組織征收，地方稅主要由地稅機(jī)關(guān)組織征收，并以法律法規(guī)的形式予以明確，這就使中央和地方形成了明確的財(cái)政預(yù)期，基本解決了改革前財(cái)權(quán)關(guān)系不清條件下的中央與地方之間的利益分配關(guān)系，加快了利益配置的法制化進(jìn)程。

三是充分調(diào)動(dòng)了中央與地方兩個(gè)積極性。在財(cái)政大包干體制下，地方積極性很高，但中央財(cái)政卻很緊張，到了難以為繼的地步。分稅制實(shí)施、國地稅分設(shè)，提高了中央與地方征稅努力程度，解決了征管手段落后、對(duì)納稅人監(jiān)管不力、忽視征收難度大的稅種等問題，使稅收流失得到了有效控制，刺激了各地征收效率的提高。1993年到2007年，全國財(cái)政收入增長了10.8倍，年均增長了19.3%；全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也由1993年的12.3%提高到20.6%，極大地增強(qiáng)了國家財(cái)政實(shí)力。③

二、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)存在的矛盾和問題

稅務(wù)機(jī)構(gòu)的分設(shè)也出現(xiàn)了諸多矛盾和問題。主要集中在以下幾個(gè)方面：

一是稅收成本居高不下。1994年，國稅、地稅分設(shè)。分設(shè)后，人員規(guī)模擴(kuò)大了，人員增加就要增加相應(yīng)費(fèi)用支出，人力資源成本成倍增加。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)之后，基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，維護(hù)成本也隨之增加。近年來，我國實(shí)行“以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托”的征管模式，國地稅分別開發(fā)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)，各自運(yùn)行，互不兼容，造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)。1994年稅制改革前，我國稅收征收成本率為3.12%。2007年，據(jù)《中國稅務(wù)報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，稅收征收成本率為5%-6%，而同時(shí)期，美國、日本、英國的稅收成本率分別是0.58%、1.13%和1.76%。

二是加重了納稅人負(fù)擔(dān)。省級(jí)及以下國稅和地稅機(jī)構(gòu)的分立使得企業(yè)必須同時(shí)接受兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管，從納稅人設(shè)立時(shí)的稅務(wù)登記到日常監(jiān)管及納稅義務(wù)的履行，都必須履行兩套程序，辦理兩次手續(xù)，協(xié)調(diào)處理與兩個(gè)部門的關(guān)系，同時(shí)接受兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)的政策培訓(xùn)，接受兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的納稅評(píng)估或稅務(wù)稽查。對(duì)每個(gè)納稅人而言，加重了負(fù)擔(dān)，從整個(gè)社會(huì)來看，造成了大量資源的浪費(fèi)。

三是國地稅難以有效溝通。國稅、地稅系統(tǒng)自成體系，缺乏有效的溝通和配合。企業(yè)的各種稅收信息，如增值稅、所得稅、其他附加稅等有一定的聯(lián)系，由于各稅種由國地稅分別進(jìn)行征收，人為地分割了各稅種之間的邏輯關(guān)系，數(shù)據(jù)相關(guān)性無法及時(shí)核對(duì)。雖然近年來，多數(shù)地方一直在積極探討國地稅信息共享，建立合作機(jī)制，可效果有限?？傮w上看，國地稅之間溝通有限，限制了稅收的整體發(fā)展。④此外，在實(shí)際征管中，由于國稅與地稅部門各自利益不同，往往對(duì)納稅人的同一經(jīng)營行為作出不同納稅要求或解釋，讓納稅人無所適從，也影響了稅法的統(tǒng)一性，不利于實(shí)現(xiàn)依法治稅。

四是轉(zhuǎn)移支付制度不合理。我國的轉(zhuǎn)移支付還未能充分發(fā)揮自身的調(diào)節(jié)作用，存在諸多局限。轉(zhuǎn)移支付存在的問題，在分稅制改革時(shí)，當(dāng)時(shí)的朱镕基副總理就談到：“這次實(shí)行分稅制還有一個(gè)小小的‘尾巴’沒有改掉。這就是中央各個(gè)部都有財(cái)政部給的一筆錢，由各個(gè)部再劃撥給各個(gè)地方。從地方收上來，由各個(gè)部再分下去，把事權(quán)搞得很復(fù)雜，打醬油的錢不能用來買醋。這種分錢方法，就是統(tǒng)收統(tǒng)支，應(yīng)該改掉?！雹菽壳?，這一問題還沒能徹底解決。具體表現(xiàn)為：轉(zhuǎn)移支付與中央部委的權(quán)力糾結(jié)在一起，滋生了地方政府“跑部向錢”的不良風(fēng)氣。結(jié)構(gòu)安排不合理，具有均等化作用的一般轉(zhuǎn)移支付比例偏低。2010年就已接近3萬億元的規(guī)模，其中一般轉(zhuǎn)移支付不到48%，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付超過51%。⑥現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度未能從根本上縮小地方政府之間的財(cái)力差距，財(cái)力不均導(dǎo)致不同區(qū)域間基層政府提供的公共服務(wù)水平差距較大。

三、優(yōu)化稅務(wù)機(jī)構(gòu)體制的初步設(shè)想

綜合國稅機(jī)構(gòu)分合的利弊及相關(guān)觀點(diǎn)，結(jié)合稅收征管服務(wù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的實(shí)踐，我們認(rèn)為需要對(duì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)體制進(jìn)行調(diào)整。

一是維持現(xiàn)有的兩套機(jī)構(gòu)不變，在原機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，成立國家稅務(wù)局征收局，負(fù)責(zé)稅款征收工作，國家稅務(wù)局調(diào)查局，負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)防控、納稅評(píng)估及稅務(wù)稽查工作。國家稅務(wù)局征收局組織所有稅收的收入，統(tǒng)一履行稅收征收職能，按照要求分級(jí)分稅種組織入庫。國家稅務(wù)局調(diào)查局負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)防控、納稅評(píng)估及稅務(wù)稽查工作。風(fēng)險(xiǎn)防控、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等職能的分離，是稅收征管創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面對(duì)日益國際化、專業(yè)化、信息化的稅收征管形式，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要有更為專業(yè)化、精細(xì)化的稅收征管，風(fēng)險(xiǎn)防控、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等職能的分離有助于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。此外，將稅務(wù)稽查獨(dú)立設(shè)置之后，其不但要負(fù)責(zé)對(duì)外部納稅義務(wù)人是否及時(shí)、足額納稅進(jìn)行監(jiān)管稽查，還有權(quán)對(duì)稅收征管部門及其工作人員是否依法征稅進(jìn)行監(jiān)管，可以有效遏制征管部門工作人員的稅收違法違紀(jì)現(xiàn)象。在調(diào)整稅務(wù)機(jī)關(guān)職能的同時(shí)，需要精簡人員提升效能，促使新成立的稅務(wù)機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是優(yōu)化地方稅種結(jié)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家的各級(jí)政府通常都有由主體稅種和輔助稅種構(gòu)成的相對(duì)獨(dú)立而完善的稅收體系，從而為各自完成支出責(zé)任提供基本、穩(wěn)定的財(cái)力保證。⑦目前，我國中央稅的主體稅種與輔助稅種構(gòu)成合理，切實(shí)保障了中央稅收收入的穩(wěn)定，然而地方稅的主體稅種與輔助稅種結(jié)構(gòu)不合理。我國地方稅種類雖然較多，但是缺乏具有明顯支撐作用的主體稅種，除了營業(yè)稅所占比例較大外，其余大部分稅種都存在著收入規(guī)模小、稅源分散、征管難度大等不穩(wěn)定因素。從長遠(yuǎn)看，隨著“營改增”的深入推進(jìn)，營業(yè)稅預(yù)計(jì)會(huì)成為中央稅，并不能作為地方稅的主體稅種。要形成主體稅種與輔助稅種相結(jié)合的合理地方稅結(jié)構(gòu)，一方面，可以逐步建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅體系⑧；另一方面，允許地方政府擁有一定的設(shè)置稅種的權(quán)利，以鼓勵(lì)地方發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，建立厚實(shí)穩(wěn)定的稅源。

三是健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國各地公共服務(wù)水平的均等化，加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度，提高使用效率。⑨因此，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)該調(diào)整結(jié)構(gòu)、壓縮規(guī)模。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)加快發(fā)展，推進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到共同富裕的目的。具體而言，在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求下，不斷擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，更多地傾向于基本公共服務(wù)領(lǐng)域及中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。不斷加大歸并和清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度，調(diào)整民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，開展重點(diǎn)生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大對(duì)資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。此外，還應(yīng)制定轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，把轉(zhuǎn)移支付用法律形式固定下來，以保障制度的有效執(zhí)行。⑩

四是全面推進(jìn)稅收信息化建設(shè)。目前我國的稅收信息化建設(shè)存在第三方信息采集缺乏法律支持、稅務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)兼容程度不高、數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用薄弱等問題。首先，在法律上明確第三方報(bào)告制度。在稅收征管法規(guī)中，明確稅務(wù)機(jī)關(guān)有向納稅人和社會(huì)各界調(diào)查采集涉稅信息的權(quán)力，明確工商、海關(guān)、公安等部門以及銀行、證券等行業(yè)有配合稅務(wù)機(jī)關(guān)采集涉稅信息的義務(wù)；其次，統(tǒng)一規(guī)劃科學(xué)開發(fā)稅收綜合管理軟件。沿著涉稅信息流這一主線來規(guī)劃整合體系架構(gòu)，統(tǒng)一稅收信息采集管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)應(yīng)用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合和功能整合，構(gòu)建全國統(tǒng)一的稅收信息軟件平臺(tái)；第三，深化數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用。加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，為稅收經(jīng)濟(jì)分析、稅收預(yù)警分析和決策，提供全面、準(zhǔn)確、有力的信息支持。