打造國內(nèi)一流的空間平臺——衢州工業(yè)平臺區(qū)建設(shè)的調(diào)查與思考

文/衢州市發(fā)改委課題組

區(qū)域的競爭更多地體現(xiàn)在空間優(yōu)化和結(jié)構(gòu)品質(zhì)的競爭。衢州空間平臺發(fā)展必須突出全區(qū)域、全領(lǐng)域、全產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在創(chuàng)新，建好創(chuàng)新驅(qū)動的主戰(zhàn)場，打好轉(zhuǎn)型升級的攻堅戰(zhàn)

在新的歷史條件下，區(qū)域競爭更多體現(xiàn)在空間優(yōu)化和結(jié)構(gòu)品質(zhì)的競爭。當(dāng)前，衢州空間平臺發(fā)展到了一個重要階段，但也面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)，必須突出全區(qū)域、全領(lǐng)域、全產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在創(chuàng)新，建好創(chuàng)新驅(qū)動主戰(zhàn)場。

發(fā)展進(jìn)入新階段

框架體系完善。一是總體分布較廣，19家開發(fā)區(qū)行政管轄總面積達(dá)1393平方公里，占衢州市域面積的16%，目前已建成137 平方公里。二是規(guī)模較大。國家級、省級共8個，占總數(shù)的42.1%。三是相對集聚。從2003 年提出了產(chǎn)業(yè)集聚理論，引導(dǎo)各工業(yè)平臺進(jìn)行合理布局和產(chǎn)業(yè)提升。四是梯度布局。呈現(xiàn)國家級、省級、功能區(qū)三級分布；呈梯度分布，有老工業(yè)基地，有一次性大規(guī)模開發(fā)平臺，有新拓展低丘緩坡新平臺。

產(chǎn)業(yè)集群明顯。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全部產(chǎn)值的比重達(dá)46.4%。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢凸顯，裝備制造、氟硅新材料、新能源、電子信息等四大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)特征明顯，“中國氟硅之都”已初具規(guī)模。增量產(chǎn)業(yè)集聚加速，新引進(jìn)一批重大優(yōu)質(zhì)項目，加快了增量產(chǎn)業(yè)的集聚。共引進(jìn)10億元以上的項目5家以上，如綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的旺旺集團(tuán)休閑食品、順絡(luò)電子元器件、歌瑞新材料、娃哈哈、維達(dá)紙業(yè)等。

帶動能力較強(qiáng)。帶動了26 個周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)展，集聚了周邊農(nóng)村人口；帶動基礎(chǔ)設(shè)施投資，截止到2012年底，園區(qū)累計完成總投資1204.7億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施投入103.4 億元。建有創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)中心、建有現(xiàn)代物流配送中心、信息中心、綜合服務(wù)中心。

體制機(jī)制創(chuàng)新。土地資源豐富，有近700 平方公里黃土丘陵低丘緩坡，綜合開發(fā)利用試點工作獲得國家批復(fù)，首批試點總規(guī)模35.77 平方公里。財政管理良好，與當(dāng)?shù)卣畬嵭蟹侄?、分成的財政激勵管理體制，基本呈現(xiàn)財稅高速增長態(tài)勢。項目落地決策好，工業(yè)項目落地都必須經(jīng)過決策咨詢程序，杜絕高耗能、高耗水項目。

存在問題不容忽視

衢州錯失了工業(yè)化發(fā)展的最佳時期，近十多年的快速發(fā)展歷程，也帶來了發(fā)展粗放、布局分散、規(guī)劃滯后等問題。

——國家開發(fā)區(qū)調(diào)控與實際管理矛盾突出。列入國家公布的目錄外多、目錄內(nèi)少，開發(fā)面積多、核準(zhǔn)面積少，開發(fā)區(qū)數(shù)量多但層次不高等。有的未設(shè)置邊界拐點坐標(biāo)；設(shè)立和管理主體不統(tǒng)一，有的設(shè)而不管，有的管而不設(shè)，陷入開發(fā)與管理權(quán)分離的怪圈，有的一地有四個開發(fā)區(qū)，分別有不同的管理主體，導(dǎo)致大項目難引進(jìn)、小項目難落地。

——開發(fā)區(qū)設(shè)立宗旨與實際布局矛盾突出。建區(qū)之始，撿到籃子都是菜，高污染高能耗低產(chǎn)出低稅收企業(yè)紛紛落戶。在第二輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下，工業(yè)平臺的定位仍過于綜合，招商引資項目把關(guān)不嚴(yán)，只重企業(yè)不重產(chǎn)業(yè)，只看單個不看關(guān)聯(lián)，只看眼前不看長遠(yuǎn)，產(chǎn)業(yè)與空間對接不緊，未按產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)要求有目的選擇項目，產(chǎn)業(yè)植根性不強(qiáng)，有的甚至輕工業(yè)與重工業(yè)、加工業(yè)與裝備制造業(yè)同在一個園區(qū)內(nèi)，產(chǎn)業(yè)混居現(xiàn)象嚴(yán)重。

——企業(yè)需求與實際服務(wù)配套功能弱矛盾突出。城市空間與產(chǎn)業(yè)布局缺乏大規(guī)劃理念；缺乏以經(jīng)營城市的理念推進(jìn)平臺配套開發(fā)；缺乏以超前的理念科學(xué)有序開發(fā)；工業(yè)區(qū)與生活區(qū)空間距離過大，功能分離嚴(yán)重。

——產(chǎn)業(yè)高度集中趨勢與引進(jìn)龍頭性項目矛盾突出。在引進(jìn)龍頭性大項目上雖然愿望強(qiáng)，但機(jī)會卻越來越少，從全市看，僅依靠巨化、開山、紅五環(huán)等老企業(yè)支撐衢州產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)半邊天，真正新引進(jìn)的大項目、好項目不多。從各地看，產(chǎn)業(yè)的組織形態(tài)比較分散，層次比較低端，并出現(xiàn)“低端化鎖定”趨勢，不少企業(yè)只是為外省大企業(yè)做配套產(chǎn)品。從整體園區(qū)效益看，單位產(chǎn)出率不高，去年畝產(chǎn)稅收平均約為10.65萬元，不到全省的一半。

確立發(fā)展新思路

必須樹立依規(guī)科學(xué)開發(fā)意識。國家推出政策時并未考慮差異化，對發(fā)達(dá)地區(qū)、中等地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)未區(qū)別對待；主觀上，衢州自身在其他地區(qū)快速發(fā)展的時候，未抓住機(jī)遇，等我們反應(yīng)過來時，國家卻收縮了政策?？梢灶A(yù)見，今后清理整改的力度會更大，頻率會更密。為此，衢州工業(yè)平臺建設(shè)首先要順應(yīng)國家清理整改要求，先做好自我整改。

必須把空間資源的開發(fā)作為工業(yè)發(fā)展和競爭力提升的第一要素。要將潛在低丘緩坡資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實資源方面取得突破，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要與東港片區(qū)連片開發(fā)，連成一體，東港片區(qū)向南拓展，向東延伸，繼續(xù)形成規(guī)?？臻g。其他開發(fā)區(qū)域要依托城市群的概念，按近期、遠(yuǎn)期規(guī)劃進(jìn)行連片拓展。

堅持留空留白。要適應(yīng)大項目生成的新變化，適應(yīng)企業(yè)將市場布局慢慢從國外轉(zhuǎn)向國內(nèi)市場，臨港產(chǎn)業(yè)布局向內(nèi)陸布局，衢州在區(qū)位、自然、交通方面發(fā)展?jié)摿^大，因此對一般性的項目要加強(qiáng)控制，堅持留足連片土地，做好準(zhǔn)備，密切關(guān)注央企、大集團(tuán)等要素流動趨勢，瞄準(zhǔn)機(jī)遇，及時出手，引進(jìn)戰(zhàn)略性大項目。

優(yōu)化生產(chǎn)力布局。衢州“米”字型鐵道交通基本成形，特別是九景衢鐵路打通了連接中西部地區(qū)的大動脈，衢江航運連接了通江達(dá)海的通道，杭長高鐵吸引長三角和中西部人流物流信息流。要注重發(fā)揮現(xiàn)有和未來的交通優(yōu)勢，重視審視和調(diào)整工業(yè)空間布局構(gòu)架，如依托九景衢鐵路在鐵路貨場周邊布局運輸要求較高的產(chǎn)業(yè)，以杭長客運專線開通為契機(jī)，深化研究建設(shè)國家休閑區(qū)的機(jī)遇和思路等。

以人的城鎮(zhèn)化為核心，實現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化互動。衢州產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)層次、公共產(chǎn)品布局結(jié)構(gòu)并沒有大量容納農(nóng)民工的考量，城市的高生活成本與低收入，也難以使他們在城市定居，要圍繞打造高端產(chǎn)業(yè)吸引高端人才居住城市，通過建設(shè)廉租房把農(nóng)民工留在城中，通過園區(qū)合理的產(chǎn)業(yè)布局實現(xiàn)農(nóng)民就近就業(yè)。

強(qiáng)化服務(wù)配套，提高園區(qū)功能性建設(shè)水平。要樹立分離與聯(lián)系并重理念，利用好主干路、江河水系等做好服務(wù)功能“軸”的文章，圍繞“軸”建設(shè)生產(chǎn)性服務(wù)功能區(qū)，實現(xiàn)工業(yè)區(qū)與服務(wù)業(yè)區(qū)既分離又有機(jī)聯(lián)系；要樹立規(guī)模為上的理念，工業(yè)平臺與服務(wù)功能區(qū)要有合理的比例，圍繞生活成本低、社會資源集聚度高打造生活性服務(wù)功能區(qū)。

打造一流空間平臺

圍繞國家政策，實現(xiàn)規(guī)范化運作。要圍繞國家政策，立足土地政策和規(guī)劃、主體功能規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等多視角深化空間戰(zhàn)略研究，明確總體的發(fā)展方向以及各區(qū)域的發(fā)展重點，把工業(yè)平臺發(fā)展規(guī)劃納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理中，加快構(gòu)建以國家級開發(fā)區(qū)為主打，以省級園區(qū)為支撐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能區(qū)為補(bǔ)充，以配套服務(wù)區(qū)為完善的多層次、錯位式工業(yè)布局體系。加大園區(qū)的規(guī)范化管理力度，按照上下對口原則，由發(fā)改部門作為園區(qū)的牽頭管理部門。明確各園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位功能，用好用足衢州市綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)國家級開發(fā)區(qū)金名片。調(diào)整省級園區(qū)與工業(yè)功能區(qū)關(guān)系，可從“撤銷、核減、整合”的思路進(jìn)行合理調(diào)整，如對不符合土地管理法規(guī)，不能納入“兩個規(guī)劃”或雖納入規(guī)劃范圍但開發(fā)程度低，項目資金不落實的，應(yīng)進(jìn)行核減，騰出更多的土地空間指標(biāo)。

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入，打造大平臺。要順勢而為，先行投入，優(yōu)先發(fā)展，滾動開發(fā)，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和配套化功能建設(shè)上要有新突破。一是打通與母城連接的便捷快速通道，二是與周邊省市的通道，三是園區(qū)之間、園區(qū)與功能區(qū)之間連接通道，四是與鐵路高速公路的貫穿通道等，五是內(nèi)部的水、電、汽、熱、氣、污、線、景等功能性建設(shè)。對新拓展的空間平臺要遵循一定的開發(fā)建設(shè)時序原則，圍繞造環(huán)境、上產(chǎn)業(yè)、打基礎(chǔ)展開，即先進(jìn)行基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，然后生產(chǎn)、生活與生態(tài)建設(shè)同步發(fā)展。

加大園區(qū)產(chǎn)業(yè)培育，爭取效益最大化。圍繞打造完善的產(chǎn)業(yè)鏈，吸引大企業(yè)落戶。圍繞統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，做好控制和擴(kuò)張文章。要樹立“大產(chǎn)業(yè)”觀念，避免同質(zhì)化競爭；樹立“一盤棋”觀念，有全市及周邊資源為我所有用的意識，堅持“高端化”發(fā)展，避免低端化鎖定；樹立“一稈秤”思想，避免劣質(zhì)項目一地不成，異地安家。圍繞提升工業(yè)服務(wù)水平，加大本地企業(yè)培育力度。圍繞未來產(chǎn)業(yè)趨勢，做好轉(zhuǎn)型升級文章。圍繞園區(qū)循環(huán)化改造，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

堅持體制機(jī)制創(chuàng)新，營造最優(yōu)發(fā)展環(huán)境。一是職權(quán)明晰要到位。理順衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“一心”與“三片”的關(guān)系，總體的管理模式采取屬地管理，在國家和省重大產(chǎn)業(yè)項目政策及資金支持上核心區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌三片區(qū)利益關(guān)系。省級園區(qū)職權(quán)應(yīng)統(tǒng)一，加大授權(quán)力度，通過入駐派出機(jī)構(gòu)、委托審批、管轄授權(quán)、見章跟章等方式進(jìn)行，明確園區(qū)管委會與各方職權(quán)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道所轄的功能區(qū)應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)相配套，并研究與省級園區(qū)的關(guān)系。二是干部配備要到位。配強(qiáng)、配足、配高園區(qū)干部。三是財政支持要到位。“補(bǔ)血”，促進(jìn)政府性投資向工業(yè)空間平臺集聚；“輸血”，引導(dǎo)電力、衛(wèi)生、醫(yī)療、郵政、金融、廣電等部門對平臺內(nèi)或平臺周邊的配套設(shè)施進(jìn)投資；“造血”，省級園區(qū)要建立單獨的財政體制，按照“基數(shù)法”、“比例法”、“稅種法”等三種方法進(jìn)行返還，促進(jìn)園區(qū)自我滾動發(fā)展和效益投資；“借血”，通過激活民間投資、爭取銀行融資等實現(xiàn)平臺投入的社會化市場化。