行政協(xié)助行為基本要素解析*

唐 震

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州310008）

眾所周知，行政協(xié)助具有實(shí)現(xiàn)行政職能一體化，提高行政活動(dòng)效能的固有功能，從而在各國(guó)(地區(qū))的行政執(zhí)法實(shí)踐中得到積極運(yùn)用。如德國(guó)、西班牙、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在其《行政程序法》中均設(shè)有專(zhuān)門(mén)的章節(jié)或條款來(lái)規(guī)范行政協(xié)助行為。隨著我國(guó)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的深入，降低行政成本，提高行政效能已經(jīng)成為建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的內(nèi)在要求。近年來(lái)，我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中行政協(xié)助現(xiàn)象逐年增多，行政協(xié)助制度的重要性日漸凸顯，亟需加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)理論研究，以推進(jìn)行政協(xié)助的實(shí)踐運(yùn)用。其中，行政協(xié)助行為的主體資格、權(quán)限要求、適用要件、法律依據(jù)及法律效果等五個(gè)基本方面的內(nèi)容，關(guān)系到對(duì)行政協(xié)助行為的合法性判斷及其法律救濟(jì)，尤其需要深入探析。

一、行政協(xié)助行為的主體資格

通常認(rèn)為，行政協(xié)助發(fā)生于行政主體之間，是具有相應(yīng)職權(quán)的行政主體根據(jù)其他行政主體的請(qǐng)求，為請(qǐng)求方執(zhí)行行政任務(wù)提供幫助的行為。1因此，被請(qǐng)求的行政主體為協(xié)助行為的實(shí)施者，即行政協(xié)助的行為主體。從實(shí)定法的規(guī)定來(lái)看，行政協(xié)助的被請(qǐng)求主體包括行政機(jī)關(guān)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、授權(quán)行政主體和受托行政主體四種類(lèi)型，2這與理論界所主張的被請(qǐng)求主體為行政機(jī)關(guān)和授權(quán)行政主體是不相一致的。3那么，如何看待規(guī)范文本與理論認(rèn)識(shí)之間的差異呢？換言之，適格的行政協(xié)助行為主體應(yīng)當(dāng)符合什么樣的條件呢？結(jié)合行政法學(xué)的基本理論，筆者認(rèn)為，被請(qǐng)求主體應(yīng)當(dāng)具備以下條件。

（一）被請(qǐng)求主體對(duì)協(xié)助事項(xiàng)具有行政職權(quán)

行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體依法擁有的實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。4控制行政主體實(shí)施行政行為超越法律賦予其的職權(quán)范圍是現(xiàn)代行政法的基本要求之一。如果被請(qǐng)求主體對(duì)協(xié)助事項(xiàng)沒(méi)有行政職權(quán)，被請(qǐng)求主體就不得實(shí)施相應(yīng)的協(xié)助行為?？梢哉f(shuō)，對(duì)協(xié)助事項(xiàng)具有行政職權(quán)是行政協(xié)助行為主體的首要特征。這一特征的明晰有以下意義。第一，將受托行政主體排除在被請(qǐng)求主體之外。因?yàn)槭芡行姓黧w本身不具有相應(yīng)的行政職權(quán)，其所具有的行政職權(quán)來(lái)源于委托行政主體，只能在受托范圍內(nèi)行使職權(quán)，行為的法律效果亦歸屬于委托行政主體。受托行政主體并無(wú)權(quán)限接受其他行政主體之請(qǐng)求而實(shí)施相應(yīng)的行政協(xié)助行為，所以，不在被請(qǐng)求主體之列。第二，使得行政協(xié)助與社會(huì)協(xié)助得以區(qū)分。所謂社會(huì)協(xié)助，也稱(chēng)協(xié)助行政，是指不行使行政職權(quán)的組織或者個(gè)人基于主動(dòng)或者被動(dòng)，對(duì)行政主體行使行政職權(quán)所提供的幫助或者方便。5因?yàn)樵谛姓f(xié)助中也存在著某些被授予一定行政職權(quán)的社會(huì)組織協(xié)助行政主體的事例，比如，全國(guó)性保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)被賦予保安服務(wù)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證的權(quán)限，并可以協(xié)助公安部門(mén)組織保安員考試。這種情形與社會(huì)協(xié)助中社會(huì)組織協(xié)助行政主體的情形在外在表現(xiàn)形式上是相同的，但兩者實(shí)質(zhì)的區(qū)別點(diǎn)在于社會(huì)組織是否基于行政職權(quán)對(duì)行政主體進(jìn)行了協(xié)助。社會(huì)組織通過(guò)行使行政職權(quán)對(duì)行政主體進(jìn)行協(xié)助的行為即為行政協(xié)助；社會(huì)組織通過(guò)自身權(quán)利能力對(duì)行政主體進(jìn)行協(xié)助的行為即為社會(huì)協(xié)助、協(xié)助行政。

（二）被請(qǐng)求主體必須具有獨(dú)立的法律地位

行政協(xié)助被請(qǐng)求主體必須具有獨(dú)立的法律地位。其表現(xiàn)為被請(qǐng)求主體能夠以自己的名義行使行政職權(quán)和參加行政訴訟，以及被請(qǐng)求主體能夠獨(dú)立地承受行為所引起的法律效果和行政訴訟的效果。6事實(shí)上，如果被請(qǐng)求主體不具有獨(dú)立的法律地位，不能對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，那么，其他行政主體向其提出協(xié)助請(qǐng)求是毫無(wú)意義的。因?yàn)楸徽?qǐng)求主體無(wú)法直接對(duì)外作出產(chǎn)生法律效果的意思表示，其首先要向行為能夠直接對(duì)外發(fā)生法律效果的上級(jí)主管機(jī)關(guān)請(qǐng)示；并且，經(jīng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)同意其實(shí)施協(xié)助行為，該行為的法律效果最終會(huì)由該上級(jí)主管機(jī)關(guān)承擔(dān)。在此情況下，其他行政主體直接向該上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求更符合行政效能的要求。明確這一特征，就會(huì)將不具有獨(dú)立法律地位的被請(qǐng)求主體實(shí)施的協(xié)助行為排除在行政協(xié)助行為之外，包括同一機(jī)關(guān)內(nèi)不具有獨(dú)立法律地位的不同機(jī)構(gòu)之間、同一機(jī)構(gòu)內(nèi)不同部門(mén)之間發(fā)生的行政協(xié)助現(xiàn)象。例如，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)設(shè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)司協(xié)助環(huán)境監(jiān)察司維護(hù)管理自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的行為。7

（三）被請(qǐng)求主體與請(qǐng)求主體應(yīng)無(wú)隸屬關(guān)系

就請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體而言，兩者應(yīng)當(dāng)無(wú)隸屬關(guān)系。其原因在于：如果存在著隸屬關(guān)系，則在職權(quán)配置上具有重疊覆蓋之關(guān)系，在履行職權(quán)中具有命令服從之義務(wù)，不產(chǎn)生彌補(bǔ)行政職權(quán)空白之需求或可予拒絕協(xié)助之情形，故不存在行政協(xié)助的適用空間。不然，存在隸屬關(guān)系的行政主體也會(huì)產(chǎn)生相互拒絕協(xié)助的可能。比如，下級(jí)行政機(jī)關(guān)拒絕上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求其派員執(zhí)行某一行政任務(wù)的命令或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)拒絕派員指導(dǎo)協(xié)助下級(jí)行政機(jī)關(guān)解決某一工作難題，而此類(lèi)拒絕行為無(wú)疑會(huì)破壞行政隸屬關(guān)系，影響行政職權(quán)的有效履行。由此還應(yīng)當(dāng)演繹出一種特殊的行政協(xié)助形式，即上級(jí)政府中某一具有獨(dú)立法律地位的機(jī)關(guān)與下級(jí)政府之間實(shí)施的協(xié)助行為，因?yàn)閮烧咧g也無(wú)隸屬關(guān)系。事實(shí)上，已存在相關(guān)實(shí)例。例如，在鄉(xiāng)村道路規(guī)劃工作中，縣級(jí)政府的交通主管部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政協(xié)助行為。8

二、行政協(xié)助主體的權(quán)限要求

（一）被請(qǐng)求主體對(duì)整個(gè)行政任務(wù)不具有行政權(quán)限

行政權(quán)限系指行政主體行使行政職權(quán)時(shí)所不能逾越的法定范圍和界限。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無(wú)效。9基于職權(quán)法定的基本原則，被請(qǐng)求主體對(duì)協(xié)助事項(xiàng)具有行政職權(quán)是毋庸置疑的。因此，在行政權(quán)限方面，主要涉及到被請(qǐng)求主體對(duì)請(qǐng)求主體執(zhí)行的整個(gè)行政任務(wù)是否應(yīng)當(dāng)具有權(quán)限的問(wèn)題。根據(jù)葉必豐教授的定義，“職務(wù)協(xié)助（行政協(xié)助）是指對(duì)某一事務(wù)無(wú)管轄權(quán)的行政主體，基于有管轄權(quán)的行政主體的請(qǐng)求，依法運(yùn)用職權(quán)予以協(xié)助的行為”，這就意味著被請(qǐng)求主體對(duì)該整個(gè)行政任務(wù)是無(wú)管轄權(quán)的。10而黃學(xué)賢教授等學(xué)者則認(rèn)為，被請(qǐng)求主體對(duì)某一具體環(huán)節(jié)的需要協(xié)助的事項(xiàng)必須有相應(yīng)的職權(quán)，但對(duì)請(qǐng)求主體大的行政事務(wù)不一定要有職權(quán)。11意即，被請(qǐng)求主體對(duì)整個(gè)行政任務(wù)可以有職權(quán)，也可以沒(méi)有職權(quán)。筆者贊同葉必豐教授的觀點(diǎn)，即被請(qǐng)求主體對(duì)于整個(gè)行政任務(wù)應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有權(quán)限的。理由在于兩個(gè)方面。第一，被請(qǐng)求主體與請(qǐng)求主體兩者之間無(wú)隸屬關(guān)系，如果兩者對(duì)同一個(gè)行政任務(wù)都具有行政權(quán)限，則會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)限的沖突。而消除行政主體權(quán)限的沖突本身就是推進(jìn)行政法治的基本目標(biāo)之一。在這一方面，亦有實(shí)定法作為依據(jù)。較為典型的如《行政處罰法》第21條規(guī)定：“對(duì)管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，提請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄?！痹偃?，《非居民享受稅收協(xié)定待遇管理辦法（試行）》第26條第3款規(guī)定：“如不同主管稅務(wù)機(jī)關(guān)或有權(quán)審批的稅務(wù)機(jī)關(guān)涉及同一非居民享受稅收協(xié)定待遇同一事項(xiàng)的處理，應(yīng)力求協(xié)調(diào)一致；不能協(xié)調(diào)一致的，報(bào)共同的上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)裁定?！钡诙徽?qǐng)求主體實(shí)施的是從行為，針對(duì)的是整個(gè)行政任務(wù)中的某一具體事項(xiàng)；而請(qǐng)求主體實(shí)施的是主行為，針對(duì)的是整個(gè)行政任務(wù)。假若被請(qǐng)求主體對(duì)整個(gè)行政任務(wù)也具有行政權(quán)限，則意味著請(qǐng)求主體可以請(qǐng)求被請(qǐng)求主體執(zhí)行整個(gè)行政任務(wù)。在這種情況下，行政委托制度相對(duì)行政協(xié)助制度而言，無(wú)疑更能符合請(qǐng)求主體的需求。換言之，行政協(xié)助制度將無(wú)用武之地。由此可見(jiàn)，被請(qǐng)求主體對(duì)整個(gè)行政任務(wù)應(yīng)當(dāng)沒(méi)有行政權(quán)限。如果被請(qǐng)求主體與請(qǐng)求主體就同一行政任務(wù)發(fā)生管轄權(quán)爭(zhēng)議的，則首先要解決權(quán)限沖突問(wèn)題。只有明確了整個(gè)行政任務(wù)的管轄權(quán)之后，才可能涉及到被請(qǐng)求主體和請(qǐng)求主體之間行政協(xié)助制度的適用。

（二）請(qǐng)求主體對(duì)請(qǐng)求協(xié)助事項(xiàng)可以具有行政權(quán)限

盡管請(qǐng)求主體是整個(gè)行政任務(wù)的行為主體，而非協(xié)助行為的行為主體，但是，請(qǐng)求主體對(duì)請(qǐng)求事項(xiàng)是否具有權(quán)限仍是探討行政協(xié)助中主體權(quán)限問(wèn)題不容回避的一項(xiàng)內(nèi)容。根據(jù)葉必豐教授的定義，請(qǐng)求主體對(duì)整個(gè)行政任務(wù)是有管轄權(quán)的。12根據(jù)職權(quán)法定的基本要求，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是毫無(wú)疑義的。然而，該定義中對(duì)請(qǐng)求主體是否對(duì)需要協(xié)助執(zhí)行的行政任務(wù)有管轄權(quán)沒(méi)有作出說(shuō)明。黃學(xué)賢教授等學(xué)者則認(rèn)為，請(qǐng)求主體對(duì)大的行政事務(wù)需要有職權(quán)，但對(duì)某一具體環(huán)節(jié)的需要協(xié)助的事項(xiàng)不一定要有相應(yīng)職權(quán)。13意即，請(qǐng)求主體對(duì)需要協(xié)助的事項(xiàng)可以有管轄權(quán)，也可以沒(méi)有管轄權(quán)。筆者同意這種觀點(diǎn)。理由是：大致而言，行政主體尋求協(xié)助主要基于以下情形：（1）因法定原因，公務(wù)不能親自完成的；（2）因事實(shí)原因，尤其缺少所必需的人力和設(shè)備而不能完成公務(wù)的；（3）不具備且不能調(diào)查獲得為完成某一任務(wù)所需的對(duì)一事實(shí)的知識(shí)；（4）完成公務(wù)所需的書(shū)證或其他證據(jù)，由被請(qǐng)求機(jī)關(guān)擁有；（5）僅在支出較被請(qǐng)求機(jī)關(guān)所需者更高的費(fèi)用的情況下，方能完成公務(wù)。14其中，第1種情形在實(shí)踐中往往表現(xiàn)為缺乏相應(yīng)行政職權(quán)。比如，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)，請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)阻止涉案人員出境。15而第2、3、4、5種情形在實(shí)踐中大多屬于請(qǐng)求主體具有相應(yīng)行政職權(quán)，但因執(zhí)法資源、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、材料缺失、行政成本等原因而由被請(qǐng)求機(jī)關(guān)執(zhí)行相應(yīng)的協(xié)助事項(xiàng)。較為典型的如請(qǐng)求異地機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查相關(guān)事實(shí)。16在此需要指出的是，這一行為表明在行政協(xié)助過(guò)程中，請(qǐng)求主體對(duì)某一事實(shí)具有行政調(diào)查的職權(quán)，而被請(qǐng)求主體對(duì)該事實(shí)也具有行政調(diào)查的職權(quán)。那么，兩個(gè)行政主體都可以對(duì)該事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，會(huì)不會(huì)引起行政權(quán)限沖突呢？筆者認(rèn)為不會(huì)，因?yàn)檎?qǐng)求主體要求協(xié)助進(jìn)行的事實(shí)調(diào)查是請(qǐng)求主體作出行政決定的一個(gè)階段性行為，而非一個(gè)獨(dú)立的行政行為；而被請(qǐng)求主體依據(jù)申請(qǐng)依法實(shí)施的事實(shí)調(diào)查行為是一個(gè)行政調(diào)查行為，是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，兩者實(shí)施事實(shí)調(diào)查的職權(quán)依據(jù)并不相同，不構(gòu)成沖突。

三、行政協(xié)助行為的適用要件

如前述，行政協(xié)助行為是基于請(qǐng)求主體的請(qǐng)求而提供幫助的行為。據(jù)此，行政協(xié)助行為的適用應(yīng)當(dāng)以下列要件為前提。

（一）請(qǐng)求主體應(yīng)當(dāng)提出協(xié)助請(qǐng)求

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，被動(dòng)性是行政協(xié)助行為的一個(gè)基本特征。17質(zhì)言之，行政協(xié)助行為的適用必須以請(qǐng)求主體提出請(qǐng)求為啟動(dòng)要件。理由如下。第一，實(shí)施協(xié)助行為是為了幫助請(qǐng)求主體執(zhí)行行政任務(wù)。如果并非出于幫助他方的目的，而是執(zhí)行自身的行政任務(wù)，則顯然不成立行政協(xié)助。第二，幫助請(qǐng)求主體執(zhí)行行政任務(wù)，存在兩種意愿形態(tài)：一是主動(dòng)幫助；二是被動(dòng)幫助。進(jìn)而言之，主動(dòng)實(shí)施的幫助行為構(gòu)成公法意義上的無(wú)因管理。所謂公法上的無(wú)因管理，即符合民法無(wú)因管理特征（管理行為、為他人、未經(jīng)委托）的公法法律關(guān)系，包括三種情況：行政機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)為公民或者公民為行政機(jī)關(guān)從事有關(guān)活動(dòng)。如果沒(méi)有特殊法律規(guī)定，則相應(yīng)適用民法的無(wú)因管理規(guī)定；18只有基于請(qǐng)求被動(dòng)實(shí)施的幫助行為才成立行政協(xié)助。對(duì)此，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“行政協(xié)助，恒以請(qǐng)求協(xié)助為前提，若無(wú)請(qǐng)求協(xié)助而是主動(dòng)的幫助并非是行政協(xié)助行為?！?9

（二）請(qǐng)求主體實(shí)施的行為是主行為

主行政行為和從行政行為是基于行為之間的依賴(lài)關(guān)系對(duì)行政行為所作的一種分類(lèi)。其中，主行政行為是一種獨(dú)立的行政行為，不以其他行政行為的存在而存在；而從行政行為則依附于主行政行為而存在。沒(méi)有主行政行為，則無(wú)從行政行為。20在行政協(xié)助行為過(guò)程中，請(qǐng)求主體和被請(qǐng)求主體實(shí)施的行為之間是主行為和從行為的關(guān)系。沒(méi)有請(qǐng)求主體主行為的存在，也就沒(méi)有被請(qǐng)求主體的從行為。這一要件的確定體現(xiàn)了行政協(xié)助行為從旁輔助的特性，是行政協(xié)助制度固有功能的外在表現(xiàn)。同時(shí)，這一要件的把握也有利于區(qū)別行政協(xié)助行為與行政委托行為。21因?yàn)樾姓行袨閷?shí)施之后，委托主體就不再實(shí)施相應(yīng)的行政行為，而轉(zhuǎn)由受托主體具體實(shí)施，在委托主體與受托主體之間存在行為的承接關(guān)系，而無(wú)行為的主次之分。

（三）請(qǐng)求主體實(shí)施的主行為在先發(fā)生

請(qǐng)求主體實(shí)施的主行為與被請(qǐng)求主體實(shí)施的從行為具有先后次序之分，首先要有主行為實(shí)施在先的事實(shí)，其后才有從行為適用的可能。正如有學(xué)者指出，行政協(xié)助只能發(fā)生在公務(wù)的執(zhí)行過(guò)程中，也就是行政職權(quán)行使的過(guò)程中。如果一項(xiàng)行政職權(quán)尚未啟動(dòng)，那么行政權(quán)就不會(huì)運(yùn)行，也就不會(huì)有行政行為的存在，更不必說(shuō)行政協(xié)助了。如果一項(xiàng)行政事務(wù)已經(jīng)執(zhí)行完畢，行政職權(quán)沒(méi)有必要再發(fā)揮作用了，行政協(xié)助也無(wú)存在的意義了。22需要指出的是，由于行政行為的過(guò)程性，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，這種主行為在先實(shí)施的事實(shí)應(yīng)當(dāng)從總體上予以把握。因?yàn)槟承r(shí)候，請(qǐng)求主體作出行政決定以被請(qǐng)求主體提供相關(guān)資訊為依據(jù)，只有被請(qǐng)求主體提供了協(xié)助，請(qǐng)求主體才能進(jìn)一步作出行政決定。但這并不意味著被請(qǐng)求主體的協(xié)助行為在先實(shí)施。比如，海關(guān)在處理進(jìn)出口貨物的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛時(shí)，可以請(qǐng)求知識(shí)產(chǎn)權(quán)主管部門(mén)提供協(xié)助。知識(shí)產(chǎn)權(quán)主管部門(mén)提供的技術(shù)判定意見(jiàn)，是海關(guān)作出是否侵權(quán)決定的重要依據(jù)。但知識(shí)產(chǎn)權(quán)主管部門(mén)提供協(xié)助行為僅先于海關(guān)作出最終行政決定行為而發(fā)生，并未先于海關(guān)查扣侵權(quán)嫌疑貨物而發(fā)生。從整體上看，知識(shí)產(chǎn)權(quán)主管部門(mén)提供的協(xié)助行為是海關(guān)處理進(jìn)出口貨物知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛的一個(gè)具體環(huán)節(jié)。

四、行政協(xié)助行為的法律依據(jù)

（一）以被請(qǐng)求主體適用法律規(guī)范為行為依據(jù)

基于行政權(quán)責(zé)一致的要求，行政協(xié)助行為既然由被請(qǐng)求主體負(fù)責(zé)實(shí)施，被請(qǐng)求主體適用的法律規(guī)范即該行為的法律依據(jù)。事實(shí)上，也唯有如此，被請(qǐng)求主體實(shí)施的行政協(xié)助行為才能符合行政合法性原則。因?yàn)槎鄶?shù)情況下，請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體的行政職權(quán)各異，法律依據(jù)并不相同，如果將請(qǐng)求主體適用的法律依據(jù)作為被請(qǐng)求主體實(shí)施協(xié)助行為的法律依據(jù)，則難免產(chǎn)生適法錯(cuò)誤的結(jié)果。對(duì)此，境外亦有立法例予以明確。如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》（1997年）第7條之（2）就規(guī)定：“請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)對(duì)所涉及措施的合法性負(fù)責(zé)，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)協(xié)助的實(shí)施負(fù)責(zé)?！?3

（二）跨界協(xié)助行為需注重法律依據(jù)效力統(tǒng)一

需要注意的是，有的協(xié)助行為存在跨地域性，而地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章及地方行政規(guī)定等規(guī)范性文件亦是行政行為的法律依據(jù)，這種地方的規(guī)范性文件具有適用地域的局限性，不能作為跨地域行政協(xié)助行為的法律依據(jù)。理由在于，協(xié)助行為具有從屬性，協(xié)助行為的法律效力應(yīng)當(dāng)在整個(gè)行政行為過(guò)程中予以一體化的評(píng)價(jià)，這就決定了主、從行為法律依據(jù)的效力應(yīng)當(dāng)是一體適用的。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，這種法律適用的要求亦有實(shí)例予以印證。據(jù)報(bào)道，2011年10月1日起，貴州、四川、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、江西、廣東、青海、新疆10個(gè)省(區(qū))將開(kāi)始跨省轉(zhuǎn)遞交通監(jiān)控設(shè)備采集的違法記錄，異地交通違法將一樣受到處罰。按照公安部交通管理局要求，各地接收到本地機(jī)動(dòng)車(chē)在外省的交通違法信息后，將同時(shí)更新機(jī)動(dòng)車(chē)違法狀態(tài)。交通違法當(dāng)事人可選擇在機(jī)動(dòng)車(chē)登記地或交通違法發(fā)生地進(jìn)行處理。據(jù)了解，省際轉(zhuǎn)遞的交通違法信息包括交通違法記錄序號(hào)、采集單位、號(hào)牌種類(lèi)、號(hào)牌號(hào)碼、違法行為、違法時(shí)間、違法地點(diǎn)、通知方式及標(biāo)記、通知日期、處理情況等。但是，依據(jù)地方性法規(guī)設(shè)定的交通違法記錄不進(jìn)行省際轉(zhuǎn)遞。24

（三）國(guó)際協(xié)助行為應(yīng)體現(xiàn)協(xié)議效力優(yōu)先原則

為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)是各國(guó)政府行政活動(dòng)的重要內(nèi)容。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加劇，各國(guó)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的行政活動(dòng)難免也存在著走出國(guó)界的需求。25但主權(quán)獨(dú)立的執(zhí)法原則限制了各國(guó)此類(lèi)行政活動(dòng)的效力。在這種情況下，通過(guò)雙邊或多邊的協(xié)定來(lái)實(shí)施國(guó)際行政協(xié)助行為無(wú)疑成為解決需求與障礙的有效路徑。26因此，對(duì)于我國(guó)實(shí)施的國(guó)際行政協(xié)助行為（包括雙邊或多邊行政協(xié)助）而言，其法律依據(jù)除我國(guó)行政法律規(guī)范之外，還應(yīng)當(dāng)包括我國(guó)與他國(guó)簽訂的雙邊或多邊協(xié)議。通常情況下，除我國(guó)聲明保留的內(nèi)容外，國(guó)際協(xié)議相關(guān)規(guī)范的效力還要優(yōu)先于國(guó)內(nèi)行政法律規(guī)范的效力。

五、行政協(xié)助行為的法律效果

如果行政行為產(chǎn)生了符合其內(nèi)容的法律作用，所表示的處理（如命令、禁止令、權(quán)利形成或權(quán)利確認(rèn)）取得了效力，它就具有法律效果。原則上，違法的法律行為沒(méi)有法律效果，但基于行政行為的先定力，立法機(jī)關(guān)可以規(guī)定，違法的行政行為仍然有效；只有在其違法性得到權(quán)威的確認(rèn)之后（比如，經(jīng)過(guò)司法審查），才失去法律效果。27正是由于行政協(xié)助行為法律效果的探討關(guān)系到對(duì)其違法形態(tài)的救濟(jì)問(wèn)題，因此，有必要詳加分析。

（一）根據(jù)行為類(lèi)型和方式確定法律效果的歸屬

根據(jù)行政協(xié)助行為不同類(lèi)型可以將其法律效果歸屬分為兩種。（1）單獨(dú)行政協(xié)助行為。單獨(dú)行政協(xié)助行為是由被請(qǐng)求主體獨(dú)自實(shí)施協(xié)助行為，行為的法律效果自當(dāng)歸屬于被請(qǐng)求主體。需要指出的是，這種單獨(dú)的協(xié)助行為必定是以被請(qǐng)求主體自己的名義實(shí)施的，如果被請(qǐng)求主體以請(qǐng)求主體名義實(shí)施相應(yīng)行為，則這種行為不是協(xié)助行為，而是受行政委托制度規(guī)范的行為。（2）共同行政協(xié)助行為。共同行政協(xié)助行為是由請(qǐng)求主體和被請(qǐng)求主體共同實(shí)施的。這類(lèi)行為往往出現(xiàn)在請(qǐng)求主體因人力、設(shè)備等事實(shí)上的原因而不能單獨(dú)完成行政任務(wù)，需要被請(qǐng)求主體提供人力、物力幫助的情形。在這種情形下，請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法資源的混同現(xiàn)象，比如，被請(qǐng)求主體派遣人員或提供設(shè)備參與請(qǐng)求主體的執(zhí)法行為，此時(shí)，派遣人員或技術(shù)設(shè)備既有可能臨時(shí)服從于請(qǐng)求主體的指揮之下，也有可能仍然在被請(qǐng)求主體的管理之下。由此會(huì)產(chǎn)生協(xié)助行為效果究竟歸屬于請(qǐng)求主體還是被請(qǐng)求主體的問(wèn)題？對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以借鑒行政人的理論來(lái)解決這一問(wèn)題。行政人是指依法代表國(guó)家，并以行政主體的名義，實(shí)施行政行為，其行為效果歸屬于行政主體的個(gè)人。其具有兩個(gè)重要特征，一是行政人實(shí)施行政行為必須也只能以行政主體的名義進(jìn)行；二是行政人實(shí)施行政行為所引起的效果由所屬行政主體承受。28一般情況下，行政人作為個(gè)人，隸屬于各自的行政主體，其以所屬組織名義執(zhí)行行政任務(wù)，行為的法律效果自然歸屬于所屬行政主體。但是，在行政協(xié)助中，行政人（即派遣人員）的執(zhí)法身份和實(shí)際歸屬有時(shí)會(huì)發(fā)生錯(cuò)位，在這種情況下，出于保護(hù)行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)婧屯獠糠申P(guān)系的穩(wěn)定性，行政人行為的法律效果應(yīng)當(dāng)歸屬于其執(zhí)法名義上的行政主體。換言之，被請(qǐng)求主體派遣人員或提供設(shè)備協(xié)助請(qǐng)求主體執(zhí)法的，29如果是以請(qǐng)求主體名義對(duì)外實(shí)施的，行為的法律效果歸屬于請(qǐng)求主體；如果仍以被請(qǐng)求主體名義對(duì)外實(shí)施的，行為的法律效果歸屬于被請(qǐng)求主體；如果以請(qǐng)求主體和被請(qǐng)求主體聯(lián)合名義對(duì)外實(shí)施的，行為的法律效果歸屬于請(qǐng)求主體和被請(qǐng)求主體。

（二）區(qū)別行為所涉對(duì)象把握法律效果的雙重性

盡管行政協(xié)助行為發(fā)生于行政主體之間，但多數(shù)情況下存在著請(qǐng)求主體、被請(qǐng)求主體、請(qǐng)求主體的行政相對(duì)人、被請(qǐng)求主體的行政相對(duì)人等幾類(lèi)主體。少數(shù)情況下，行政協(xié)助行為過(guò)程中不存在著行政相對(duì)人。比如，價(jià)格主管部門(mén)協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)涉稅財(cái)物進(jìn)行價(jià)格認(rèn)定的行為。30當(dāng)然，請(qǐng)求主體的行政相對(duì)人與被請(qǐng)求主體的行政相對(duì)人往往會(huì)重合，比如，公安協(xié)助海關(guān)對(duì)抗拒海關(guān)執(zhí)法的行政相對(duì)人采取行政強(qiáng)制措施；但某些時(shí)候也會(huì)互異，比如監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌違紀(jì)人員進(jìn)行調(diào)查，因案情所需，請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)協(xié)助外圍調(diào)查。在該調(diào)查過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)調(diào)查行為針對(duì)的相對(duì)人并不相同。站在行為主體（即被請(qǐng)求主體）的視角，協(xié)助行為涉及的對(duì)象可以分為行政主體（即請(qǐng)求主體）和行政相對(duì)人（包括請(qǐng)求主體的行政相對(duì)人和被請(qǐng)求主體的行政相對(duì)人），由此，在通常情形下，行政協(xié)助行為所產(chǎn)生的法律效果也具有雙重性，既對(duì)行政主體產(chǎn)生影響，比如，請(qǐng)求主體克服了因行政職權(quán)缺失而產(chǎn)生的執(zhí)法障礙；也對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響，比如，暴力抗拒海關(guān)執(zhí)法的行政相對(duì)人受到行政處罰。這種效果的雙重性也決定了對(duì)于違法行政協(xié)助行為的法律救濟(jì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政主體和行政相對(duì)人的不同性質(zhì)因地制宜、分類(lèi)設(shè)置。其中，法律效果僅存在于行政主體之間，通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)裁決等行政內(nèi)部程序救濟(jì)；法律效果產(chǎn)生于行政主體與行政相對(duì)人之間，可以納入到外部司法審查的范疇。

（三）依據(jù)行為階段和性質(zhì)分析法律效果的影響

每一個(gè)實(shí)際存在的行政行為，都呈現(xiàn)出一種時(shí)間上的持續(xù)過(guò)程，都包括若干程序環(huán)節(jié)和發(fā)展階段，具有過(guò)程性。除了每一個(gè)特定的行政行為具有過(guò)程性，數(shù)個(gè)相關(guān)行政行為之間也表現(xiàn)出一定的過(guò)程性。31作為行政主體的一種行為方式，行政協(xié)助行為與其他行政行為類(lèi)同，也存在著過(guò)程性的特點(diǎn)。從其實(shí)施方式來(lái)看，可能存在著請(qǐng)求主體執(zhí)行行政任務(wù)→請(qǐng)求主體提出協(xié)助請(qǐng)求→被請(qǐng)求主體審查協(xié)助請(qǐng)求→被請(qǐng)求主體提供協(xié)助→請(qǐng)求主體完成行政任務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。由于針對(duì)請(qǐng)求主體的協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求主體有同意協(xié)助或拒絕協(xié)助之可能，由此會(huì)產(chǎn)生兩種不同的階段情形，因此，判斷行政協(xié)助行為法律效果依據(jù)被請(qǐng)求主體同意或拒絕協(xié)助而有所不同。

一是提供協(xié)助行為的法律效果。如前所述，由于協(xié)助行為針對(duì)對(duì)象的不同，行政協(xié)助行為的法律效果因人而異。（1）就請(qǐng)求主體而言，被請(qǐng)求主體提供協(xié)助行為，就會(huì)產(chǎn)生協(xié)助請(qǐng)求主體執(zhí)行行政任務(wù)的法律效果。在此可能存在違法性問(wèn)題并影響行為法律效果的，應(yīng)當(dāng)是被請(qǐng)求主體的不當(dāng)協(xié)助行為，比如，超越請(qǐng)求范圍或者超過(guò)約定時(shí)限實(shí)施的協(xié)助行為。當(dāng)然，此類(lèi)糾紛的救濟(jì)歸屬行政內(nèi)部程序。（2）就行政相對(duì)人而言，被請(qǐng)求主體實(shí)施協(xié)助行為，對(duì)其產(chǎn)生法律效果自無(wú)異議。只是根據(jù)協(xié)助行為的性質(zhì)，其中的救濟(jì)方式有所區(qū)別。理由在于：法律規(guī)范的基本結(jié)構(gòu)是“事實(shí)要件——法律效果”，無(wú)論是法律行為還是事實(shí)行為，都是能產(chǎn)生法律效果的屬于法律構(gòu)成要件的事實(shí)，所不同的是，法律行為的法律效果與行為者的意思表示之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系；而事實(shí)行為的法律效果與行為者的意思表示之間不存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。32正是由于行為者意思表示對(duì)行為法律效果的產(chǎn)生作用不同，對(duì)于法律行為或事實(shí)行為違法性的確認(rèn)路徑存在區(qū)別。針對(duì)行政法律行為的救濟(jì)可以通過(guò)行政訴訟。典型的事例如公安機(jī)關(guān)協(xié)助海關(guān)處理暴力抗拒執(zhí)法現(xiàn)象的行為（需要說(shuō)明的是，根據(jù)暴力抗法程度的嚴(yán)重性，公安機(jī)關(guān)既可能采取行政措施，如治安行政處罰行為，也可能采取刑事措施，如刑事拘留。本處所稱(chēng)的協(xié)助行為僅僅是行政措施，不包括刑事措施。在公安機(jī)關(guān)根據(jù)海關(guān)請(qǐng)求對(duì)暴力抗法者采取治安處罰時(shí)，對(duì)行政相對(duì)人即暴力抗法者而言，產(chǎn)生法律效果的是公安機(jī)關(guān)的治安處罰行為，行政相對(duì)人可就該治安處罰行為提起行政訴訟）。針對(duì)行政事實(shí)行為一般不納入行政訴訟受案范圍。比如，被請(qǐng)求主體根據(jù)請(qǐng)求主體的申請(qǐng)，僅提供所掌握的信息資料的行為。但是，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，如果提供的信息資料涉及公民個(gè)人隱私或者企業(yè)商業(yè)秘密的，盡管被請(qǐng)求主體無(wú)損害公民或企業(yè)合法權(quán)益的主觀意圖，但客觀上產(chǎn)生了侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的后果，則這種協(xié)助行為也應(yīng)當(dāng)納入到司法救濟(jì)渠道。33在這一問(wèn)題上，瑞士與美國(guó)之間有關(guān)國(guó)際行政協(xié)助的案例亦可提供一定的借鑒。34

二是不予協(xié)助行為的法律效果。當(dāng)被請(qǐng)求主體拒絕請(qǐng)求主體的請(qǐng)求，不予協(xié)助時(shí)，被請(qǐng)求主體是沒(méi)有相應(yīng)實(shí)施行為的。一般情況下，這種請(qǐng)求協(xié)助→拒絕協(xié)助的行為過(guò)程只發(fā)生在行政主體之間，其法律效果通常也只局限于請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體之間，即便請(qǐng)求主體對(duì)被請(qǐng)求主體拒絕協(xié)助的行為持有異議，亦只能通過(guò)行政內(nèi)部程序解決糾紛，而不通過(guò)外部司法程序解決爭(zhēng)議。在這一問(wèn)題上，國(guó)外亦有立法例予以佐證。比如，《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》（1997）第5條之（5）規(guī)定：被請(qǐng)求機(jī)關(guān)認(rèn)為其本身無(wú)協(xié)助義務(wù)時(shí)，應(yīng)告知請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)其觀點(diǎn)；請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)堅(jiān)持要求協(xié)助時(shí)，由其共同的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定之；無(wú)此監(jiān)督機(jī)關(guān)，則由被請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定。35然而，請(qǐng)求主體在先采取的行政行為通常都存在著行政相對(duì)人一方，如果被請(qǐng)求主體拒絕協(xié)助的行為導(dǎo)致請(qǐng)求主體的行政行為無(wú)法繼續(xù)實(shí)施，并因此而損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，那么，這種拒絕行政協(xié)助的行為即對(duì)外產(chǎn)生法律效果（這種情況可謂內(nèi)部行政行為的外部化。所謂內(nèi)部行政行為外部化是指雖然行政機(jī)關(guān)作出的行政行為具有內(nèi)部性，但是，它的效力卻反射到外部的行政相對(duì)人，從而對(duì)外部行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響。在這種情況下，內(nèi)部行政行為實(shí)際上已經(jīng)質(zhì)變成外部行政行為，應(yīng)當(dāng)接受法院的司法審查36）。同理，這種不予協(xié)助的行為也應(yīng)當(dāng)納入司法救濟(jì)渠道。比如，肇事逃逸車(chē)輛案發(fā)地公安機(jī)關(guān)請(qǐng)求肇事車(chē)輛逃逸方向的公安機(jī)關(guān)協(xié)助堵截逃逸車(chē)輛，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)不予協(xié)助的行為。因?yàn)楦鶕?jù)《交通肇事逃逸案件查緝工作規(guī)定》第15條的規(guī)定，協(xié)助其他地區(qū)公安機(jī)關(guān)查緝肇事逃逸案件，是各地公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，必須全力配合。這說(shuō)明，協(xié)助肇事逃逸車(chē)輛是被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，必須依法履行。拒不履行的，權(quán)益因此受損的行政相對(duì)人可以對(duì)有責(zé)行政機(jī)關(guān)提起不履行法定職責(zé)之訴。在這種情況下，事故受害方的權(quán)益會(huì)由于被請(qǐng)求機(jī)關(guān)不予協(xié)助的行為遭受損害（至少，由于肇事者的逃逸，受害方的損失將難以得到賠償），應(yīng)當(dāng)為其提供完善的救濟(jì)渠道。如果不允許行政相對(duì)人提起行政訴訟，被請(qǐng)求主體拒不協(xié)助或消極協(xié)助的行為將難以被追究責(zé)任：首先，被請(qǐng)求主體會(huì)以警力有限，出警協(xié)助損害自身職能履行為由作為抗辯。上述理由本身就是可以拒絕協(xié)助的法定事由，請(qǐng)求主體未必會(huì)就此將糾紛提交共同的上級(jí)機(jī)關(guān)解決；其次，即使提交共同的上級(jí)機(jī)關(guān)解決，由于其系行政體制的內(nèi)部責(zé)任追究制度，審查強(qiáng)度也不及外部的司法審查，最終可能流于形式；最后，即使確定了被請(qǐng)求主體不依法履行行政協(xié)助的職責(zé)，也只限于內(nèi)部責(zé)任的處理，無(wú)法彌補(bǔ)當(dāng)事人權(quán)益的損失。因此，只有引入行政相對(duì)人的外部監(jiān)督，將拒不協(xié)助行為納入司法審查的范疇，才可能對(duì)被請(qǐng)求主體的失責(zé)行為進(jìn)行真正的責(zé)任追究，促進(jìn)行政協(xié)助行為的規(guī)范化，有效推進(jìn)行政一體化的進(jìn)程。

注：

1參見(jiàn)葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第96頁(yè)；朱新力：《行政協(xié)助探析》，《政府法制》1997年第5期；黃學(xué)賢、周春華：《行政協(xié)助概念評(píng)析與重塑》，《法治論叢》2007年第3期；唐震：《再論行政協(xié)助概念之界定》，《東方法學(xué)》2012第4期。

2相應(yīng)法例如《海關(guān)法》第12條第2款、《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》第8條、《公安機(jī)關(guān)實(shí)施保安服務(wù)管理?xiàng)l例辦法》第7條、《煤炭工業(yè)節(jié)能減排工作意見(jiàn)》第37條。

3多數(shù)學(xué)者認(rèn)為被請(qǐng)求主體為行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織。參見(jiàn)黃學(xué)賢主編：《中國(guó)行政程序法的理論與實(shí)踐——專(zhuān)題研究述評(píng)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第436頁(yè)。

4、6、9、28胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2010年版，第108頁(yè)，第63頁(yè)，第116頁(yè)，第81頁(yè)。

5、11、13、17、22參見(jiàn)黃學(xué)賢主編：《中國(guó)行政程序法的理論與實(shí)踐——專(zhuān)題研究述評(píng)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第441頁(yè)，第429頁(yè)，第429頁(yè)，第430-432頁(yè)，第430頁(yè)。

7相應(yīng)法例為《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》第8條第3項(xiàng)。

8相應(yīng)例子可參見(jiàn)《公路法》第14條。

10、12葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第96頁(yè)。

14參見(jiàn)《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》（1997）第5條之（1），引自應(yīng)松年主編：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年版，第163-164頁(yè)；臺(tái)灣“行政程序法”（2005）第19條，ht tp://wenku.baidu.com/view/c00d09205901020207409cd5.html，2012年1月25日訪問(wèn)。

15相應(yīng)例子為《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第17條第2項(xiàng)。

16相應(yīng)例子為《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重大稅收違法案件管理工作的意見(jiàn)》第12條與《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第7條。

18、27[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第747頁(yè)，第240-241頁(yè)。

19李震山：《行政法導(dǎo)論》，臺(tái)北三民書(shū)局1999年版，第111頁(yè)。

20、32胡建淼主編：《行政行為基本范疇研究》，浙江大學(xué)出版社2005年版，第189頁(yè)，第528頁(yè)、第535頁(yè)。

21基于行政協(xié)助與行政委托在推進(jìn)行政主體有效行使職權(quán)方面的共同作用，多數(shù)學(xué)者在論及行政協(xié)助時(shí)，均會(huì)辨析兩者之間的區(qū)別，但鮮有從主、從行為視角來(lái)論述區(qū)別點(diǎn)的。參見(jiàn)黃學(xué)賢主編：《中國(guó)行政程序法的理論與實(shí)踐——專(zhuān)題研究述評(píng)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第436頁(yè)以下。

23、35應(yīng)松年主編：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年版，第164頁(yè)。

24參見(jiàn)《10省區(qū)互轉(zhuǎn)交通違法監(jiān)控記錄 異地違法一樣受罰》，ht tp://news.sohu.com/20110920/n319987724.shtml，2011年9月20日訪問(wèn)。

25如因多家在美上市的中國(guó)企業(yè)涉及財(cái)務(wù)報(bào)表造假，美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)華商議謀求其對(duì)中國(guó)公司和審計(jì)機(jī)構(gòu)具有現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查權(quán)，并表示愿意給予中方同樣的調(diào)查權(quán)。參見(jiàn)《美國(guó)將徹查中國(guó)概念股丑聞》，ht tp://www.cai jing.com.cn/2011-07-07/110767625.html，2011年12月10日訪問(wèn)。

26如20國(guó)集團(tuán)于2011年11月初在法國(guó)嘎納商議簽訂有關(guān)多邊稅收行政協(xié)助條約，以推進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家相關(guān)稅收信息的共享和利用。參見(jiàn)“Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters”，http://www.oecd.org/document/14/0,3746,en_2649_33767_2489998_1_1_1_1,00.html，2011年12月20日訪問(wèn)。

29需要指出的是，被請(qǐng)求主體派遣人員或提供設(shè)備協(xié)助請(qǐng)求主體對(duì)外執(zhí)法的行為與被請(qǐng)求主體以自己名義直接協(xié)助請(qǐng)求主體對(duì)外執(zhí)法的行為并非同一概念。

30相應(yīng)例子見(jiàn)《關(guān)于開(kāi)展涉稅財(cái)物價(jià)格認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第2條第1款。

31參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，中國(guó)法制出版社2001年版，第342-343頁(yè)。

33參見(jiàn)江必 新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》上卷，北京大學(xué)出版社2009年版，第131頁(yè)。

34 2009年初，美國(guó)司法部指控瑞銀集團(tuán)幫助美國(guó)客戶隱瞞個(gè)人賬戶逃稅，并限令瑞銀集團(tuán)與美方達(dá)成協(xié)議。瑞銀集團(tuán)收到函件后于2009年2月18日與美國(guó)政府達(dá)成協(xié)議，同意交出300名客戶名單，并支付7.8億美元罰款，以免遭到司法追究。瑞士聯(lián)邦金監(jiān)機(jī)構(gòu)也于同一天下令瑞銀集團(tuán)向美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局提供其300名美國(guó)客戶的銀行信息，瑞士聯(lián)邦政府當(dāng)晚舉行緊急會(huì)議批準(zhǔn)了這一決定。瑞士聯(lián)邦行政法院緊急禁止提供銀行信息，但為時(shí)已晚。一些美國(guó)客戶遂向瑞士聯(lián)邦行政法院起訴金監(jiān)機(jī)構(gòu)。2010年1月5日，瑞士聯(lián)邦行政法院作出最終判決，認(rèn)為瑞士聯(lián)邦金監(jiān)機(jī)構(gòu)2009年2月18日作出的向美國(guó)提供瑞銀集團(tuán)客戶銀行信息的決定“違反瑞士法律”。參見(jiàn)《瑞士司法機(jī)構(gòu)制止就稅務(wù)風(fēng)波向美國(guó)提供行政協(xié)助》，ht tp://news.qq.com/a/20100123/001383.htm，2012年3月15日訪問(wèn)。

36參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第124頁(yè)。