論我國殘疾人就業(yè)促進(jìn)法律制度的完善

劉 勇

（重慶工商大學(xué)法學(xué)院，重慶400067）

一、殘疾人的法律界定和我國殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀

（一）對(duì)殘疾人的法律界定

根據(jù)我國《殘疾人保障法》第2條之規(guī)定，殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。歸結(jié)起來，殘疾人是因?yàn)樯砘蚓裆蠐p傷而對(duì)一個(gè)人從事日?；顒?dòng)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的和長期的影響的人。但是，大多數(shù)國家一般都規(guī)定，殘疾人不包括以下幾種情況：（1）各種“癮君子”，如酗酒、有煙癮的人，除非其上癮是因?yàn)獒t(yī)療上的處方用藥造成的；（2）有違法傾向的人，如喜好偷盜的人，或一些具有變態(tài)人格的人，如好性虐待的人；3）暴露狂或窺陰癖者；（4）一些季節(jié)性的疾病患者；（5）因?yàn)榧y身等原因而毀容者。1

以上主要是從生理學(xué)意義上對(duì)于殘疾人的定義。在法律上，也可以將殘疾人界定為在參與社會(huì)主流生活中，因?yàn)樯砗途褚约吧鐣?huì)障礙而使其機(jī)會(huì)和權(quán)利受損或受限的人。在具體的法律適用中，有的國家除了要求當(dāng)事人符合殘疾人的生理特征之外，還必須依法在有關(guān)部門進(jìn)行殘疾登記，才能獲得國家承認(rèn)，并獲得國家的保護(hù)和照顧。以英國為例，其在戰(zhàn)后實(shí)施的殘疾人就業(yè)配額制就只針對(duì)依法進(jìn)行登記的殘疾人。我國法并未直接規(guī)定殘疾人的登記義務(wù)，但是在實(shí)踐中，要享受有關(guān)殘疾人政策和待遇，仍然必須履行一定的登記程序。根據(jù)我國《殘疾人證管理辦法》的規(guī)定，當(dāng)事人被認(rèn)定為殘疾人，必須持各級(jí)“殘聯(lián)”所頒發(fā)的殘疾人證作為證明。

（二）我國殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀

殘疾人就業(yè)是指殘疾人獲得職業(yè)并進(jìn)行工作或者自我就業(yè)的活動(dòng)?，F(xiàn)代社會(huì)，人們通常認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)中的每個(gè)人無論是否弱小，都有權(quán)享受各種基本人權(quán)，有權(quán)選擇自己的生活方式，殘疾人也有權(quán)通過各種方式完全參與社會(huì)生活，其中就包括通過行使就業(yè)權(quán)來實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。然而，實(shí)踐中，相比非殘疾人，殘疾人就業(yè)存在更多的問題，處于就業(yè)中的弱勢(shì)地位。目前，我國有殘疾人8300萬，處于就業(yè)年齡段的殘疾人約有3200萬，但截至2007年，城鎮(zhèn)就業(yè)的殘疾人數(shù)僅430萬，仍然有858萬有就業(yè)能力的殘疾人沒有就業(yè)，而農(nóng)村的廣大殘疾人還沒有計(jì)算在內(nèi)。2009年城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率高達(dá)13.6%，是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（4.2%）的3.2倍，而實(shí)際失業(yè)率還不只如此?？傮w上我國殘疾人就業(yè)情況不令人樂觀，殘疾人就業(yè)面臨的困境和難題凸顯。有調(diào)查報(bào)告顯示，在我國影響殘疾人就業(yè)的因素主要表現(xiàn)為：雇主不愿招聘殘疾人；適合殘疾人的就業(yè)機(jī)會(huì)少；殘疾人擇業(yè)受到自身殘疾限制；殘疾人集中就業(yè)的福利企業(yè)經(jīng)營狀況差，并且提供的崗位層次低；殘疾人受到的培訓(xùn)非常少；工作報(bào)酬少等。2

首先，對(duì)殘疾人的就業(yè)歧視往往存在三種情形：第一種情形是直接歧視。它通常是直接基于殘疾而對(duì)殘疾人進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。第二種情形是間接歧視。間接歧視通常并不直接將是否殘疾作為就業(yè)決定的條件，而是雇主制定了一些表面上與殘疾無關(guān)的就業(yè)條件、標(biāo)準(zhǔn)、管理制度或者進(jìn)行一些就業(yè)能力測(cè)試（如視力、聽力或語言測(cè)試等），但這些條件、標(biāo)準(zhǔn)、管理制度或測(cè)試卻事實(shí)上導(dǎo)致了一些殘疾人（如盲人和聾啞人）無法滿足要求而被排除在外。第三種情形是雇主不能為殘疾人提供合理的工作和工作場(chǎng)所適應(yīng)性調(diào)整。這三種情況在我國就業(yè)實(shí)踐中都比較普遍。

其次，殘疾人就業(yè)技能低，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力較弱是客觀存在的。導(dǎo)致殘疾人就業(yè)技能低的原因有幾個(gè)方面：一是殘疾人本身的生理或精神問題對(duì)于其掌握有關(guān)工作技能在客觀上構(gòu)成障礙，進(jìn)而影響其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力；二是殘疾人的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制不健全導(dǎo)致殘疾人無法掌握有效的就業(yè)技能；三是不合理的勞動(dòng)就業(yè)分工導(dǎo)致殘疾人的就業(yè)技能較低。例如，實(shí)踐中，社會(huì)給殘疾人就業(yè)的定位往往是那些層次較低、對(duì)技能要求不高的崗位，基于這種預(yù)期，社會(huì)和殘疾人自己在進(jìn)行人力資本投資時(shí)就會(huì)缺乏進(jìn)行高級(jí)別技能投資的動(dòng)力，從而導(dǎo)致其技能獲得只局限于低級(jí)別，其自然在參與就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，就難以和非殘疾人競(jìng)爭(zhēng)。

再次，殘疾人就業(yè)層次和收入低是實(shí)踐中殘疾人就業(yè)的常態(tài)表現(xiàn)。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因，一是殘疾人的受教育程度普遍較低，所以其能夠從事的就只有那些較低層次的工作；二是社會(huì)觀念認(rèn)同障礙大。人們往往認(rèn)為，非殘疾人就業(yè)也有難度，殘疾人就不了業(yè)很正常，加上社會(huì)對(duì)殘疾人缺乏必要的了解，往往對(duì)他們帶有一定的偏見，認(rèn)為殘疾人的生產(chǎn)率比非殘疾人要低，因此只能從事低級(jí)別的工作，拿較低的工資。此外，很多雇主在雇傭殘疾人雇員的時(shí)候，往往有恩賜的心態(tài)，認(rèn)為殘疾人只要有個(gè)工作就不錯(cuò)了，因此給他們提供的往往是保潔、門衛(wèi)之類的工作。

最后，殘疾人難就業(yè)和高失業(yè)率是一個(gè)世界性的普遍現(xiàn)象，其原因有三：從主觀上來說社會(huì)對(duì)殘疾人的偏見和漠視，以及殘疾人自身缺乏強(qiáng)烈的就業(yè)意愿，是殘疾人難就業(yè)和易失業(yè)的重要原因；從客觀上分析，構(gòu)成殘疾人難就業(yè)和易失業(yè)的原因主要是殘疾人自身的殘疾障礙和低技能水平；有關(guān)保護(hù)殘疾人權(quán)利的法律制度不健全或不合理則是導(dǎo)致殘疾人難就業(yè)和易失業(yè)的制度原因。

二、我國殘疾人就業(yè)促進(jìn)法律制度及其存在的問題

當(dāng)前我國殘疾人就業(yè)促進(jìn)法律制度主要由《殘疾人保障法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)以及一系列的相關(guān)政策所組成?？傮w上，筆者認(rèn)為，我國的殘疾人就業(yè)促進(jìn)法律制度還存在很多需要改進(jìn)的地方。

（一）有關(guān)反殘疾歧視的規(guī)定

反歧視是當(dāng)前我國所有殘疾立法中都著力強(qiáng)調(diào)的原則。例如《殘疾人保障法》就明確規(guī)定，殘疾人享有與其他公民平等的權(quán)利，禁止歧視殘疾人；在職工的招用、轉(zhuǎn)正、晉級(jí)、職稱評(píng)定、勞動(dòng)報(bào)酬、生活福利、休息休假、社會(huì)保險(xiǎn)等方面，不得歧視殘疾人。此外，《殘疾人保障法》和《就業(yè)促進(jìn)法》還規(guī)定，對(duì)于殘疾歧視，由有關(guān)部門責(zé)令改正，殘疾人也可以依法向人民法院提起訴訟。但是我國現(xiàn)行法關(guān)于禁止殘疾歧視的內(nèi)容有一個(gè)重要缺陷，就是各種規(guī)定都過于原則，對(duì)于怎么界定殘疾歧視、主管部門為何、進(jìn)行申訴和控告的程序，以及具體的法律責(zé)任等都沒有規(guī)定，以致殘疾歧視在《殘疾人保障法》實(shí)施20多年之后仍然普遍存在于現(xiàn)實(shí)生活中。一個(gè)典型表現(xiàn)就是殘疾人所遭受的教育歧視嚴(yán)重，尤其是普教學(xué)校往往不愿意接受殘疾學(xué)生入學(xué)，因此殘疾人受教育程度明顯低于普通人，而這直接影響到了殘疾人平等參與就業(yè)的能力。3此外，殘疾人就業(yè)機(jī)會(huì)少，用人單位給殘疾人設(shè)置的就業(yè)門檻高，殘疾人的就業(yè)崗位低、工資待遇低以及容易被解雇等現(xiàn)象也是殘疾人受歧視的表現(xiàn)，甚至本應(yīng)承擔(dān)促進(jìn)殘疾人就業(yè)主要責(zé)任的各級(jí)政府，有的也無視法律規(guī)定，不嚴(yán)格按照法定比例接收殘疾人就業(yè)。

（二）有關(guān)殘疾人接受教育或培訓(xùn)的規(guī)定

保障殘疾人接受教育和培訓(xùn)是殘疾人具備就業(yè)技能，實(shí)現(xiàn)就業(yè)的基本前提。我國《殘疾人保障法》在第三章中對(duì)于殘疾人受教育問題專門進(jìn)行了規(guī)定，殘疾人有權(quán)平等地接受教育，國家和社會(huì)根據(jù)殘疾人的特點(diǎn)，為殘疾人接受學(xué)歷教育和參加職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行特別管理和資助?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》也規(guī)定，國家鼓勵(lì)和扶持職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。但是，我國現(xiàn)行法也存在一些明顯缺陷。例如，一般認(rèn)為，讓殘疾人從小進(jìn)入普通學(xué)校接受教育，是促進(jìn)殘疾人融入社會(huì)，與非殘疾人進(jìn)行溝通和理解的最佳途徑。4《殘疾人保障法》第25條規(guī)定，普通教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)具有接受普通教育能力的殘疾人實(shí)施教育，必須招收或接收能適應(yīng)其學(xué)習(xí)和生活的殘疾人入學(xué)。該規(guī)定看起來是保障了殘疾人進(jìn)入普通教育機(jī)構(gòu)接受教育的權(quán)利，但實(shí)際上其中的“具有接受普通教育能力”和“能適應(yīng)其學(xué)習(xí)生活”這兩個(gè)前提條件導(dǎo)致很多普通學(xué)校以此為依據(jù)拒絕招收殘疾人入學(xué)。5此外，關(guān)于殘疾人職業(yè)培訓(xùn)的立法也非常原則，缺乏可操作性，導(dǎo)致實(shí)踐中的不少問題，具體表現(xiàn)為：參與職業(yè)培訓(xùn)的殘疾人數(shù)量非常少，2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，接受過職業(yè)技能培訓(xùn)適齡殘疾人的比例僅為4.4%；隸屬于各級(jí)殘聯(lián)的殘疾人就業(yè)（培訓(xùn)）服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的職業(yè)培訓(xùn)普遍存在項(xiàng)目少、水平偏低，培訓(xùn)形式單一的問題；社會(huì)參與殘疾人職業(yè)培訓(xùn)的資源少，國家支持力度??；用人單位對(duì)殘疾人提供的培訓(xùn)機(jī)會(huì)不多，或者不培訓(xùn)，或者只給予較低層次的培訓(xùn)。

（三）有關(guān)殘疾人職業(yè)或崗位保留制的規(guī)定

這一制度的基本含義是法律或政策為殘疾人設(shè)定和保留特定的崗位或職業(yè)。集中安排殘疾人就業(yè)的庇護(hù)工廠和福利企業(yè)都是該制度的集中體現(xiàn)，英國也曾立法限定電梯服務(wù)員只能由殘疾人擔(dān)任。但是這一制度的風(fēng)險(xiǎn)在于，如果它將為殘疾人保留的職業(yè)局限在低級(jí)別的崗位上，將不但不會(huì)改變?nèi)藗儗?duì)于殘疾人的認(rèn)識(shí)，反而會(huì)強(qiáng)化殘疾人的“殘疾”烙印，為殘疾人只能從事低級(jí)別工作的偏見提供一種制度論據(jù)。為此，有些國家的立法專門給殘疾人預(yù)留了一些社會(huì)地位較高的職位。例如在希臘，法律規(guī)定公共部門一定比例的職位必須由殘疾人來擔(dān)任；在丹麥，只有殘疾專業(yè)人員才能提供一定的殘疾人就業(yè)服務(wù)；丹麥、希臘和意大利還規(guī)定，有視力障礙的殘疾人可以獲得話務(wù)員和物理治療師以及教師的職業(yè)保留。瑞典政府也致力于扶持殘疾人在主流企業(yè)工作，提升殘疾人就業(yè)層次和質(zhì)量6。

我國《殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》首先規(guī)定了殘疾人集中就業(yè)的形式，即政府和社會(huì)舉辦殘疾人福利企業(yè)、盲人按摩機(jī)構(gòu)等福利性單位，集中安排殘疾人就業(yè)，這些單位的殘疾人職工，應(yīng)當(dāng)占本單位在職職工總數(shù)的25%以上；政府應(yīng)當(dāng)確定適合殘疾人生產(chǎn)、經(jīng)營的產(chǎn)品、項(xiàng)目，優(yōu)先安排殘疾人福利性單位生產(chǎn)或者經(jīng)營，并根據(jù)該單位的生產(chǎn)特點(diǎn)確定某些產(chǎn)品由其專門生產(chǎn)；政府采購，在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購買殘疾人福利性單位的產(chǎn)品或者服務(wù)。以上規(guī)定對(duì)于確保殘疾人就業(yè)具有重要作用，但實(shí)踐中執(zhí)行效果有欠缺，具體表現(xiàn)為：一是這些福利企業(yè)往往從事低端產(chǎn)品的生產(chǎn)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，生存能力差，殘疾人就業(yè)層次和收入低，而且容易失業(yè)；二是據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前我國多數(shù)地方的福利企業(yè)在城市規(guī)劃中被搬遷到偏遠(yuǎn)的地方，導(dǎo)致殘疾人就業(yè)不方便。7因此如何通過制度完善來促進(jìn)和保障福利企業(yè)的生存和發(fā)展非常重要。除了以上殘疾人集中就業(yè)的規(guī)定之外，我國法還規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)采取措施，拓寬殘疾人就業(yè)渠道，開發(fā)適合殘疾人就業(yè)的公益性崗位，保障殘疾人就業(yè)。這基本上也可以視為對(duì)殘疾人的崗位保留。但是，對(duì)于如何將公益性崗位為殘疾人進(jìn)行保留，法律上缺乏具體的規(guī)定，導(dǎo)致該規(guī)定事實(shí)上難以實(shí)現(xiàn)。

（四）有關(guān)殘疾人就業(yè)配額制的規(guī)定

殘疾人就業(yè)配額制又叫殘疾人按比例就業(yè)制，是指雇主必須保障其殘疾人雇員的人數(shù)達(dá)到一定比例。當(dāng)前，在世界范圍內(nèi)，英、德、法、比利時(shí)、荷蘭、日本等國以及我國都有相應(yīng)的立法予以規(guī)制和保障。我國《殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定，包括國家機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類用人單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定比例（不得少于1.5%）安排殘疾人就業(yè)，并為其選擇適當(dāng)?shù)墓しN和崗位，達(dá)不到規(guī)定比例的，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金。對(duì)安排殘疾人就業(yè)達(dá)到、超過規(guī)定比例安排殘疾人就業(yè)的雇主，國家依法給予稅收優(yōu)惠和其他扶持。而我國殘疾人就業(yè)配額制也存在不少問題，具體表現(xiàn)在：（1）法律不分雇主大小，規(guī)定一律適用配額制，使很多用工少的雇主負(fù)擔(dān)沉重；8（2）該制度只重殘疾人就業(yè)的數(shù)量，不重質(zhì)量，因此很多企業(yè)招聘殘疾人之后，要么安排低級(jí)的崗位，要么干脆讓其閑著不安排崗位；（3）立法只關(guān)注雇傭，對(duì)在職的殘疾人和在職業(yè)中致殘的人關(guān)注不夠；（3）有些國家機(jī)關(guān)和其他國有單位不執(zhí)行該制度，或者執(zhí)行情況較差，起了不好的示范效應(yīng)；9（4）該制度缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制，如有關(guān)規(guī)定對(duì)安排殘疾人就業(yè)達(dá)到法定比例的企業(yè)享受稅收優(yōu)惠的條件太過嚴(yán)苛，導(dǎo)致大多數(shù)中小企業(yè)達(dá)不到條件，而繳納殘疾人保障金對(duì)中小企業(yè)也是不小的成本負(fù)擔(dān)，從而削弱了其吸納殘疾人的動(dòng)力；10（5）該制度缺乏有效的制約機(jī)制，由于沒有其他懲罰機(jī)制，實(shí)踐中很多大企業(yè)寧肯繳納保障金，也不愿意雇傭殘疾人，導(dǎo)致該制度安排殘疾人就業(yè)的立法目的完全落空；（6）某些地方規(guī)定適用配額制的殘疾人僅限于城鎮(zhèn)的殘疾人，構(gòu)成對(duì)農(nóng)村殘疾人就業(yè)權(quán)的不當(dāng)限制；（7）配額制的適用對(duì)象一般僅限于登記的殘疾人，但事實(shí)上某些殘疾人不知道需要登記，或者認(rèn)為登記屬于“殘疾人標(biāo)簽”而不愿意登記，或者認(rèn)為沒有必要通過登記來找工作，所以配額制也許并不能真正幫到有需要但沒有登記的殘疾人；（8）現(xiàn)有配額比例偏低，在世界范圍內(nèi)處于較低水平?！敖?jīng)合組織”2004年的一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示，殘疾人就業(yè)配額比例在意大利為7%，法國、德國和波蘭為6%，奧地利為4%，比例較低的韓國和西班牙也達(dá)到了2%。

（五）有關(guān)殘疾人就業(yè)激勵(lì)措施的采用

殘疾人就業(yè)促進(jìn)激勵(lì)通常體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，包括對(duì)殘疾人和對(duì)雇主的激勵(lì)，前者是對(duì)殘疾人給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，如對(duì)參加就業(yè)培訓(xùn)、實(shí)現(xiàn)自我就業(yè)的殘疾人給予資金或稅收補(bǔ)貼，以及對(duì)從事較低收入的殘疾人給予工資補(bǔ)貼以激勵(lì)殘疾人參加工作的熱情并保障殘疾人及其家庭的基本生活等；后者是對(duì)雇主參加有關(guān)殘疾人就業(yè)計(jì)劃，雇傭殘疾人達(dá)到一定比例或者為改善殘疾人的工作條件和環(huán)境而付出的成本給予的補(bǔ)貼或優(yōu)惠待遇。除了上述經(jīng)濟(jì)手段之外，還可以采取一些非經(jīng)濟(jì)手段如聲譽(yù)激勵(lì)等來激勵(lì)殘疾人就業(yè)。

為了促進(jìn)殘疾人就業(yè)，我國法也規(guī)定了一系列的就業(yè)激勵(lì)措施，這些措施主要包括稅費(fèi)減免、技術(shù)援助、福利企業(yè)專產(chǎn)壟斷、政府采購優(yōu)先、信貸優(yōu)惠以及就業(yè)服務(wù)補(bǔ)貼等。但是這些規(guī)定無論是從其內(nèi)容本身還是執(zhí)行來看都存在一些問題：（1）激勵(lì)的內(nèi)容不夠全面，例如缺乏對(duì)殘疾人從事低收入工作的工資補(bǔ)貼制度，缺乏對(duì)殘疾人參加各種職前或在職的職業(yè)培訓(xùn)的補(bǔ)貼制（包括在“殘聯(lián)”設(shè)立的免費(fèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之外對(duì)殘疾人、雇主或有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼），還缺乏對(duì)雇主改善適合殘疾人的工作場(chǎng)所、設(shè)施設(shè)備的補(bǔ)貼制度等；（2）法律對(duì)這些激勵(lì)機(jī)制的規(guī)定都很原則，無法直接執(zhí)行，因此有賴政府的具體政策支持，但實(shí)踐中要么沒有相關(guān)政策，要么政策制定得不好，沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效果。

（六）有關(guān)殘疾人就業(yè)服務(wù)的規(guī)定

《殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定，政府有關(guān)部門設(shè)立的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)為殘疾人免費(fèi)提供就業(yè)服務(wù)；“殘聯(lián)”舉辦的殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)組織開展免費(fèi)的職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，為殘疾人就業(yè)和用人單位招用殘疾人提供服務(wù)和幫助；為殘疾人自主擇業(yè)提供必要的幫助；為用人單位安排殘疾人就業(yè)提供必要的支持。國家鼓勵(lì)其他就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人就業(yè)提供免費(fèi)服務(wù)。殘疾人職工與用人單位發(fā)生爭(zhēng)議的，當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法為其提供法律援助，各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)應(yīng)當(dāng)給予支持和幫助。上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)說比較全面，但是也存在缺乏落實(shí)機(jī)制的問題，而且對(duì)“殘聯(lián)”之外的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)如何開展殘疾人就業(yè)服務(wù)工作也缺乏必要的規(guī)范和保障。

（七）有關(guān)無障礙環(huán)境的內(nèi)容

廣義的無障礙環(huán)境是指殘疾人就業(yè)或生活所要求的無障礙設(shè)施、設(shè)備（如公共交通工具）、無障礙信息交流以及方便殘疾人工作的崗位或其他條件或環(huán)境，它是殘疾人融入社會(huì)和順利就業(yè)的特殊要求。對(duì)此，幾乎大多數(shù)國家都在其立法或政策中予以考慮?！睹绹鴼埣踩朔ā肪鸵?guī)定，雇主應(yīng)當(dāng)為殘疾雇員提供輪椅專用通道、配備殘疾人專用設(shè)備，并為殘疾雇員調(diào)整工作崗位，以使其能從事非全日制工作或在家工作。11北歐一些國家立法要求雇主必須對(duì)有關(guān)的工作和工作場(chǎng)所進(jìn)行安排以使殘疾人就業(yè)最大化和最佳化。在荷蘭，要求在創(chuàng)造新的工作或崗位的時(shí)候優(yōu)先考慮是否適合殘疾人。德國也要求雇主在某個(gè)職位空缺時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先檢查是否適合殘疾人，每個(gè)雇主都必須安裝并維護(hù)適合殘疾人的工作室、廠房、機(jī)器和工具，以使最大數(shù)量的嚴(yán)重的殘疾人能夠獲得比較長久的就業(yè)。瑞典的《工作環(huán)境法》也規(guī)定，雇主必須改善工作條件和環(huán)境以符合殘疾雇員的生理和精神需要。

我國包括《殘疾人保障法》在內(nèi)的一些法律法規(guī)已經(jīng)對(duì)于無障礙環(huán)境建設(shè)有所規(guī)定，但基本上是限于對(duì)公共場(chǎng)所的無障礙環(huán)境的規(guī)定，而對(duì)于在用人單位內(nèi)部的殘疾人工作崗位或工作場(chǎng)所的無障礙需求卻基本上沒有規(guī)定。而且現(xiàn)有的法律規(guī)定在實(shí)踐中執(zhí)行得也不好，其中一個(gè)重要原因是這些規(guī)定過于原則，缺乏無障礙環(huán)境的專門立法。目前唯一的具體實(shí)施辦法即建設(shè)部《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范》立法層次太低，其規(guī)定的無障礙內(nèi)容也過于狹窄。盡管近些年有些地方如北京、天津、上海、大連等出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)，但就全國而言，其適用范圍還很窄，且立法層級(jí)偏低。

（八）有關(guān)殘疾人解雇保護(hù)的問題

解雇保護(hù)是指殘疾人在職業(yè)中和其他非殘疾人一樣享有不受錯(cuò)誤和不公平地解雇的權(quán)利。實(shí)踐中，很多國家都通過立法設(shè)定了比非殘疾人更為嚴(yán)格的殘疾人解雇條件。第一，從實(shí)體條件來說，一般雇主解雇殘疾人必須具備合理的理由，雇主必須證明解雇某個(gè)殘疾人的特別考慮以及在商業(yè)或事業(yè)上解雇具有絕對(duì)必要性或者符合公共利益。英國1944年的《殘疾人就業(yè)法》就做出了上述規(guī)定。第二，從程序上來說，通常解雇殘疾人必須經(jīng)過特定的審批程序。例如，在荷蘭解雇殘疾人必須征得地方就業(yè)辦公室的同意，在德國解雇受雇6個(gè)月以上的殘疾人同樣需要得到有關(guān)管理機(jī)構(gòu)的同意，而在解雇獲允之前還需要先與地方援助評(píng)議會(huì)、職工代表大會(huì)以及公司的殘疾人代表進(jìn)行協(xié)商，而且德國還要求企業(yè)解雇殘疾人后必須退還政府給的各種補(bǔ)貼12。瑞典的法律也要求雇主必須定期向地方就業(yè)管理機(jī)構(gòu)報(bào)告其勞動(dòng)力資源情況以及可能的變化，否則將受到處罰。我國關(guān)于殘疾人就業(yè)的立法中幾乎沒有關(guān)于殘疾人解雇保護(hù)的任何特別規(guī)定，這不利于殘疾人的就業(yè)穩(wěn)定。就國外的立法經(jīng)驗(yàn)而言，凡是解雇殘疾人通常都有非常嚴(yán)格的程序和條件，而我國基本上沒有這方面的專門內(nèi)容，其適用的程序和條件與非殘疾人沒有區(qū)別，沒有體現(xiàn)對(duì)處于弱勢(shì)就業(yè)地位的殘疾人的特別保護(hù)。

（九）有關(guān)執(zhí)法機(jī)制和法律責(zé)任的規(guī)定

我國法對(duì)于各級(jí)政府在促進(jìn)殘疾人就業(yè)中的職責(zé)進(jìn)行了一般性的規(guī)定，并且規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但是也存在以下問題需要解決。一是缺乏專門的殘疾人就業(yè)主管機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行法沒有明確規(guī)定殘疾人權(quán)益保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)，以及主管機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)和管理程序，這使得對(duì)殘疾人的保護(hù)存在多頭管理（可能事實(shí)上誰也不理，或者“殘聯(lián)”想理卻又缺乏法律的授權(quán)）。二是缺乏必要的制度執(zhí)行評(píng)估機(jī)制。殘疾人就業(yè)促進(jìn)的很多制度需要制定相應(yīng)政策予以執(zhí)行，但是實(shí)踐中由于缺乏必要評(píng)估機(jī)制，很多政策的制定無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效果。三是有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定過于原則，缺乏實(shí)現(xiàn)機(jī)制。例如，法律規(guī)定在職工的招用等方面歧視殘疾人的，由有關(guān)主管部門責(zé)令改正，殘疾人勞動(dòng)者可以依法向法院提起訴訟。但問題是，如何提起訴訟，以及通過訴訟能夠解決什么問題，是停止歧視，還是侵權(quán)賠償，是追究歧視者的民事、經(jīng)濟(jì)責(zé)任還是追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任等，都沒有明確和具體的規(guī)定。

三、完善我國殘疾人就業(yè)促進(jìn)法律制度的建議

（一）明確殘疾人事務(wù)管理的主管機(jī)構(gòu)

前文論及《殘疾人保障法》的一個(gè)比較明顯缺陷的時(shí)候，指出該法沒有明確規(guī)定殘疾人權(quán)益保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)，更沒有規(guī)定主管機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)和管理程序，這使得對(duì)殘疾人的保護(hù)存在管理缺位。因此法律上應(yīng)當(dāng)首先指明在殘疾人就業(yè)促進(jìn)事務(wù)管理中的主管機(jī)構(gòu)，并規(guī)定其職權(quán)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，考慮到“殘聯(lián)”是專業(yè)的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)，處理殘疾人事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富，最好通過法律授權(quán)的形式，將這一職能明確授予各級(jí)“殘聯(lián)”，并詳細(xì)規(guī)定其執(zhí)法權(quán)限。

（二）完善反殘疾歧視制度

完善反殘疾歧視制度，首先應(yīng)當(dāng)在法律中詳細(xì)列舉禁止的各種歧視行為，具體包括：第一，禁止對(duì)殘疾人的工作種類或崗位進(jìn)行限定、分隔或分類以使殘疾人的就業(yè)機(jī)會(huì)受到影響；第二，禁止在有關(guān)的合同（如勞動(dòng)合同）或安排或其他與就業(yè)有關(guān)的活動(dòng)當(dāng)中（如在有關(guān)培訓(xùn)或?qū)W徒工項(xiàng)目中）有任何歧視殘疾人的行為；第三，禁止任何單位在日常管理的過程中通過利用有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或管理措施來對(duì)殘疾人產(chǎn)生歧視影響；第四，禁止雇主基于歧視而拒絕給予一個(gè)合格的殘疾勞動(dòng)者以平等的崗位或待遇，除非雇主能夠證明其拒絕有合理的理由，譬如說可能給雇主造成嚴(yán)重困難；第五，禁止雇主通過制定職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)測(cè)試或其他標(biāo)準(zhǔn)（如體檢標(biāo)準(zhǔn)等）或者檢查來對(duì)殘疾人進(jìn)行鑒定或篩選，除非它們是與工作需要相關(guān)聯(lián)而且是一種持續(xù)性的需要，它們只是合理或準(zhǔn)確反映了一個(gè)人的技能、能力或其他目標(biāo)（如公共安全），而非帶有其他偏見目的；第六，禁止沒有合理理由而解雇殘疾人，除非雇主能夠證明其解雇是基于工作崗位的特別要求，并且是在對(duì)殘疾人進(jìn)行了合理的工作調(diào)整之后，該殘疾人仍然無法勝任工作的情形。

此外，法律應(yīng)當(dāng)明確指定受理和查處就業(yè)殘疾歧視行為的執(zhí)法機(jī)構(gòu)（如“殘聯(lián)”）并完善有關(guān)法律責(zé)任追究機(jī)制，包括對(duì)殘疾人提起行政申訴的程序和訴訟程序等都可以進(jìn)行特別規(guī)定，如規(guī)定行政申訴或訴訟適用簡(jiǎn)易程序、實(shí)行舉證責(zé)任倒置、設(shè)置殘疾人特別法庭等。同時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確而具體的民事、經(jīng)濟(jì)、行政和刑事責(zé)任。

（三）完善有關(guān)殘疾人接受教育和職業(yè)培訓(xùn)的制度

一是修訂《殘疾人保障法》第25條關(guān)于殘疾人進(jìn)入普通教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的條件，明確規(guī)定普通教育機(jī)構(gòu)不得以任何理由拒絕接受殘疾人入學(xué)。至于教育機(jī)構(gòu)為此進(jìn)行的無障礙設(shè)施設(shè)備的改造則可以由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)法律應(yīng)當(dāng)為殘疾人參加普通教育提供更多資源保障，在所有教育階段都實(shí)行教育費(fèi)用減免和生活保障制度。二是嚴(yán)格禁止教育領(lǐng)域的各類歧視，并規(guī)定對(duì)教育歧視行為的申訴、控告以及訴訟機(jī)制，確保殘疾人的公平受教育權(quán)利。三是法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定國家大力促進(jìn)公共和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同為殘疾人提供職業(yè)培訓(xùn)，國家為其提供補(bǔ)貼。而且為了開發(fā)殘疾人不同層次的就業(yè)技能，政府應(yīng)當(dāng)確定補(bǔ)貼目錄，對(duì)那些為殘疾人提供較高層次職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)給予較高數(shù)額的補(bǔ)貼，以逐步提高殘疾人的就業(yè)技能水平。四是為了進(jìn)一步促使殘疾人積極參加職業(yè)培訓(xùn)，除了規(guī)定殘疾人免費(fèi)參加培訓(xùn)之外，各級(jí)政府還應(yīng)當(dāng)專列費(fèi)用對(duì)殘疾人參加培訓(xùn)提供一定的交通、食宿補(bǔ)貼。五是要求雇主每年必須制定針對(duì)殘疾雇員的培訓(xùn)計(jì)劃，并將該計(jì)劃報(bào)有關(guān)機(jī)構(gòu)備案，同時(shí)對(duì)雇主為殘疾雇員提供的職業(yè)培訓(xùn)給予一定的培訓(xùn)或工資補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)雇主為此而產(chǎn)生的成本支出。

（四）完善就業(yè)配額制和職業(yè)保留制

首先，在沒有找到更為合適的替代制度以前，繼續(xù)維持殘疾人的就業(yè)配額制，但是需要通過制度完善來彌補(bǔ)其缺陷。

第一，限定適用配額制的雇主范圍。其一，明確規(guī)定國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型國企等公共單位應(yīng)當(dāng)比一般企業(yè)安排更高比例的殘疾人就業(yè)；而且，國家還應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)制度，定期檢查政府公務(wù)員中是否開發(fā)了足夠的適合殘疾人就業(yè)的崗位，是否依法招收了足夠的殘疾人，并將有關(guān)情況向社會(huì)定期公布以接受社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)對(duì)沒有完成要求的單位及其負(fù)責(zé)人追究法律責(zé)任。13其二，應(yīng)當(dāng)規(guī)定配額制只適用于20人以上的單位，否則人數(shù)很少的單位負(fù)擔(dān)太重，可能影響其正常運(yùn)營。其三，配額制應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至沒有登記的殘疾人，只要該殘疾人能夠在醫(yī)學(xué)上證明其殘疾即可。同時(shí)，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理地方立法或政策，禁止通過立法或政策排除農(nóng)村殘疾人適用配額制。

第二，強(qiáng)化對(duì)雇主的激勵(lì)和約束機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)行法，沒有完成規(guī)定的殘疾人就業(yè)安排比例的單位，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人保障金。這種做法并不公平，因?yàn)榇龠M(jìn)殘疾人就業(yè)是全社會(huì)的責(zé)任，不能僅由雇主承擔(dān)。應(yīng)當(dāng)基于社會(huì)公平負(fù)擔(dān)原則，企業(yè)每雇傭一個(gè)殘疾人，政府就給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼或社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)減免（補(bǔ)償額度可以分檔，殘疾人的殘疾程度越高，補(bǔ)償額度也越高），而非只在完成規(guī)定的殘疾人就業(yè)比例之后才有獎(jiǎng)勵(lì)。法律也應(yīng)保留沒有完成法定比例的雇主仍然承擔(dān)殘疾人保障金繳納義務(wù)的規(guī)定。西班牙的立法就有類似的規(guī)定。14另外還應(yīng)規(guī)定，沒有完成比例的雇主，任何殘疾人向其申請(qǐng)就業(yè)時(shí)，對(duì)于相同的崗位享有優(yōu)先權(quán)，以防止有些企業(yè)寧愿繳納保障金也不愿意雇傭殘疾人的問題。

第三，在前述對(duì)履行就業(yè)配額制義務(wù)的雇主實(shí)行補(bǔ)貼制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推行職業(yè)分類補(bǔ)貼制，以改善殘疾人就業(yè)的質(zhì)量。對(duì)此的具體做法是：政府可以對(duì)殘疾人的職業(yè)或崗位進(jìn)行分類，制定分類目錄，然后在對(duì)雇主進(jìn)行補(bǔ)貼的時(shí)候也進(jìn)行分類補(bǔ)貼，崗位級(jí)別越低的補(bǔ)貼越低，崗位級(jí)別越高的補(bǔ)貼越高。這樣可以激勵(lì)雇主安排殘疾人從事較高級(jí)別的崗位就業(yè)，從而使殘疾人有更多的機(jī)會(huì)讓別人更加全面地認(rèn)識(shí)其價(jià)值。

第四，適當(dāng)提高殘疾人就業(yè)配額比例并細(xì)化其計(jì)算方法。其一，考慮到我國當(dāng)前適齡的殘疾人勞動(dòng)者約占全國適齡勞動(dòng)者的3.5%，而殘疾人的失業(yè)率又非常高，建議將殘疾人就業(yè)配額比例從現(xiàn)在的1.5%調(diào)整為3%至4%。其二，應(yīng)當(dāng)細(xì)化配額制的計(jì)算方法，例如法律可以區(qū)分一般殘疾人和重度殘疾人的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定用人單位每接收一個(gè)重度殘疾人視為接收兩個(gè)一般殘疾人，這樣有利于加大對(duì)重度殘疾人的就業(yè)保護(hù)力度。

其次，建立職業(yè)保留和特惠準(zhǔn)入制。考慮到職業(yè)保留制的弊端，法律可以不將某個(gè)職業(yè)完全規(guī)定為殘疾人職業(yè)，但應(yīng)對(duì)某些特定職業(yè)設(shè)定殘疾人就業(yè)比例或讓殘疾人優(yōu)先。例如對(duì)于殘疾人組織的工作人員就可以設(shè)定必須有50%甚至更高比例的殘疾人擔(dān)任，為殘疾人提供專門服務(wù)的其他職業(yè)如特教教師也可以規(guī)定殘疾人擔(dān)任比例，某些個(gè)別職業(yè)如電話接線員也可以實(shí)行殘疾人優(yōu)先等。此外，法律還可以規(guī)定公益性崗位按比例留給殘疾人，當(dāng)然也可以采取補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)企業(yè)為殘疾人進(jìn)行生產(chǎn)崗位保留。至于福利企業(yè)等殘疾人集中就業(yè)單位的問題，法律應(yīng)當(dāng)著重從完善福利企業(yè)機(jī)制著手，并明確規(guī)定政府主管機(jī)構(gòu)和管理職能。既要引入市場(chǎng)機(jī)制按公司制改造福利企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)細(xì)化和嚴(yán)格福利企業(yè)依法享有稅收減免、政府補(bǔ)貼以及政府優(yōu)先采購等優(yōu)惠措施的執(zhí)行機(jī)制。

（五）建立和完善工作崗位殘疾人優(yōu)先制度和無障礙環(huán)境制度

法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定，雇主在創(chuàng)造新的工作崗位（尤其是公益性崗位）的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)首先考慮是否適合殘疾人的需求；出現(xiàn)某個(gè)崗位空缺的時(shí)候，雇主應(yīng)當(dāng)先檢查是否適合殘疾人，如果適合殘疾人擔(dān)任則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排殘疾人；雇主還應(yīng)當(dāng)根據(jù)殘疾人的特別需求盡可能的安排或調(diào)整適合殘疾人的工作崗位，或調(diào)整有關(guān)工作內(nèi)容與工作時(shí)間。法律還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定雇主必須改善工作場(chǎng)所條件和工作環(huán)境以方便殘疾人工作和行動(dòng)，應(yīng)當(dāng)配備或及時(shí)改建必要的無障礙設(shè)施、設(shè)備。建議制定我國的《無障礙環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法》，在全國范圍內(nèi)強(qiáng)制推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)。

（六）完善有關(guān)殘疾人就業(yè)促進(jìn)激勵(lì)制度

第一，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，法律應(yīng)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的適用范圍。其一，對(duì)從事低收入工作的殘疾人給予工資補(bǔ)貼以保障殘疾人及其家庭能夠過上有尊嚴(yán)的生活。工資補(bǔ)貼也是對(duì)企業(yè)雇傭殘疾人的一種重大激勵(lì)。國際上，對(duì)殘疾人進(jìn)行工資補(bǔ)貼比較典型的國家有法國、奧地利、瑞典等，奧地利每年政府補(bǔ)貼甚至占到殘疾人工資總額的73.5%。其二，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)殘疾人在職前和職后的培訓(xùn)補(bǔ)貼，包括對(duì)殘疾人、雇主以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的各種補(bǔ)貼。其三，對(duì)雇主改善適合殘疾人的工作場(chǎng)所和環(huán)境（包括提供無障礙設(shè)施設(shè)備）而付出的成本應(yīng)給予補(bǔ)貼。15

第二，應(yīng)宣傳雇傭殘疾人的成功案例（它在一定程度上也能影響企業(yè)改變對(duì)殘疾人生產(chǎn)率低的偏見），同時(shí)考慮建立政府表彰制。此外，法律還可以要求雇工在一定數(shù)量（如200人）以上的雇主必須每年制定并公布其殘疾人發(fā)展促進(jìn)計(jì)劃與執(zhí)行情況報(bào)告，該計(jì)劃必須包括招聘、崗位保留、培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展、工作場(chǎng)所和設(shè)施設(shè)備的改善等內(nèi)容，這樣的做法可以體現(xiàn)雇主履行的社會(huì)責(zé)任，也能夠提高其社會(huì)聲譽(yù)。

第三，法律可以建立類似于產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)志的助殘標(biāo)志制度，專門授予那些在促進(jìn)殘疾人就業(yè)方面表現(xiàn)良好的雇主。例如英國就曾經(jīng)推行了一個(gè)“two ticks”標(biāo)志，它由企業(yè)自愿承諾在滿足一定助殘條件的基礎(chǔ)上使用，該標(biāo)志得到眾多企業(yè)支持，效果較好。

第四，完善政府示范激勵(lì)制度。政府作為公益部門，理應(yīng)負(fù)有促進(jìn)殘疾人就業(yè)的首要責(zé)任，因此法律應(yīng)當(dāng)要求各級(jí)國家機(jī)關(guān)每年制定并公布其殘疾人就業(yè)和職業(yè)發(fā)展計(jì)劃和執(zhí)行情況，這樣既可以讓社會(huì)對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，也可以激勵(lì)其他單位效仿。

（七）完善殘疾人的職業(yè)穩(wěn)定制度

所謂職業(yè)穩(wěn)定是指勞動(dòng)者在其工作崗位上得以維持和延續(xù)，非經(jīng)合法和正當(dāng)理由，不受解雇和裁員。我國現(xiàn)行法基本上還沒有這方面的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)完善。具體來說，殘疾人的職業(yè)穩(wěn)定制度可以從以下四個(gè)方面加以建立：第一，雇主在進(jìn)行崗位調(diào)整的時(shí)候，盡量避免對(duì)殘疾人進(jìn)行調(diào)整，避免讓殘疾人下崗；第二，雇主在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性裁員的時(shí)候，殘疾人享有優(yōu)先留用權(quán)；第三，雇主在對(duì)殘疾人進(jìn)行裁員或解雇之前，必須和殘疾人、殘疾人組織、職工代表進(jìn)行協(xié)商，并征得有關(guān)行政主管部門的批準(zhǔn)，而非備案；第四，雇主在解雇或裁員之前，必須為殘疾人安排再就業(yè)培訓(xùn)，在解雇時(shí)還必須為殘疾人提供職業(yè)證明，并提供雙倍的解約補(bǔ)償金，同時(shí)退還從政府那里獲得的相應(yīng)補(bǔ)貼。

（八）完善殘疾人就業(yè)服務(wù)和權(quán)利救濟(jì)制度

完善對(duì)于殘疾人的就業(yè)服務(wù)制度，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大殘聯(lián)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，提高其就業(yè)服務(wù)的層次，在法律上對(duì)“殘聯(lián)”利用殘疾人保障金從事就業(yè)服務(wù)的行為進(jìn)行規(guī)范；立法還應(yīng)當(dāng)明確“殘聯(lián)”以外的其他就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)須設(shè)殘疾人服務(wù)專門部門，并對(duì)所有涉及殘疾人就業(yè)服務(wù)的項(xiàng)目實(shí)行免費(fèi)，所需費(fèi)用可以從殘疾人保障金中列支。

殘疾人就業(yè)的權(quán)利救濟(jì)制度解決的是當(dāng)殘疾人的就業(yè)權(quán)利受到侵害時(shí)如何進(jìn)行救濟(jì)的問題，具體可從以下幾個(gè)方面改進(jìn)。第一，法律應(yīng)當(dāng)明確受理殘疾人申訴控告的行政主管部門，如可以由法律授權(quán)各級(jí)“殘聯(lián)”來擔(dān)任。第二，明確規(guī)定殘疾人受到侵害后的救濟(jì)途徑，包括協(xié)商、投訴、調(diào)解、申訴、控告、行政復(fù)議、訴訟等，并且應(yīng)當(dāng)規(guī)定方便殘疾人的相關(guān)程序。第三，應(yīng)當(dāng)完善和細(xì)化有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，以增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性。在規(guī)定有關(guān)法律責(zé)任的時(shí)候，尤其要貫徹讓違法行為人“所失大于所得”的原則，否則就起不到應(yīng)有的效果。實(shí)踐中，很多企業(yè)寧肯繳納殘疾人保障金也不愿雇傭殘疾人，主要原因就在于它們認(rèn)為繳納殘疾人保障金的成本遠(yuǎn)低于雇傭殘疾人的成本。第四，建立可操作的殘疾人法律援助制度，規(guī)定殘疾人有權(quán)得到法律服務(wù)機(jī)構(gòu)或法律工作者的免費(fèi)法律服務(wù)和幫助，并獲得訴訟費(fèi)用減免等。

注：

1 Malcolm Sargeant and David Lewis.Employment Law,Pearson Education Limited 2006,P.211.

2馬洪、李志忠：《殘疾人就業(yè)影響因素的調(diào)查研究》，《中國殘疾人》2006年第1期。

3 2006年的全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國殘疾人中具有大學(xué)程度的占1.1%，高中程度的占4.8%，初中程度的占15%，小學(xué)程度的占31%，15歲及以上的殘疾人的文盲率為43.29%，以上數(shù)據(jù)迄今沒有明顯改善。而據(jù)2010年的全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口平均受教育程度為：大學(xué)程度的占全國總?cè)藬?shù)的8.9%，高中程度的占14%，初中程度的占39%，小學(xué)程度的占26.7%，文盲率為4.08%。

4尹海潔、韓陽：《殘疾人的受教育狀況：公平缺失與水平滑坡》，湖南社會(huì)學(xué)網(wǎng)。

5胡蓉：《淺析新“殘疾人保障法”的不足及立法建議》，《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2011年第2期。

6廖娟：《殘疾人就業(yè)政策：國際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國的啟示》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2008年第6期。

7鄭東亮、付紅專：《殘疾人就業(yè)崗位變遷研究》，《中國勞動(dòng)》2008年第3期。

8在韓國，就業(yè)配額制僅適用于雇員達(dá)到300人以上的雇主，西班牙和土耳其為50人，其他國家大體上為15人至25人。

9 2006年我國公共部門安置殘疾人比例只有1.39%左右，連法定的1.5%的最低比例也沒有達(dá)到。喬慶梅：《德國殘疾人就業(yè)：立法、實(shí)踐與啟示》,《社會(huì)保障研究》2009年第2期。

10范海珍：《對(duì)弱勢(shì)群體的政策支持芻議——以武漢市A區(qū)實(shí)施分散按比例安排殘疾人就業(yè)政策為例》，《行政與法》2010年第1期。

11陳業(yè)宏、黃媛媛：《美國外貿(mào)法對(duì)勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的保護(hù)及其啟示》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期；于振江：《“美國殘疾人法”對(duì)殘疾人就業(yè)市場(chǎng)的負(fù)面影響》，《法制與社會(huì)》2009年第18期。

12楊鵬飛：《殘疾人就業(yè)立法何以參照德國模式？》，《社會(huì)觀察》2007年第8期。

13許琳：《殘疾人就業(yè)難與殘疾人就業(yè)促進(jìn)政策的完善》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第1期。

14中國殘教部：《國外殘疾人就業(yè)立法情況概述》，《中國殘疾人》2007年第4期。

15喬尚奎、李坤：《就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略下的殘疾人“勞動(dòng)保障型就業(yè)”探討》，《殘疾人研究》2011年第3期。