中心鎮(zhèn)發(fā)展需突破體制機制瓶頸

文/張利仁

中心鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)發(fā)展的紐帶和新型城鎮(zhèn)化的重要載體，在承接人口集聚、承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展、承擔(dān)基本公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前中心鎮(zhèn)迎來了新一輪發(fā)展機遇，但制約中心鎮(zhèn)發(fā)展的體制機制性問題仍較多，要把體制機制創(chuàng)新作為突破口，深化戶籍制度、土地制度、行政區(qū)劃、財政體制、投融資機制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度等方面的改革創(chuàng)新，為中心鎮(zhèn)培育發(fā)展成為小城市提供不竭動力。

戶籍制度改革。逐步建立以促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理有序流動和保障公民合法權(quán)益為基本原則、以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所為戶口遷移條件、以按經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的新型戶籍管理制度。

土地制度改革。在土地利用總體規(guī)劃修編中要充分考慮中心鎮(zhèn)發(fā)展需要，合理安排建設(shè)用地規(guī)模，對重大項目用地予以支持。擴大中心鎮(zhèn)留用因村莊整治復(fù)墾而轉(zhuǎn)增的建設(shè)用地指標(biāo)，鼓勵推進(jìn)村莊整治、宅基地置換和建設(shè)用地復(fù)墾，由此而取得的用地指標(biāo)全部留用，土地指標(biāo)費全額返回。不斷探索“零地招商”的新模式，以騰籠換鳥、借巢引鳳、變閑為寶等方式挖掘現(xiàn)有資源潛力擴大投資規(guī)模，或?qū)π侣鋺繇椖坎还┩恋?，引?dǎo)其租用、購買閑置廠房、閑置土地實現(xiàn)投資。

行政區(qū)劃改革。突破中心鎮(zhèn)行政區(qū)劃的局限性，通過“撤擴并”周邊鎮(zhèn)、村，適當(dāng)調(diào)整部分中心鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，擴大鎮(zhèn)域發(fā)展空間，優(yōu)化資源配置。要尊重歷史沿革和文化差異，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行增容擴域，以利于中心鎮(zhèn)中長期發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，以利于增強中心鎮(zhèn)的發(fā)展后勁和充分發(fā)揮其對周邊地區(qū)的輻射帶動功能。實行跨地區(qū)的“飛地”經(jīng)濟(jì)合作機制，積極解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境制約或者發(fā)展空間不足等問題，創(chuàng)新體制機制，引導(dǎo)不適宜發(fā)展工業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)突破行政區(qū)域界限，到中心鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)異地安置項目，獲得補償性發(fā)展機會和財政收入。

財政體制改革。按照“一級政府、一級財政”的要求，建立和完善有利于中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的財政體制。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央、省、市政府對中心鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。建立中心鎮(zhèn)建設(shè)專項扶持資金，中心鎮(zhèn)符合專項資金使用范圍的項目，優(yōu)先列入政府重點項目，并安排一定專項資金進(jìn)行支持。完善規(guī)費優(yōu)惠激勵機制，中心鎮(zhèn)的土地出讓金收入及城鎮(zhèn)建設(shè)配套費、排污費、水建基金等規(guī)費收入，除按規(guī)定上交國家部分外，省、市、縣留成部分，原則上全部或大部分返還給中心鎮(zhèn)。建立財政超收激勵機制，體制內(nèi)收入超基數(shù)留縣（市）部分全額留鎮(zhèn)。按照有關(guān)要求，具備條件的中心鎮(zhèn)經(jīng)申請批準(zhǔn)可設(shè)立鎮(zhèn)級金庫，具體辦理鎮(zhèn)財政收支業(yè)務(wù)。

投融資機制改革。努力拓寬籌資渠道，推進(jìn)投入社會化，形成多元化的投資格局。進(jìn)一步發(fā)揮地方政府融資平臺作用，以縣（市）名義或直接入股成立城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)公司或投資公司，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)域綜合開發(fā)管理，嘗試發(fā)行地方債券、BOT等方式籌集融通城鎮(zhèn)建設(shè)資金。積極向上爭取資金，對重點工程項目爭取列入市、縣重點項目，積極向國家、省、市申請資金支持，一些有示范性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，還可申請世界銀行和國家信貸資金。建立多元化投融資機制，對一般非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施，可采用出讓設(shè)施的冠名權(quán)、廣告權(quán)、“收益權(quán)”質(zhì)押貸款方式和民間主動融資PFI(Private Finance Initiative)等方式，積極鼓勵本地及區(qū)域外社會資本和外資參與投資建設(shè)和經(jīng)營中心鎮(zhèn)公用設(shè)施。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股等形式參與中心鎮(zhèn)建設(shè)。推廣小額信用、聯(lián)戶擔(dān)保等信貸產(chǎn)品，支持具備條件的中心鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司及資金互助社。積極創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制，探索推出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款、集體土地房屋抵押貸款、集體林權(quán)抵押貸款等多項農(nóng)村產(chǎn)權(quán)貸款融資辦法。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。堅持把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為重要突破口和關(guān)鍵措施，基本實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記規(guī)范化、交易市場化、資產(chǎn)資本化。一是土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化。在堅持土地集體所有、土地用途和承包關(guān)系不變的前提下，在農(nóng)業(yè)化基礎(chǔ)較好、農(nóng)業(yè)能實現(xiàn)企業(yè)化管理或者有外來企業(yè)投資開發(fā)的村，將農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)以一定土地面積單位量化股權(quán)，農(nóng)民可以用股權(quán)參與農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織，按股獲得收益，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的價值化和有權(quán)化。二是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)村企業(yè)化發(fā)展趨向明顯的村，對集體資產(chǎn)或經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)、“農(nóng)齡”等因素設(shè)置股權(quán)，把集體的資產(chǎn)股份分配到人，股隨人走，實現(xiàn)集體資產(chǎn)明晰化。三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場化。圍繞促進(jìn)土地、房屋資源要素有序流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，建立起規(guī)范有序、運轉(zhuǎn)高效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。