突破土地資本化的“瓶頸”

文/柳博雋

在城市化進程中，大量農(nóng)村剩余勞動力已轉移出來，長期在城市務工經(jīng)商，已實現(xiàn)了就業(yè)的非農(nóng)化和居住的城市化，但仍“候鳥”般地遷徙在城市與農(nóng)村之間，沒有真正轉化為城市居民。其中的原因，除了城市戶籍限制和公共服務不足等之外，農(nóng)民在農(nóng)村的土地缺乏一種退出機制，不能連同農(nóng)村的財產(chǎn)一起轉移出來，卻是最根本、最關鍵的。

學界普遍認為，農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)（房產(chǎn)）無法流轉，最大的障礙是土地（宅基地）集體所有的產(chǎn)權性質，不能直接進入市場“交易”。由于房產(chǎn)附在土地之上，也就不能實現(xiàn)商品化、價值化、貨幣化。眾所周知，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，房產(chǎn)是農(nóng)民最重要的家庭財產(chǎn)，如果一直“沉淀”在農(nóng)村，也就相當于把農(nóng)民的“根”留在了農(nóng)村。

其實，產(chǎn)權作為經(jīng)濟當事人的權利，并非是一項單一的權利，而是一系列權利束的集合。這些權利包括產(chǎn)權主體對產(chǎn)權客體所擁有的各種權能，如占有權、使用權、收益權、處置權。

從經(jīng)濟發(fā)展的歷史演進過程來看，產(chǎn)權既可作為一個整體的形態(tài)而存在，也可以通過“權利裂變”以分解的形態(tài)而存在。而產(chǎn)權權能由合一到分解，主體由單一到多元，則是經(jīng)濟由低級到高級變遷的重要標志，是人類理性無限與有用資源稀缺的必然結果，也是改善和提高資源配置效率的制度創(chuàng)新。

就土地而言，其產(chǎn)權同樣可以進行分解，并在現(xiàn)行法規(guī)約束下形成符合經(jīng)濟發(fā)展要求的各種權能?？v觀改革開放以來的土地制度變遷，實際上就是在一系列法規(guī)的約束下，不斷分解土地產(chǎn)權權能，并不斷將分解后的部分權能推向市場，進而實現(xiàn)土地資本化的制度變遷過程。十一屆三中全會后，集體土地和國有土地先后將所有權與使用權分離，在土地公有制的條件下實現(xiàn)了土地的有償使用，解決了所有權與使用權合而為一所造成的低效率問題。1988年《憲法》修正案規(guī)定，“土地使用權可以依照法律規(guī)定轉讓”，土地權能的進一步裂變，提高了土地資源的使用效率。這表明，在推進農(nóng)村集體建設用地資本化的過程中，既要推進土地管理制度改革，也要繼續(xù)分解農(nóng)村集體建設用地權能，實現(xiàn)其可交易的價值。

所以，在土地所有權不發(fā)生變動的情況下，土地使用權是市場主體進行經(jīng)濟活動的權利，也是土地使用權權利人的一種財產(chǎn)。因此，放棄使用權就是放棄未來的收入。從一般意義上理解，當土地的一項能夠帶來收益的權利進入市場流通并進行自由交易而帶來收入時，土地就被資本化了。在我國，土地資本化是通過土地使用權資本化實現(xiàn)的。

在這一層面上，土地資本化可以理解為：通過土地租賃、土地股份制等制度設計，把土地通過金融機構或其他機構集中起來重新整合，實現(xiàn)土地使用權市場化流轉并產(chǎn)生收益的過程。很顯然，土地資本化并不等同于“土地私有化”，私有化是一個所有權概念，而土地資本化是一個經(jīng)濟學意義上的投融資概念。也就是說，土地資本化并非是以改變土地所有制或者土地產(chǎn)權關系為前提，而是以土地使用權作為操作對象，通過一定的融資方式，達到盤活土地資源、實現(xiàn)市場價值的目的。

土地資本化的核心通過資產(chǎn)的合理流動，實現(xiàn)最大程度的土地增值。近年來，圍繞農(nóng)村土地資產(chǎn)流動與增值的制度創(chuàng)新，正在一些地方探索醞釀。一種實驗的思路是：還權賦能，能更有效地釋放出土地的經(jīng)濟價值?！斑€權”指的是，歸還農(nóng)民和村集體的財產(chǎn)權利，包括理清土地和房屋的所有權和使用權，以及土地和房屋資產(chǎn)的轉讓權；“賦能”指的是賦予農(nóng)村宅基地以財產(chǎn)功能。農(nóng)村土地有了這一“權能”，就能通過出讓、轉讓、出租、作價（出資）入股、聯(lián)營等多種形式，將農(nóng)村建設用地（使用權）用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)等經(jīng)營性用途，直接參與工業(yè)化和城市化進程，從而最大程度地實現(xiàn)農(nóng)村土地的增值收益。