中國廢紙回收利用行業(yè)發(fā)展路徑及政策探討

潘永剛，唐艷菊

（中國再生資源回收利用協(xié)會，北京100052）

1 2012年廢紙回收利用規(guī)模

自1997年以來，中國已成為紙產(chǎn)品生產(chǎn)和消費大國，2009年中國紙產(chǎn)量第一次超過美國，成為全球最大的紙產(chǎn)品生產(chǎn)國家?？梢灶A(yù)見未來5—10年內(nèi)，中國紙產(chǎn)品及原料的消費量仍然會處于高位，在全球市場中占有重要地位。

2012年我國國內(nèi)廢紙回收率由2003年的30.6%提高到44.5%，廢紙回收量增加到4 473萬t，10年間增長了2倍。國內(nèi)廢紙漿的利用率10年間由2003年的56%提高到2012年的73%，廢紙漿的利用已成為支撐我國紙產(chǎn)品產(chǎn)量增長的重要因素。

我國的廢紙需求是由國內(nèi)和國外兩個供給來滿足的，兩個市場份額相當(dāng)，缺一不可。根據(jù)海關(guān)總署的統(tǒng)計數(shù)字，2012年中國進(jìn)口廢紙達(dá)3 007萬t，占到消耗廢紙總量的40%。美國、歐盟、日本仍然是我國廢紙的主要進(jìn)口國。

然而我國廢紙原料是否真的供給不足呢？從我國紙產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來看，除生活廢紙、特種紙、部分包裝用紙不可回收外，其余紙種消費后所產(chǎn)生的廢紙都是可回收的，約占全部紙產(chǎn)品的83%～85%。而目前全國廢紙平均回收率僅為44.5%，說明并不是我國沒有足夠的廢紙原料，而是回收渠道還不健全，相關(guān)制度有待完善，廢紙回收率存在很大的提升空間。

2 廢紙回收利用行業(yè)存在問題

2.1 回收行業(yè)進(jìn)入門檻低，秩序混亂

2000年以后，我國取消了再生資源回收的準(zhǔn)入審批，使再生資源行業(yè)進(jìn)入門檻為零。由此，再生資源的回收特別是廢紙行業(yè)步入了高速發(fā)展、無序發(fā)展的時期，隨之帶來的市場監(jiān)管問題也日益凸顯。

現(xiàn)存的廢紙打包廠多為個體經(jīng)營，大部分是年產(chǎn)量不足幾百噸的小微打包廠，還有視行情進(jìn)入的投機(jī)者。這些打包廠多分布在遠(yuǎn)郊或農(nóng)村，土地性質(zhì)不明，隨意設(shè)廠，作坊式生產(chǎn)，造成了土地資源和物流成本的巨大浪費，同時也導(dǎo)致行業(yè)回收利用率長期處于較低水平，環(huán)境污染和火災(zāi)事件頻發(fā)。

為了追逐利益，小微打包廠采取向廢紙中摻雜、摻水等手段降低成本，與正規(guī)回收企業(yè)競爭市場，加上造紙企業(yè)質(zhì)檢環(huán)節(jié)不透明，正規(guī)回收企業(yè)在不公平競爭中失利，不得不縮小經(jīng)營規(guī)?；蛲．a(chǎn)轉(zhuǎn)而經(jīng)營其他品種，造成國內(nèi)廢紙質(zhì)量越來越差，造紙廠為了滿足高質(zhì)量廢紙需求，只能長期依靠進(jìn)口廢紙。

2.2 廢紙回收體系有待進(jìn)一步完善

目前國內(nèi)從事廢紙回收和打包的企業(yè)是不需要審批的，市場化程度較高。社區(qū)回收點和小型回收商的從業(yè)人員一般是個體經(jīng)營者，打包廠多以家庭經(jīng)營為主，規(guī)模較小，年回收量一般在1萬t以下，廣泛存在各個城市郊區(qū)。少數(shù)大中型的回收公司采取網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營和連鎖經(jīng)營模式，在一個區(qū)域內(nèi)開設(shè)幾家或十幾家連鎖打包廠。很多大型造紙企業(yè)也設(shè)有自己專門的廢紙回收公司和打包廠。

根據(jù)商務(wù)部目前回收體系的建設(shè)思路，提倡龍頭企業(yè)在區(qū)域內(nèi)發(fā)揮資源整合的作用，規(guī)范管理一級回收站點，控制廢品流向，保證廢品質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)，最終通過龍頭企業(yè)統(tǒng)一銷售。這種模式是清晰合理的，但實際執(zhí)行中，由于龍頭企業(yè)的運輸、車輛、場地、人員、稅收等經(jīng)營成本過高，廢紙貿(mào)易的利潤微薄，大企業(yè)沒有優(yōu)勢與個體經(jīng)營者競爭，而多數(shù)個體經(jīng)營者沒有正規(guī)注冊，游走在法規(guī)之外，以極低的成本搶奪了大部分資源。

2.3 稅負(fù)過重和稅收政策不均衡導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展畸形

自2011年，國家對再生資源回收行業(yè)實行“全額征收，只征不退”的稅收政策以后，回收企業(yè)稅負(fù)為17%，極大地加重了回收和造紙企業(yè)的負(fù)擔(dān)。廢紙回收行業(yè)的平均利潤率不足5%，甚至更低，如此高的稅負(fù)讓企業(yè)舉步維艱，很多大型綜合類回收企業(yè)不得不轉(zhuǎn)而經(jīng)營其他業(yè)務(wù)，行業(yè)陷入大企業(yè)缺位的不合理格局。同時，國家稅收優(yōu)惠的取消，一些省市為扶持再生資源行業(yè)出臺了地方稅收優(yōu)惠政策，使沒有優(yōu)惠地區(qū)的回收商紛紛將銷售業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移，市場陷入混亂競爭狀態(tài)。

2.4 行業(yè)缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，交易成本過高。

國內(nèi)現(xiàn)有的廢紙標(biāo)準(zhǔn)還都停留在分類標(biāo)準(zhǔn)制定的準(zhǔn)備階段，并沒有得到推廣和執(zhí)行。已經(jīng)制定的標(biāo)準(zhǔn)也存在著回收和利用環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，概念不一致，不符合實際業(yè)務(wù)需求等問題，不僅帶來了高昂的交易成本，也無法滿足造紙企業(yè)的用料需求，導(dǎo)致中國廢紙行業(yè)缺乏整體競爭力。

中國再生資源回收利用協(xié)會聯(lián)合了一批大型造紙廠和回收企業(yè)，牽頭起草了《廢紙分類等級檢測規(guī)范》，結(jié)合回收情況和利用要求，把打包廢紙分成8類25個等級，相信這個標(biāo)準(zhǔn)將在一定程度上緩解買賣雙方在質(zhì)檢方面的矛盾，并為廢紙電子商務(wù)和供應(yīng)鏈金融等業(yè)務(wù)提供了可能。下一步還將進(jìn)一步健全廢紙的標(biāo)準(zhǔn)體系，包括包裝標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、場地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為，提高行業(yè)的進(jìn)入門檻。

3 廢紙回收利用行業(yè)發(fā)展路徑探討

3.1 抓住產(chǎn)業(yè)鏈條關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成有機(jī)回收網(wǎng)絡(luò)。

按照廢紙來源和流向，國內(nèi)廢紙主要有3條回收渠道，分別是社區(qū)居民、商店寫字樓和工廠。其中社區(qū)居民回收一般經(jīng)過社區(qū)回收商、中間商、打包廠3個環(huán)節(jié)后再到紙廠，商店寫字樓也要經(jīng)過中間商、打包廠2個環(huán)節(jié)才能到紙廠，工廠產(chǎn)廢一般直接到廢紙打包廠或者直接運往造紙廠，由此可見打包廠在整個供應(yīng)鏈中至關(guān)重要。由打包廠可向前延伸建立回收渠道，也可向后延伸建立銷售渠道。擁有打包廠的回收企業(yè)能夠以打包為核心，通過各個環(huán)節(jié)的資金利益鏈建立起緊密的回收網(wǎng)絡(luò)，整合回收商和回收站點資源，真正控制住貨物的流向和質(zhì)量。因此要通過產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，鼓勵有實力的回收企業(yè)從事打包廠經(jīng)營，并整合前端回收商和回收站，形成有機(jī)的回收網(wǎng)絡(luò)。

3.2 提高行業(yè)進(jìn)入成本，加快企業(yè)整合，促進(jìn)集約化發(fā)展

再生資源回收利用行業(yè)不同于普通的流通業(yè)和加工業(yè)，它兼具重要的社會公共性。不設(shè)置行業(yè)門檻，就無法對從業(yè)者進(jìn)行監(jiān)管，不可避免地在節(jié)約資源的同時造成土地、水等資源的浪費和環(huán)境的二次污染。提高行業(yè)進(jìn)入成本就要在經(jīng)營資質(zhì)、企業(yè)綜合實力、投資規(guī)模、經(jīng)營規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面對從業(yè)者進(jìn)行規(guī)范。主要做法是對打包廠實行規(guī)模和管理準(zhǔn)入，對回收商實行注冊審批準(zhǔn)入，按照地方產(chǎn)廢量和城市規(guī)模，規(guī)劃打包廠和回收站點數(shù)量。

3.3 推行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高廢紙質(zhì)量，降低交易成本

利用政策和市場兩個導(dǎo)向，促使回收企業(yè)和造紙企業(yè)推行統(tǒng)一的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，這需要政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、交易平臺聯(lián)動才能實現(xiàn)。通過大型廢紙供應(yīng)商的聯(lián)合和第三方交易平臺的介入，以統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的定價機(jī)制向紙廠供貨，標(biāo)準(zhǔn)的推行才能實現(xiàn)。因此標(biāo)準(zhǔn)的推行需要兩個聯(lián)合，一個是大型廢紙供應(yīng)商的聯(lián)合，一個是廢紙供應(yīng)商和造紙廠的聯(lián)合，買賣雙方對質(zhì)量統(tǒng)一的必要性要達(dá)成共識。

3.4 引入新的交易模式和交易平臺，提高廢紙行業(yè)競爭力

當(dāng)前行業(yè)在艱苦的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中掙扎求存，為了行業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展，不僅要求外部環(huán)境的支持，也需要行業(yè)內(nèi)部求變。市場已初現(xiàn)的新模式主要有三類：物流交易中心、交易所、電子商務(wù)交易平臺。

物流交易中心是區(qū)域性的大型廢紙物流基地，可以解決內(nèi)陸地區(qū)物流成本和紙廠庫存壓力較大的問題，為紙廠采購穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的廢紙?zhí)峁┝丝赡?。交易所是將?biāo)準(zhǔn)化的廢紙通過第三方平臺交易，為廢紙經(jīng)營企業(yè)提供套期保值和供應(yīng)鏈金融等服務(wù)，避免信息不對稱，減少同業(yè)不當(dāng)競爭。廢紙電子商務(wù)則是介于交易所和物流交易中心之間的一種交易形式，它能促進(jìn)廢紙在全國范圍內(nèi)的交易，平衡南北市場價格，促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量統(tǒng)一。通過電子商務(wù)平臺，可引入金融、物流平臺為企業(yè)提供全面的服務(wù)。目前國內(nèi)3種新型的交易模式都已初現(xiàn)雛形。

4 政策建議

4.1 完善法律體系建設(shè)

通過學(xué)習(xí)、借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，明確企業(yè)、個人在廢紙回收利用各個環(huán)節(jié)的責(zé)任和義務(wù)，對違反規(guī)定的企業(yè)和個人給予懲罰。注重發(fā)揮政府、學(xué)校等機(jī)關(guān)事業(yè)單位的帶動作用，率先在這些系統(tǒng)建立起回收體系，多收好紙，減少中間流通環(huán)節(jié)。居民回收體系建設(shè)應(yīng)與垃圾分類工作相輔相成，一方面做好宣傳教育，更重要的是做好監(jiān)管和收運工作，讓垃圾分類有意義、有效果。

4.2 制定平衡、合理的稅收扶持政策

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)已提升至國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高度，造紙工業(yè)利用廢紙再生造紙，是減少木材用量、保護(hù)環(huán)境、實現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的有效手段之一。每回收利用1 t廢紙，可節(jié)約 3 m3木材、1.2 t標(biāo)準(zhǔn)煤，節(jié)電 600 kW·h，節(jié)水100 t，并減少75%空氣污染和35%水污染。在歐美日等國家，為了鼓勵生產(chǎn)企業(yè)多用廢紙少用原木，實行廢紙利用無償回收政策，同時由產(chǎn)廢者支付相應(yīng)的回收補(bǔ)貼。建議國家有關(guān)政府主管部門能出臺相關(guān)稅收政策給予規(guī)范企業(yè)稅收優(yōu)惠，以平衡不同地區(qū)稅負(fù)對行業(yè)造成的不良影響。

4.3 扶持龍頭企業(yè)，加強(qiáng)回收體系建設(shè)

通過產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向作用，逐步培育一批規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)效益好、自主研發(fā)能力強(qiáng)、技術(shù)設(shè)備先進(jìn)的大型龍頭企業(yè)，形成龍頭企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展，大企業(yè)和中小企業(yè)分工協(xié)作的模式，提高廢紙回收利用行業(yè)的組織化程度。鼓勵大型龍頭企業(yè)利用資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢，發(fā)揮骨干企業(yè)作用，快速提升傳統(tǒng)工藝；按市場規(guī)律，收編個體經(jīng)營戶，充分利用拾荒人員、社區(qū)居民等多方力量，形成穩(wěn)定、高效和經(jīng)濟(jì)的回收體系。