新《刑事訴訟法》實(shí)施后法律援助工作對策與完善

■ 馬海波(新疆自治區(qū)烏魯木齊市法律援助中心副主任)

法律援助，是我國刑事訴訟程序中的一項(xiàng)重要法律制度。隨著“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”和“國家尊重和保障人權(quán)”先后寫入憲法，以及新《刑事訴訟法》“法律援助”新規(guī)定，如何做好新《刑事訴訟法》的法律援助工作，保證訴訟程序的公正，保障法律的正確實(shí)施，就成了擺在我們面前的一個(gè)新課題。

一、新《刑事訴訟法》對法律援助規(guī)定的變化

新《刑事訴訟法》將“尊重和保障人權(quán)”寫入《刑事訴訟法》條文當(dāng)中，這是中國在憲法之外的部門法里的第一次提到，也是《刑事訴訟法》本身立法原則、指導(dǎo)思想的重大改變。這一變化使得我國法律援助制度在新法中也得到進(jìn)一步發(fā)展。與舊法相比較，主要區(qū)別在于：一是法律援助主體的區(qū)別。關(guān)于“通知義務(wù)主體”在舊法中規(guī)定為“人民法院”，即舊法第34條規(guī)定，公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。在新《刑事訴訟法》第34條、267條中，通知辯護(hù)義務(wù)主體為“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院”。關(guān)于“指派律師辯護(hù)的主體”在舊法中規(guī)定直接指定律師辯護(hù)的主體為“人民法院”，新《刑事訴訟法》規(guī)定人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)不能直接指派律師，而是以通知的方式由“法律援助機(jī)構(gòu)”實(shí)施法律援助、指派辯護(hù)律師。因此，“法律援助機(jī)構(gòu)”作為刑事訴訟程序?qū)嵤┑闹黧w地位得到了法律定位。關(guān)于“法律援助對象”：在舊法第34條以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱舊《解釋》)第36、37條的規(guī)定中僅為被告人；新《刑事訴訟法》定為犯罪嫌疑人、被告人。關(guān)于“申請主體”，在舊法中為“人民法院”，即由人民法院指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)；新《刑事訴訟法》第34條第1款規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，可以直接向法律援助機(jī)構(gòu)申請指定律師為其提供辯護(hù)。二是法律援助介入訴訟階段和范圍的區(qū)別。關(guān)于“法律援助介入訴訟階段”，在舊法中，僅規(guī)定在審判階段，新《刑事訴訟法》修改為在刑事訴訟的偵查、審查起訴、審判等三個(gè)主要訴訟階段均提供法律援助。關(guān)于“法律援助的范圍”，在指定辯護(hù)中，舊法第34條以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱舊《解釋》)第36、37條的規(guī)定，可以或者應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的范圍是：(1)盲、聾、啞人或者限制行為能力的人；(2)開庭審理時(shí)不滿十八周歲的未成年人；(3)可能被判處死刑的人；(4)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的；(5)本人確無經(jīng)濟(jì)來源，其家庭經(jīng)濟(jì)狀況無法查明的；(6)本人確無經(jīng)濟(jì)來源，其家屬經(jīng)多次勸說仍不愿為其承擔(dān)辯護(hù)律師費(fèi)用的；(7)共同犯罪案件中，其他被告人已委托辯護(hù)人的；(8)具有外國國籍的；(9)案件有重大社會影響的；(10)人民法院認(rèn)為起訴意見和移送的案件證據(jù)材料可能影響正確定罪量刑的。其中，第(1)(2)(3)種情形屬于“強(qiáng)制指定辯護(hù)”。第(4)(5)(6)(7)(8)(9)(10)種情形則屬于“可以指定辯護(hù)”。新《刑事訴訟法》第34、267、286條第2款，以及《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第2條規(guī)定，可以或者應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的行為是：(1)因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托辯護(hù)人的；(2)有證據(jù)證明犯罪嫌疑人、被告人屬于一級或者二級智力殘疾的；(3)共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護(hù)人的；(4)人民檢察院抗訴的；(5)案件具有重大社會影響的；(6)盲、聾、啞人；(7)尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人；(8)可能判處無期徒刑的；(9)可能判處死刑的；(10)未成年人。其中，第(6)(7)(8)(9)(10)種情形為“強(qiáng)制指定辯護(hù)”。第(1)(2)(3)(4)(5)種情形為“可以指定辯護(hù)”。其中，犯罪嫌疑人、被告人符合第(2)(3)(4)(5)種情形，法律援助機(jī)構(gòu)無須對其經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行審查。在“指定代理”中，舊法除“指定辯護(hù)”外，沒有規(guī)定“指定代理”；新《刑事訴訟法》對人民法院審理的強(qiáng)制醫(yī)療案件的精神病人和刑事訴訟案件的未成年被害人，提出了“指定代理”的新規(guī)定。即新《刑事訴訟法》第286條第2款規(guī)定，人民法院審理強(qiáng)制醫(yī)療案件，應(yīng)當(dāng)通知被申請人或者被告人的法定代理人到場。被申請人或者被告人沒有委托訴訟代理人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供法律幫助。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第473條規(guī)定，未成年被害人及其法定代理人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托訴訟代理人的，人民法院應(yīng)當(dāng)幫助其申請法律援助。

二、影響刑事訴訟法律援助工作的主要因素

由于新《刑事訴訟法》正式實(shí)施不久，各地都在摸索和適應(yīng)之中，影響刑事訴訟法律援助工作因素也是多方面的，以烏魯木齊市刑事訴訟法律援助工作為例，自2013年1月1日新《刑事訴訟法》實(shí)施以來，截至4月底，共辦理刑事法律援助案件241件，較2012年同期的167件，增長69%，其中，刑事法律援助申請為零；通知指派法律援助案件數(shù)量241件(偵查階段20件，審查起訴階段34件，一審階段169件，二審階段18件)。從數(shù)據(jù)中可見，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的偵查、起訴階段與人民法院的審判階段的法律援助案件數(shù)量有明顯差距，究其原因，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1、新《刑事訴訟法》的宣傳、學(xué)習(xí)和掌握不足。通過實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主要是新《刑事訴訟法》的普法力度還需要加強(qiáng)，特別是很多群眾對刑事訴訟法中的“法律援助”缺乏基本的了解；另外，現(xiàn)羈押的犯罪嫌疑人、被告人有的不知道法律援助，有的不知如何申請法律援助，有的因人身自由受限，在訴訟期間不敢主張其申請法律援助的權(quán)利，監(jiān)所對這方面的宣傳和教育的重視程度也不足；部分公安機(jī)關(guān)和人民檢察院的一些辦案人員，對新法的學(xué)習(xí)和掌握不足，辦案中不執(zhí)行，或者不知如何正確實(shí)施法律援助的相關(guān)規(guī)定，習(xí)慣于舊法實(shí)施中積累的老經(jīng)驗(yàn)、老套路，沒有依法正確實(shí)施新《刑事訴訟法》第34、267條，兩院兩部制定的《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作》第2、9條的有關(guān)規(guī)定。

2、辦案單位“重實(shí)體、輕程序”的觀念依然存在，對法律援助的司法定位和作用認(rèn)識不夠。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些辦案單位和辦案人員，主要是公安機(jī)關(guān)的辦案人員存在三種錯(cuò)誤觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律援助與偵查、審查起訴、審判相比無足輕重，在新法實(shí)施中是“可有可無，可做可不做”的，因此，抱著“能做則做，暫時(shí)不需做就不做”的態(tài)度；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律援助只是作為辦案機(jī)關(guān)在實(shí)施新法中的一個(gè)“亮點(diǎn)”，但是“亮點(diǎn)”一旦黯淡也就沒有興趣再去實(shí)施；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在的破案率、批捕率、起訴率、定罪率等工作壓力太大，法律援助無疑給辦案人員帶來新的工作量，甚至是工作麻煩，因此在辦案過程中“能晚做就晚點(diǎn)做”、“能不做就不做”。

3、律師介入刑事偵查和起訴階段心存芥蒂。全國人民代表大會在1997年修訂《刑法》時(shí)，增設(shè)了第306條 “律師偽證罪”。另不完全統(tǒng)計(jì)，因辦案而受到刑事處罰的律師中，全國80%以上是辦理刑事案件的律師，這一負(fù)面因素直接影響到律師參與刑事辯護(hù)工作的積極性，特別是在刑事偵查和審查起訴階段的介入。

4、新《刑事訴訟法》實(shí)施的監(jiān)督制約不夠，法律援助辯護(hù)得不到實(shí)質(zhì)性保障。實(shí)踐中，人民檢察院在履行法律監(jiān)督職能中，對于新法中的法律援助的實(shí)施情況主要有兩個(gè)問題，其一，沒有嚴(yán)格執(zhí)行法律監(jiān)督職能，個(gè)別檢察院沒有依據(jù)《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》16條規(guī)定，在審查批準(zhǔn)逮捕時(shí)，對于公安機(jī)關(guān)在偵查階段有應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)的情形而沒有通知的，人民檢察院不履行法律監(jiān)督職能，未按規(guī)定通知公安機(jī)關(guān)予以糾正；其二，沒有完全或者正確執(zhí)行。實(shí)踐中，部分辦案人員在偵查和起訴階段，為保證案件程序的形式合法，雖履行了通知法律援助辯護(hù)的職責(zé)，但只要等到法律援助律師遞交指派辯護(hù)通知書后，案卷內(nèi)法律援助的手續(xù)齊全，就立即將案件移交下一司法程序，造成法律援助律師辯護(hù)沒有得到有效保障，失去了實(shí)質(zhì)的意義。

三、做好刑事訴訟法律援助工作的對策和建議

第一，應(yīng)建立和完善高層次的法律援助工作聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)兩院兩部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第27條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立健全工作機(jī)制，做好法律援助咨詢、申請轉(zhuǎn)交、組織實(shí)施等方面的銜接工作，促進(jìn)刑事法律援助工作有效開展。筆者認(rèn)為，需要建立和完善高層次的刑事法律援助工作銜接機(jī)制，首先，由政法委牽頭，組織公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政機(jī)關(guān)建立“刑事訴訟法律援助工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，根據(jù)新《刑事訴訟法》和《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，制定具有可操作性的“刑事訴訟法律援助工作實(shí)施意見或者實(shí)施細(xì)則”，統(tǒng)一規(guī)范的對刑事法律援助工作進(jìn)行細(xì)化、完善，便利犯罪嫌疑人、被告人、被害人獲得法律援助，進(jìn)一步規(guī)范辦案人員履行告知的法定義務(wù)，保障犯罪嫌疑人、被告人的知情權(quán)，并將此作為新《刑事訴訟法》的執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容加以落實(shí)。

第二，應(yīng)建立偵查階段和起訴階段的“聽辯制度”。新《刑事訴訟法》規(guī)定了律師在刑事偵查和起訴階段的身份為“辯護(hù)人”。因此，依靠完善的機(jī)制和制度來保障法律援助律師的辯護(hù)權(quán)，使受援的犯罪嫌疑人、被告人得到實(shí)質(zhì)性的辯護(hù)，是司法機(jī)關(guān)應(yīng)盡的法律責(zé)任。實(shí)踐中，律師在偵查、起訴階段對案件程序的進(jìn)程掌握較為被動，無法把握最佳的辯護(hù)時(shí)段。為保障法律援助辯護(hù)的實(shí)效，根據(jù)新《刑事訴訟法》第36條規(guī)定以及《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第17條的相關(guān)規(guī)定，建議在案件偵查、起訴階段建立類似法院庭審的“聽辯制度”。在承辦律師提出要求的，辦案人員可以向法律援助律師發(fā)出“聽辯通知”，約定時(shí)間和地點(diǎn)，就犯罪嫌疑人涉嫌罪名，辦案人員的回避，證據(jù)或證據(jù)線索，非法證據(jù)的排除，申訴和控告，強(qiáng)制措施的變更，對案件事實(shí)的意見以及量刑建議等問題，按照制定的規(guī)則程序進(jìn)行“聽辯”，并將律師意見記錄在案。承辦律師提出的書面意見的，應(yīng)當(dāng)附卷。從而以規(guī)范的機(jī)制和制度，充分保障法律援助辯護(hù)律師行使辯護(hù)權(quán)。

第三，應(yīng)建立司法翻譯人員統(tǒng)一的資質(zhì)審核登記管理制度。法律援助機(jī)構(gòu)對聾、啞人或者外國人提供法律援助時(shí)，需要為提供法律援助的律師聘請翻譯人員。因翻譯人員的素質(zhì)、能力和水平直接關(guān)系到律師對法律援助案件的認(rèn)識和掌握，具有十分重要的作用。但在實(shí)踐中，法律援助機(jī)構(gòu)聘請的翻譯人員沒有經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)范的認(rèn)證、審核、批準(zhǔn)等操作程序，均由法律援助機(jī)構(gòu)自行聘請，或由相關(guān)部門推薦，對翻譯人員的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力等難以把握。刑事訴訟程序是關(guān)乎犯罪嫌疑人、被告人人身自由和生命的重要司法程序，而現(xiàn)階段翻譯人員介入司法程序帶有較強(qiáng)的隨意性和不規(guī)范性，因此，要保證翻譯人員的翻譯質(zhì)量，最大可能避免翻譯人員的翻譯“失誤”，有效杜絕故意“偽譯”等現(xiàn)象發(fā)生，扶助律師掌握正確的案情提高刑事辯護(hù)的質(zhì)量，確保刑事訴訟程序介入人員的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。需要上級部門會同公檢法司等司法機(jī)關(guān)共同建立統(tǒng)一的司法翻譯人員資質(zhì)審核登記管理制度或者機(jī)制，由專門的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查、審批、登記、備案等，由此規(guī)范介入司法程序的翻譯人員的翻譯資格和認(rèn)證。

第四，應(yīng)加強(qiáng)人民檢察院對新《刑事訴訟法》實(shí)施的法律監(jiān)督職能。為發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，兩院兩部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第16條規(guī)定，人民檢察院在審查批準(zhǔn)逮捕時(shí)，認(rèn)為犯罪嫌疑人具有應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)的情形而沒有通知的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院；同時(shí)，第24條規(guī)定了“申訴控告”程序，即犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬、法定代理人，強(qiáng)制醫(yī)療案件中的被申請人、被告人的法定代理人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)告知其可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助而沒有告知，或者應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)或者訴訟代理而沒有通知的，有權(quán)向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院應(yīng)當(dāng)對申訴或者控告及時(shí)進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正。

第五，應(yīng)建立刑事訴訟法律援助律師準(zhǔn)入制度。根據(jù)兩院兩部的《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第13條第1款規(guī)定，對于可能被判處無期徒刑、死刑的案件,法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派具有一定年限刑事辯護(hù)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師擔(dān)任辯護(hù)人。該條第2款規(guī)定，對于未成年人案件,應(yīng)當(dāng)指派熟悉未成年人身心特點(diǎn)的律師擔(dān)任辯護(hù)人。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)實(shí)際建立科學(xué)、規(guī)范、可行的律師“準(zhǔn)入”法律援助指派制度，對達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)的律師，采取審批、考核、登記等規(guī)范的機(jī)制，為提供可能被判處無期徒刑、死刑，或者未成年人的犯罪嫌疑人、被告人的法律援助辯護(hù)律師設(shè)立“門檻”，以此，鼓勵(lì)執(zhí)業(yè)律師努力提升自身的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律，積極提高辯護(hù)業(yè)務(wù)能力和水平，保證刑事訴訟法律援助的辯護(hù)質(zhì)量。

第六，應(yīng)建立對刑事訴訟法律援助工作的錯(cuò)案責(zé)任倒查制度。實(shí)踐中，一些人認(rèn)為律師提供法律援助是無償?shù)?，自己只是獲得辦案的成本補(bǔ)貼而已，因此，對法律援助案件持辦“好”辦“壞”都一樣，錯(cuò)案與自己更沒有任何關(guān)系。對這一看法，筆者持反對意見?！斗稍鷹l例》規(guī)定法律援助是政府的責(zé)任，同時(shí)，我國《律師法》規(guī)定，律師有提供法律援助的義務(wù)。既然律師提供法律援助是一項(xiàng)法定義務(wù)，必然有別于收取律師費(fèi)的社會性法律服務(wù)，有“義務(wù)”也就意味著有“責(zé)任”。如果提供法律援助的被告人的定罪量刑裁決，被確定為“冤假錯(cuò)案”，提供法律援助的律師是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任呢？筆者認(rèn)為，實(shí)踐中，提供法律援助的律師流于形式，不履行或者不正確履行辯護(hù)職責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此，對于判處死刑、無期徒刑或者無罪等案件提供法律援助的，如果是“冤假錯(cuò)案”，援助律師未盡其責(zé)，確有工作失誤，并造成社會不良影響的，也應(yīng)該追究其相應(yīng)的責(zé)任對其給予懲戒。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)構(gòu)建和完善科學(xué)合理、切實(shí)可行的法律援助案件質(zhì)量評查體系的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)對刑事訴訟法律援助的工作的管理，建立刑事訴訟法律援助錯(cuò)案責(zé)任倒查制度。筆者認(rèn)為，責(zé)任倒查制度的建立，能在一定程度上有效警示和防止律師提供法律援助不盡其責(zé)的作為，同時(shí)，要特別注意的是，責(zé)任倒查制度的啟動要具備一定的條件和有限的范圍，操作要注重合法性和規(guī)范性。

根據(jù)《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第26條第1款規(guī)定，“法律援助機(jī)構(gòu)依法對律師事務(wù)所、律師開展法律援助活動進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，確保辦案質(zhì)量。”錯(cuò)案責(zé)任倒查制度應(yīng)當(dāng)由法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，會同相關(guān)部門組織專門人員，依法制定相應(yīng)的規(guī)則和制度，按照程序?qū)μ峁┓稍腻e(cuò)案啟動“責(zé)任倒查”，并給辦案律師以規(guī)范客觀的結(jié)論。同時(shí)，該條文第26條第2款又規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會根據(jù)律師事務(wù)所、律師履行法律援助義務(wù)情況實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒，因此，責(zé)任倒查后的懲戒應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會負(fù)責(zé)。