公證法律援助制度探析

■ 程芳仁(廣西自治區(qū)永福縣公證處)

公證法律援助是指公證機構(gòu)根據(jù)《公證法》第34條和其他相關(guān)規(guī)定，為符合法律援助條件的當(dāng)事人提供優(yōu)惠的或無償?shù)墓C法律服務(wù)，是我國法律援助制度的一個組成部分。公證法律援助制度目前還存在諸多問題，需要盡快完善。

一、公證法律援助的規(guī)定

我國《法律援助條例》中尚無關(guān)于公證法律援助的規(guī)定。我國《公證法》第34條則作了原則性規(guī)定：“對符合法律援助條件的當(dāng)事人，公證機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定減免公證費?！钡珱]有相關(guān)的配套文件作出具體的規(guī)定。司法部目前還沒有出臺專門的公證法律援助實施辦法，只是在1997年印發(fā)的《公證服務(wù)收費管理辦法》中規(guī)定了一些法律援助的條件，以及《關(guān)于開展法律援助工作的通知》中規(guī)定了公證處是提供法律援助的機構(gòu)、公證證明是法律援助的形式之一。司法部2002年發(fā)布的《公證程序規(guī)則》第20條作了關(guān)于減免公證費的規(guī)定，但2006年發(fā)布的《公證程序規(guī)則》又取消了這條規(guī)定。因此，對于公證法律援助的條件、申請和審查、辦案補貼等問題，目前都還沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定。

近幾年來，一些地方頒布的《法律援助條例》中出現(xiàn)了若干關(guān)于公證法律援助的規(guī)定。如《廣西壯族自治區(qū)法律援助條例》第11條，把“公證員”列為法律援助人員中的“政府法律援助者”；第23條規(guī)定，受援人就法律援助事項申請公證的，公證機構(gòu)應(yīng)當(dāng)減收或者免收公證費用?！墩憬》稍鷹l例》第11條，把“公證證明”列為法律援助的主要形式之一。但上述規(guī)定都沒有明確公證法律援助的具體內(nèi)容。

近幾年來，很多地方如山東、浙江、云南、新疆、廣西等地的司法廳(局)都頒布了各自的《公證法律援助實施辦法》。但這些實施辦法基本上都是采用國務(wù)院和各地方《法律援助條例》中一些現(xiàn)有的規(guī)定，并沒有針對公證法律援助作出具體完善的規(guī)定，致使在實施過程中產(chǎn)生了一些問題，一定程度上影響了公證法律援助的實施和公證機構(gòu)的積極性。為了促進(jìn)和規(guī)范有關(guān)公證法律援助工作，保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的公證法律服務(wù)，與《公證法》第34條相配套的具體規(guī)定應(yīng)盡快出臺，盡快制定全國統(tǒng)一的符合公證實際的法律援助實施辦法，國務(wù)院的《法律援助條例》中也應(yīng)當(dāng)納入有關(guān)公證法律援助的規(guī)定。

二、公證法律援助的條件

公證法律援助的條件，包括兩方面的內(nèi)容：一是實質(zhì)性的條件，即當(dāng)事人確實因為經(jīng)濟(jì)困難而無力繳納公證費用，這是給予公證法律援助的前提條件，要有符合規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難情形和相關(guān)證明。二是形式上的條件，即當(dāng)事人申請辦理規(guī)定的公證事項才能給予援助，也就是給予公證法律援助的范圍，要符合公證法律援助的相關(guān)規(guī)定中列舉的公證事項。實質(zhì)性的援助條件都是反映當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難的情形，通過相關(guān)單位出具的證明和公證機構(gòu)的了解即可確定。而具體的援助范圍目前還存在很多問題，需要很好地研究和科學(xué)地界定。

(一)公證法律援助范圍的規(guī)定

司法部、財政部和國家物價局于1988年聯(lián)合下發(fā)的《公證費收費規(guī)定》第4條最初把公證法律援助的范圍規(guī)定為：(1)辦理撫恤金(或勞工賠償金)、勞動保險金的證明；(2)辦理養(yǎng)老金、子女助學(xué)金的證明；(3)當(dāng)事人所在工作單位、城市街道辦事處或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府證明當(dāng)事人確實經(jīng)濟(jì)困難，無力負(fù)擔(dān)者；(4)有其他特殊情況需要減、免者。

國家計委和司法部于1997年3月3日聯(lián)合下發(fā)的《公證服務(wù)收費管理辦法》第12條把公證法律援助的范圍修改為：(1)辦理與領(lǐng)取撫恤金(或勞工賠償金)、救濟(jì)金、勞動保險金等有關(guān)的公證事項；(2)辦理贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)協(xié)議的證明；(3)辦理與公益活動有關(guān)的公證事項；(4)列入國家“八七”扶貧攻堅計劃貧困縣的申請人申辦的公證事項；(5)申請人確因經(jīng)濟(jì)困難而無力負(fù)擔(dān)的；(6)其他特殊情況需要減免的。

新疆和浙江等地的實施辦法采用《公證服務(wù)收費管理辦法》中規(guī)定的第1、2項為援助范圍。云南等地的實施辦法則從《公證法》第11條規(guī)定的公證業(yè)務(wù)范圍中摘取了繼承、委托、贈與、遺囑和財產(chǎn)分割等事項為援助范圍。廣西和山東等地的實施辦法則直接采用國務(wù)院和本地方的《法律援助條例》中的有關(guān)規(guī)定，把公證法律援助的范圍規(guī)定為：(1)依法請求國家賠償?shù)模?2)依法申請給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；(3)申請發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的；(4)申請給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的；(5)請求支付勞動報酬的；(6)因工傷事故、交通事故、醫(yī)療事故造成損害，請求人身損害賠償?shù)模?7)因使用假劣種子、農(nóng)藥、化肥受到損害請求賠償或者補償?shù)模?8)因遭受家庭暴力、虐待、遺棄受到損害要求賠償或者補償?shù)模?9)其他應(yīng)當(dāng)提供公證法律援助的事項。

(二)公證實踐中常見的應(yīng)援情形

長期以來，公證機構(gòu)在日常業(yè)務(wù)中經(jīng)常遇到的應(yīng)當(dāng)予以法律援助的情形主要有以下幾種：

1、有些公民私自收養(yǎng)棄嬰、兒童，需要辦理事實收養(yǎng)公證或撫養(yǎng)事實公證，才能辦理落戶手續(xù)和享受有關(guān)計劃生育的優(yōu)惠政策等等。其中大多數(shù)私自收養(yǎng)人和被收養(yǎng)人都是社會底層最貧困的弱勢人員，經(jīng)濟(jì)上非常困難，生活也較為艱苦。

2、有些孤兒因為父母雙亡，靠其他親友撫養(yǎng)，需要確定監(jiān)護(hù)人，以便辦理有關(guān)落戶、入學(xué)等手續(xù)；有些公民因身患重病，行為能力受限制，需要確定監(jiān)護(hù)人，以處分其所屬的財產(chǎn)來支付醫(yī)療費和償還債務(wù)等。

3、有些孤寡老人沒有子女，需要他人扶養(yǎng)，申請辦理扶養(yǎng)協(xié)議或遺贈扶養(yǎng)協(xié)議公證的。有些孤兒因為父母雙亡，靠其他親友撫養(yǎng)，需要辦理撫養(yǎng)協(xié)議公證等等。這些老人和兒童大多是一些貧困的弱勢人員。

4、有的當(dāng)事人申請辦理的雖然是遺產(chǎn)繼承公證，但所涉及的儲蓄存款往往只有幾十元、幾百元，或者一兩千元，按規(guī)定最低應(yīng)收公證費200元，而當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)非常困難，仍然要求辦理公證以取出存款。這種情況在那些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)尤其是廣大的西部地區(qū)是普遍存在的，雖然在那些發(fā)達(dá)地區(qū)的當(dāng)事人會放棄這些存款不要了。有的涉及存款雖然有三五千元以上，或涉及房產(chǎn)之類的，表面上看申請人繼承之后是能夠負(fù)擔(dān)公證費的；但是，實際上這些申請人已經(jīng)是父母雙亡的孤兒；或者被繼承人生前患有重病，已經(jīng)花費了數(shù)萬甚至數(shù)十萬來治療，已經(jīng)負(fù)債很多。這些申請人本來已經(jīng)很窮，即使取得了這些遺產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)上也還是困難的。

5、有的公民在外地打工時因工傷事故、交通事故或醫(yī)療事故等造成傷亡，其近親屬需要辦理有關(guān)的親屬關(guān)系公證、委托公證和繼承公證等等，以便到外地處理后事、繼承遺產(chǎn)、取得保險賠償或其他賠償，這些人中有很多都是貧困人員。

(三)公證法律援助范圍的科學(xué)界定

綜上所述可見，《公證費收費規(guī)定》和《公證服務(wù)收費管理辦法》列舉的援助標(biāo)準(zhǔn)雖然不一致，但所列舉的援助范圍基本上是切合公證實際的，原則上應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采用，并在此基礎(chǔ)上加以修改、補充和完善。王勝明、段正坤主編的《中華人民共和國公證法釋義》在解釋該法第34條時也認(rèn)為，“凡符合法律援助條件的當(dāng)事人，申請辦理《公證服務(wù)收費管理辦法》第12條所列舉的公證事項，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定減免公證費?！?/p>

而國務(wù)院和各地方的《法律援助條例》以及山東、廣西等地的《公證法律援助實施辦法》所列舉的援助范圍大多是一般的法律援助事項，與公證業(yè)務(wù)幾乎沒有什么關(guān)系，在公證機構(gòu)的日常業(yè)務(wù)中也很少遇到。對于公證機構(gòu)在日常業(yè)務(wù)中經(jīng)常遇到的應(yīng)援情形，它們又沒有相應(yīng)的體現(xiàn)和明確的規(guī)定。而且這些《公證法律援助實施辦法》的規(guī)定大多與《公證服務(wù)收費管理辦法》的規(guī)定相抵觸。這樣的援助范圍顯然需要修改。

筆者認(rèn)為，公證法律援助有很大的特殊性，其援助主體、援助方式和范圍等等，都與一般的法律援助有所不同。公證法律援助的范圍不僅要看當(dāng)事人申請公證的事項本身，還要結(jié)合具體的案情才能正確地決定；不僅要看國務(wù)院和各地方的《法律援助條例》的規(guī)定，還要結(jié)合《公證法》第11條所規(guī)定的公證業(yè)務(wù)范圍、原有公證規(guī)范中列舉的援助情形，公證實踐中經(jīng)常遇到的情形以及公證法律援助的特殊性才能科學(xué)地界定。給予法律援助的根本原因和實質(zhì)條件是因為公民經(jīng)濟(jì)困難而無力繳納有關(guān)費用，一切應(yīng)當(dāng)以此為準(zhǔn)。因此，凡屬家庭經(jīng)濟(jì)上確實困難的公民，又因有關(guān)部門和單位的規(guī)定和要求，必須辦理有關(guān)公證才能解決其面臨的民生問題的，都應(yīng)當(dāng)給予法律援助。具體援助范圍建議概括為：(1)就一般法律援助事項申請辦理有關(guān)公證的；(2)申請辦理事實收養(yǎng)公證、撫養(yǎng)事實公證和監(jiān)護(hù)公證的；(3)申請辦理(遺贈)扶養(yǎng)協(xié)議和撫養(yǎng)協(xié)議公證的；(4)繼承公證中確實需要援助的；(5)有關(guān)人身損害賠償?shù)挠H屬關(guān)系公證和委托公證中確實需要援助的；(6)其他情況特殊確實需要援助的。

三、公證法律援助的決定

公證法律援助由來已久。早在國務(wù)院《法律援助條例》頒布之前，《公證暫行條例》、《公證費收費規(guī)定》、《公證服務(wù)收費管理辦法》和《公證程序規(guī)則》中都有相關(guān)規(guī)定。長期以來，公證機構(gòu)大都按照這些規(guī)定的條件和程序開展法律援助，辦理了大量法律援助案件。但是，自從把公證法律援助與國務(wù)院和各地方的《法律援助條例》掛鉤以后，特別是一些地方司法廳(局)的實施辦法出臺后，則出現(xiàn)了很多問題。最明顯的是，公證機構(gòu)根據(jù)《公證服務(wù)收費管理辦法》等原有的規(guī)定和長期的實踐認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予援助的事項，法律援助機構(gòu)根據(jù)《法律援助條例》和地方的實施辦法認(rèn)為不能給予援助，從而使很多以前都給予援助的情形現(xiàn)在都不能得到援助。究其根源首先在于，《法律援助條例》和地方的實施辦法所規(guī)定的援助范圍，在日常的公證業(yè)務(wù)中很少見；而公證機構(gòu)常見的應(yīng)援情形，在《法律援助條例》和地方的實施辦法中又沒有明確規(guī)定，從而造成公證機構(gòu)和法律援助機構(gòu)之間的認(rèn)定分歧。其次在于，公證法律援助的決定最終應(yīng)當(dāng)以誰為準(zhǔn)，是按照公證機構(gòu)的意思辦理還是以法律援助機構(gòu)的意思為準(zhǔn)，兩者的程序也有沖突。

公證法律援助的決定包括兩方面，即在審查程序上是決定給予援助還是不予援助，在援助內(nèi)容上是決定減收公證費用還是免收公證費用。按照原有的公證程序規(guī)則和收費管理辦法的規(guī)定，減免公證費用是由公證處主任或副主任決定的。如《公證程序規(guī)則》第20條規(guī)定：“當(dāng)事人繳納公證費有困難的，應(yīng)提出書面申請，由公證處主任或副主任決定是否減免?！爆F(xiàn)在因為法律援助實施辦法的出臺，規(guī)定由法律援助機構(gòu)來決定，產(chǎn)生了沖突。筆者建議規(guī)定為：當(dāng)事人申請辦理與一般法律援助事項有關(guān)的公證的，由法律援助機構(gòu)決定，公證機構(gòu)憑法律援助機構(gòu)的決定和通知辦理；就其他事項申請公證的，應(yīng)當(dāng)由公證機構(gòu)決定給予援助，并告知法律援助機構(gòu)，履行相關(guān)手續(xù)。

一般法律援助都是要無償?shù)貫榻?jīng)濟(jì)困難的公民提供法律服務(wù)。而公證法律援助卻有兩種：一是優(yōu)惠的服務(wù)，即減收公證費用；二是無償?shù)姆?wù)，即免費辦理公證。目前尚無具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)在何種情形下為減收、減收幅度如何，何種情形為免收。實踐中各公證機構(gòu)的處理也不一致，同樣的情形下，有的公證處免費辦理，有的只減收費用而且減收幅度不一，有的則不予援助。甚至有這樣的例子：黃某于2010年申請繼承其夫名下的120元存款時，某縣公證處收取其30元公證費，而不是免費辦理。因此，筆者建議統(tǒng)一規(guī)定為：符合法律援助條件的繼承公證，涉及儲蓄存款標(biāo)的額在1萬元以下的應(yīng)當(dāng)免費辦理公證，1萬元以上5萬元以下的應(yīng)當(dāng)減半收取公證費；涉及房屋等其他遺產(chǎn)價值在5萬元以下的應(yīng)當(dāng)免費辦理公證，5萬元以上10萬元以下的應(yīng)當(dāng)減半收取公證費；其他符合法律援助條件的公證事項一律免收公證費用。當(dāng)然，我國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)差異較大，對于如何減免公證法律援助費用，還需根據(jù)實際情況妥善作出規(guī)定。