中國福利彩票創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗與思考

● 中國福利彩票發(fā)行管理中心

中國福利彩票創(chuàng)設(shè)于1987年，是國家為籌集公益金、發(fā)展社會福利和社會公益事業(yè)而特許發(fā)行的公益彩票。自創(chuàng)設(shè)以來，始終秉承“扶老、助殘、救孤、濟困”的發(fā)行宗旨，正確把握發(fā)展方向，積極探索市場規(guī)律，不斷優(yōu)化管理體制、創(chuàng)新運營機制，強化科學管理，走出了一條安全、健康、規(guī)范的發(fā)展道路。

一、福利彩票創(chuàng)新發(fā)展的成效

福利彩票歷經(jīng)20多年的發(fā)展，經(jīng)過了從無到有、從小到大、由弱到強的發(fā)展歷程。

一是在發(fā)行量方面，從1987年銷售1000多萬元到2011年突破1000億元，累計為國家籌集公益金2273億元，惠及社會福利、社會公益、社會保障、教育、衛(wèi)生、體育、文化、救災(zāi)、扶貧、法律援助等眾多領(lǐng)域，間接帶動了運輸、計算機、傳媒等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二是在管理體制方面，2009年7月1日頒布實施的《彩票管理條例》規(guī)定了福利彩票機構(gòu)由中央一級發(fā)行機構(gòu)和省級銷售機構(gòu)構(gòu)成，從法律層面確立了兩級管理格局，改變了初期“統(tǒng)一發(fā)行、三級管理”的管理模式存在的管理層級較多、協(xié)調(diào)成本較大、市場運行不暢等問題。

三是在市場機制方面，不斷完善產(chǎn)品體系，加強游戲研發(fā)，形成了多票種統(tǒng)籌發(fā)展的市場格局。同時，拓展銷售渠道，逐步形成了遍布城鄉(xiāng)的集中式銷售網(wǎng)絡(luò)。

四是在技術(shù)體系方面，形成了覆蓋全國的彩票熱線銷售系統(tǒng)和在線即開型彩票投注系統(tǒng)。制定了《中國福利彩票技術(shù)安全管理規(guī)范》，提高行業(yè)技術(shù)工作的標準化、規(guī)范化水平，使技術(shù)保障更加完善。

二、福利彩票進一步發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)

隨著改革開放的持續(xù)深入，我國進入全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟社會發(fā)展也將進入新階段，為福利彩票事業(yè)發(fā)展帶來了新的機遇。

從經(jīng)濟層面看，隨著我國經(jīng)濟社會繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)文化生活水平大幅提高，為福利彩票發(fā)行銷售提供了有利的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會需求。從社會層面看，公益慈善理念逐步得到社會的廣泛認同，為福利彩票事業(yè)發(fā)展贏得了良性發(fā)展的社會環(huán)境。從制度層面看，《彩票管理條例》及《彩票管理條例實施細則》的頒布實施，為福利彩票依法發(fā)行、規(guī)范管理提供了有力的制度保障；分類推進事業(yè)單位改革進程不斷加快，為各級福利彩票機構(gòu)適應(yīng)市場運行環(huán)境要求、創(chuàng)新組織體制和管理機制、理順運行機制提供了歷史契機。從技術(shù)層面看，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用，為福利彩票游戲產(chǎn)品創(chuàng)新、銷售渠道拓展提供了廣闊空間。

隨著發(fā)行總量的擴大，福利彩票高位運行的風險不斷增加，滿足群眾精神娛樂需求的難度不斷增大，改革創(chuàng)新難度加大，深層次矛盾和瓶頸問題突出，福利彩票事業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是福利彩票體制機制與市場經(jīng)濟體制的要求不適應(yīng)。福利彩票機構(gòu)是經(jīng)費自理的事業(yè)單位，中國福利彩票發(fā)行管理中心為中央一級預(yù)算單位，在預(yù)算申報、建設(shè)費用、管理經(jīng)費、人員經(jīng)費等財務(wù)支出上基本按國家撥款事業(yè)單位政策執(zhí)行，在資源配置上很難滿足彩票市場運轉(zhuǎn)的需求。彩票機構(gòu)市場化運作與事業(yè)單位管理方式不匹配，是制約福利彩票事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

二是管理上存在權(quán)責不對等的問題，影響系統(tǒng)執(zhí)行力。《彩票管理條例實施細則》明確規(guī)定，中國福利彩票發(fā)行管理中心是全國福利彩票發(fā)行工作的責任主體，在發(fā)行銷售工作中要執(zhí)行“統(tǒng)一發(fā)行、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準”的原則。但實際上，福利彩票系統(tǒng)的管理是條塊結(jié)合，中國福利彩票發(fā)行管理中心與各省區(qū)市實行分級管理，省級銷售機構(gòu)負責人職務(wù)由各地任免，中國福利彩票發(fā)行管理中心對省級銷售機構(gòu)缺乏有效的激勵約束機制，系統(tǒng)執(zhí)行力受到影響。

三是缺乏與市場行為配套的激勵約束機制。福利彩票系統(tǒng)工作者既是公共服務(wù)職能的執(zhí)行者，也是市場活動的參與者。根據(jù)這一特征，將市場化指標應(yīng)用于績效考評，有助于調(diào)動福利彩票從業(yè)人員的積極性和主動性。探索建立適合福利彩票市場化運行的績效考評和激勵約束機制，對促進福利彩票人才隊伍建設(shè)、推動事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。

三、進一步推動福利彩票創(chuàng)新發(fā)展的幾個著力點

一是建立法人治理結(jié)構(gòu)。中國福利彩票發(fā)行管理中心作為事業(yè)單位改革的試點單位，在探索建立福利彩票系統(tǒng)法人治理結(jié)構(gòu)的過程中，首先應(yīng)進一步加強頂層設(shè)計，建立理事會，將人、事、物等有關(guān)審批管理權(quán)限從相關(guān)管理部門轉(zhuǎn)移給理事會，由理事會代表國家統(tǒng)一行使出資人權(quán)利，強化公益屬性、減少工作程序、提高管理效率。其次是充分發(fā)揮福利彩票機構(gòu)的市場主體地位。中國福利彩票發(fā)行管理中心按照“統(tǒng)一發(fā)行、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準”的原則，負責全國的發(fā)行和組織銷售工作，重點建設(shè)好全國福利彩票發(fā)行銷售系統(tǒng)，進一步建立健全市場調(diào)控機制、激勵約束機制和監(jiān)督管理機制。

二是構(gòu)建科學完善的彩票游戲管理政策體系。隨著彩票公益金籌集規(guī)模日益增長，彩票市場需求日益多元化，客觀上要求彩票游戲品種更加豐富，不同返獎率的游戲互補，多票種協(xié)調(diào)發(fā)展。但現(xiàn)行的游戲申報審批制度及相關(guān)游戲管理政策難以滿足彩票市場的發(fā)展要求。因此，應(yīng)逐步改革彩票游戲申報審批程序，簡化流程，尊重彩票游戲發(fā)展的規(guī)律，出臺科學高效的管理政策和規(guī)章制度，推動彩票市場協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是合理劃分彩票市場。目前我國彩票市場上，福利彩票和體育彩票在彩票品種、游戲類型、銷售區(qū)域上存在普遍的同質(zhì)競爭，不利于彩票機構(gòu)樹立社會公益形象，更造成了資源浪費，增加了管理成本。為促進彩票市場整體健康發(fā)展，要遵循彩票發(fā)展的規(guī)律，按照游戲品種或者銷售區(qū)域合理劃分彩票市場，促進兩家機構(gòu)良性競爭，共同推動我國彩票市場的長遠發(fā)展。

四是嚴厲打擊非法彩票。非法彩票特別是網(wǎng)絡(luò)非法銷售彩票和地下非法銷售彩票，已經(jīng)嚴重危害了彩票機構(gòu)和彩票消費者的合法權(quán)益，擾亂了彩票市場的正常秩序。因此，要探索建立長期有效的工作機制，加大對非法彩票的打擊力度，保護彩票參與者的合法權(quán)益，維護彩票市場的正常秩序，促進我國公益彩票事業(yè)健康發(fā)展。