涉檢信訪案件“終而不結(jié)”之現(xiàn)狀反思以上海市普陀區(qū)人民檢察院為考察實例

文◎李 超

近年來，上海市普陀區(qū)人民檢察院出現(xiàn)了許多工作流程已經(jīng)終結(jié)、處理結(jié)果已告知信訪人，但信訪人仍不停信訪的“終而不結(jié)”案件，這些案件極大地影響了檢察機關(guān)的工作效率，不禁引起我們的反思。

一、“終而不結(jié)”之現(xiàn)狀

普陀區(qū)人民檢察院“終而不結(jié)”案件共有13件，其中往年累積案件9件，今年新增案件4件。該13件案件可以歸為以下四類：

其一，不屬于普陀區(qū)人民檢察院受理范圍的有3件。例1：精神病人刁某某申請確認其具有完全行為能力，但其法定代理人拒絕申請；例2：錢某某控告派出所民警騷擾其生活；例3：季某某不當?shù)美赣缮虾Ｊ械诙屑壢嗣穹ㄔ鹤鞒鼋K審判決，但其向普陀區(qū)人民檢察院提出抗訴申請。

其二，對普陀區(qū)人民檢察院處理結(jié)果不滿的有6件。例4：封某某要求監(jiān)督公安機關(guān)立案，普陀區(qū)人民檢察院不予支持；例5：賈某某要求立案查處民警瀆職犯罪，普陀區(qū)人民檢察院不予立案；例6：邱某某要求追究陳某某故意傷害罪責(zé)，案件因證據(jù)不足公安機關(guān)已經(jīng)撤回；例7：夏某勞動關(guān)系糾紛案由普陀區(qū)人民法院作出民事判決，普陀區(qū)人民檢察院不支持其抗訴請求；例8：翟某某人身損害賠償案由普陀區(qū)人民法院作出民事判決，普陀區(qū)人民檢察院不支持其抗訴請求；例9：應(yīng)某某房屋買賣糾紛案由普陀區(qū)人民法院作出調(diào)解，其事后反悔要求增加賠償款，普陀區(qū)人民檢察院不支持其請求。

其三，濫用信訪權(quán)無理取鬧的有2件。例10：秦某某侵犯相鄰權(quán)案被普陀區(qū)人民法院判決支付一萬元，普陀區(qū)人民檢察院不支持其抗訴請求，其逐步控告民檢科、控申科、監(jiān)察科人員違法瀆職；例11：傅某某要求補償其18平方米的房屋動遷款1700萬元，普陀區(qū)人民法院、普陀區(qū)人民檢察院不予支持，其進而控告政府、法院、檢察院相關(guān)人員近百人。

其四，信訪專業(yè)戶多頭纏訪的有2件。例12：施某某房屋動遷賠償案已經(jīng)由普陀區(qū)領(lǐng)導(dǎo)包案，其仍然放棄協(xié)調(diào)工作，專業(yè)赴各級政府、法院、檢察院信訪；例13：薛某某因房屋動遷糾紛多次提起民事、行政訴訟，普陀區(qū)人民檢察院的抗訴決定未獲上級檢察院支持，其赴各級政府、法院、檢察院信訪達九年之久。

二、“終而不結(jié)”之癥結(jié)

我們考察后發(fā)現(xiàn)，以上13例案件均屬普陀區(qū)人民檢察院業(yè)務(wù)流程已走完的“業(yè)務(wù)終結(jié)”，而非報經(jīng)專門終結(jié)程序而審批確定的“信訪終結(jié)”，因而確切的說是一種“準終結(jié)”。這種“準終結(jié)”因不具備“信訪終結(jié)”的底氣和效力，難以滿足信訪人所提出的諸如出具“信訪終結(jié)文書”的要求，就導(dǎo)致了此類案件“終而不結(jié)”的現(xiàn)狀?！皽式K結(jié)”游離于“信訪終結(jié)”之外，乃是“終而不結(jié)”現(xiàn)狀的癥結(jié)。具體如下：

其一，涉檢信訪案件“信訪終結(jié)”的范圍過窄。《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》規(guī)定符合四種條件之一的，可以提出終結(jié)意見，然而這四種條件并不包括“不屬于該級檢察機關(guān)受理”的情況。例1、例2、例3都因不符合“信訪終結(jié)”的條件，案件無法被導(dǎo)入“信訪終結(jié)”程序。例1、例2、例3中，信訪人置檢察人員的合理指引于不顧，不斷前來信訪，檢察人員明知愛莫能助，也唯有例行接訪。

其二，涉檢信訪案件“信訪終結(jié)”的要求太高?！度嗣駲z察院信訪案件終結(jié)辦法》規(guī)定符合下列條件的可以提出終結(jié)意見：“地方各級人民檢察院經(jīng)復(fù)查作出的決定等認定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，定性準確，處理適當，并已書面告知復(fù)查結(jié)果，信訪人未提出新的證據(jù)的”。實踐中，由于案多人少等緣故，幾乎罕見的“復(fù)查”亦變通為由原承辦人重新審查案件的簡便化操作，通常會得出與原來相同的結(jié)論，信訪人往往難以認同接受。例8翟某某人身損害賠償案，由于原承辦人擔(dān)任了科長職務(wù)，案件復(fù)查更是無法真正落實。“書面告知復(fù)查結(jié)果”在實踐中也因缺乏相應(yīng)規(guī)定細則而難以操作，即便在告知初次結(jié)果時也常常因沒有相關(guān)規(guī)定而無法出具專門的法律文書。例4中封某某要求監(jiān)督公安機關(guān)立案，但公安機關(guān)并未給其出具《不立案通知書》，致使普陀區(qū)人民檢察院無法給其出具相應(yīng)文書，只能給其制作答復(fù)筆錄，導(dǎo)致封某某以未出具書面文書為由不停信訪。

其三，涉檢信訪案件“信訪終結(jié)”的程序嚴格復(fù)雜?！度嗣駲z察院信訪案件終結(jié)辦法》規(guī)定：“作出處理決定或復(fù)查決定的人民檢察院認為應(yīng)當終結(jié)的，應(yīng)當逐級向省級檢察院書面申報，由省級檢察院作出終結(jié)決定”、“申報前，應(yīng)當對案件進行復(fù)核，必要時進行調(diào)查核實或者召開聽證會聽取意見。申報決定應(yīng)當報經(jīng)檢察委員會討論作出”。實踐中，涉檢信訪案件終結(jié)不可能都經(jīng)過如此嚴格復(fù)雜的程序，那樣勢必會耗費檢察機關(guān)大量的人力精力，導(dǎo)致正常運轉(zhuǎn)的工作因此而停滯，工作效率將會極大的降低。就以例11來說，傅某某肆意控告機關(guān)工作人員近百人，如要進行調(diào)查核實、召開聽證會等事項，其工作量可想而知，基本不具有可操作性。

其四，涉檢信訪案件“信訪終結(jié)”的意識淡薄。例13中，薛某某房屋動遷糾紛案已經(jīng)由普陀區(qū)政府相關(guān)部門明確作出了“信訪終結(jié)”的結(jié)論，其仍然無視現(xiàn)實而反復(fù)纏訪長達9年，相關(guān)部門的“信訪終結(jié)”并未呈現(xiàn)應(yīng)有的效果。類似薛某某這樣的信訪專業(yè)戶還不乏個例。這就導(dǎo)致檢察人員對“信訪終結(jié)”的效力缺乏信心，削弱了將案件報經(jīng)“信訪終結(jié)”程序的意愿?！靶旁L終結(jié)”況且如此，“準終結(jié)”自然更加無人問津。

三、確立“準終結(jié)”處理機制之必要

我們認為探索確立“準終結(jié)”處理機制，使“準終結(jié)”發(fā)揮“信訪終結(jié)”相似的效應(yīng)，從而消除“終而不結(jié)”的現(xiàn)狀、實現(xiàn)“案結(jié)事了”的目標，是行之有效而且必要的。

其一，有利于規(guī)范信訪人的涉檢信訪行為。憲法規(guī)定：“公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！薄皽式K結(jié)”處理機制的宗旨和價值取向與憲法的核心價值是一致的，都在于規(guī)范國家權(quán)力、保障公民權(quán)利，實現(xiàn)公共權(quán)力、社會利益和公民權(quán)利三者的平衡。如果正義已經(jīng)得到聲張，此時若再無休止，必會波及其他社會成員的利益，終將使社會不堪重負?！皽式K結(jié)”處理機制重申并限定了部分公民信訪權(quán)的邊界，目的在于更好地保障全體公民的信訪權(quán)利?！皽式K結(jié)”處理機制是“信訪終結(jié)”的前奏和預(yù)演，將給予信訪人明確的終結(jié)處理，關(guān)閉部分信訪人涉檢信訪受理、處理的大門，一定程度上打消部分信訪人的無理“預(yù)期”，從而實現(xiàn)規(guī)范整體信訪秩序的良好目的。

其二，有利于維護檢察機關(guān)的司法權(quán)威。司法權(quán)威體現(xiàn)為司法機關(guān)基于權(quán)力與威信的雙重性質(zhì)而得到當事人及社會公眾的自愿服從。但實踐中，涉檢信訪案件“終而不結(jié)”致使檢察機關(guān)對重復(fù)信訪、無理纏訪等行為束手無策，信訪人的信訪期限與次數(shù)沒有實質(zhì)性限制，任其發(fā)展勢必將更為嚴重地導(dǎo)致信訪人對法律產(chǎn)生懷疑甚至藐視，對檢察機關(guān)的司法權(quán)威是一種莫大的踐踏。因此，探索確立“準終結(jié)”處理機制，填補涉檢信訪終結(jié)的“空隙區(qū)”，可以促使涉檢信訪工作走上法制化路徑，維護檢察機關(guān)所作決定的穩(wěn)定性和權(quán)威性，切實提升檢察機關(guān)化解社會矛盾、維護公平正義應(yīng)有的作用和地位。

其三，有利于提高檢察機關(guān)的工作效率。通過“準終結(jié)”處理機制，既可督促檢察機關(guān)規(guī)范信訪處理行為，為化解信訪矛盾盡最大努力，又可讓檢察機關(guān)在一定程度上卸去重復(fù)信訪這種難以承受的無謂負擔(dān)，使其可以有更多的時間與精力去處理其他確需處理的信訪案件，使整體信訪工作協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，從而增強總體功效。當前，我國正在進行涉法涉訴信訪改革，“訴訪分離”的背景之下檢察機關(guān)成為了公民權(quán)利救濟的最后一道屏障，涉檢信訪案件預(yù)計將呈現(xiàn)“井噴”之勢。確立“準終結(jié)”處理機制，可以高效有序地處理分流涉檢信訪案件，消除“終而不結(jié)”的現(xiàn)狀，避免形成“舊的不去、新的又來”之被動局面，具有重大的現(xiàn)實意義和緊迫感。

四、確立“準終結(jié)”處理機制之設(shè)想

我們認為應(yīng)將“準終結(jié)”處理機制確立為“業(yè)務(wù)終結(jié)”之后、“信訪終結(jié)”之前的一種明示、預(yù)演機制，在不逾越法律所授職權(quán)的范圍內(nèi)，普陀區(qū)人民檢察院有權(quán)將處理結(jié)論對信訪人進行書面的明確和重申，并在建立內(nèi)部配合機制和外部協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)之上，分類處理各種類型的涉檢信訪案件，以期通過簡約操作的流程而達到促使信訪人停訪罷訪的效果。

其一，建立內(nèi)部配合機制。普陀區(qū)人民檢察院要建立由檢察長、分管副檢察長和相關(guān)業(yè)務(wù)部門、控申部門負責(zé)人組成的涉檢信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮各職能部門的作用，形成齊抓共管、各負其責(zé)、全院一盤棋處理信訪案件的工作格局。各部門要不斷提高檢察業(yè)務(wù)能力，互相支持、有機配合，為“業(yè)務(wù)部門對內(nèi)悉心審查、控申部門對外底氣十足”的“準終結(jié)”機制打下堅實的基礎(chǔ)。

其二，建立外部協(xié)調(diào)機制。普陀區(qū)人民檢察院要與普陀區(qū)公安分局、普陀區(qū)人民法院、普陀區(qū)信訪辦建立案件通報、定期會商、協(xié)調(diào)處理機制，定時交換信訪案件情況、掌握信訪處理動態(tài)。這樣既可聯(lián)合處理信訪案件、接待、答復(fù)信訪人，防止各司法行政機關(guān)之間的推諉，又可集思廣益研判案件，群策群力終結(jié)信訪，積極提高處理信訪案件的質(zhì)量和效率，為“準終結(jié)”機制創(chuàng)造良好的外部條件。

其三，制定分類處理方法。對于不屬于普陀區(qū)人民檢察院受理范圍的信訪案件，如例1至例3，普陀區(qū)人民檢察院控申部門可以書面形式明確告知信訪人不予受理、不予接待，并將相關(guān)材料歸檔備查；對于不滿普陀區(qū)人民檢察院處理結(jié)果的信訪案件，如例4至例9，普陀區(qū)人民檢察院控申部門可以出具書面文書維持原有處理結(jié)果，在信訪人繼續(xù)信訪時予以當場回復(fù)且明確告知其案件不再進入檢察業(yè)務(wù)流程，并將相關(guān)材料報上級檢察機關(guān)備案；對于濫用信訪權(quán)無理取鬧的信訪案件，如例10、例11，普陀區(qū)人民檢察院控申部門不僅可以出具書面文書維持原有處理結(jié)果，還有權(quán)告誡其必須遵守信訪法律法規(guī)，必要時可直接將案件報經(jīng)“信訪終結(jié)”程序；對于信訪專業(yè)戶多頭纏訪的信訪案件，如例12、例13，普陀區(qū)人民檢察院控申部門根據(jù)“訴訪分離”的原則，針對“訴”即屬于檢察機關(guān)業(yè)務(wù)范疇的可以出具書面文書維持檢察機關(guān)的處理結(jié)果，在信訪人繼續(xù)信訪時予以當場回復(fù)且明確告知其案件不再進入檢察業(yè)務(wù)流程，針對“訪”即屬于行政機關(guān)業(yè)務(wù)范疇的可以書面形式明確告知其不予受理、不予接待，并將相關(guān)材料報上級檢察機關(guān)備案。