檢察機(jī)關(guān)首辦責(zé)任制實(shí)踐中的問題與對(duì)策

文◎殷偉權(quán)

檢察機(jī)關(guān)首辦責(zé)任制實(shí)踐中的問題與對(duì)策

文◎殷偉權(quán)*

*廣東省廣州市越秀區(qū)人民檢察院［510045］

首辦責(zé)任制是檢察機(jī)關(guān)為人民群眾辦實(shí)事、辦好事,群策群力搞好信訪工作，減少和避免群眾越級(jí)申訴、重復(fù)申訴，鬧訪，提高辦案質(zhì)量和效率，從根本上扭轉(zhuǎn)越是上級(jí)檢察院受理控告申訴案件越多的 “倒三角”現(xiàn)象而推出的一項(xiàng)新的工作機(jī)制。2003年，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院控告、申訴首辦責(zé)任制實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），廣東省人民檢察院于2010年印發(fā)《廣東省檢察機(jī)關(guān)信訪案件首辦責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。各檢察院因理解和貫徹落實(shí)不一樣,經(jīng)常在信訪接訪中遇到不少工作的瓶頸問題,在此有必要就信訪工作的首辦責(zé)任制再次與大家共同探討,以便使信訪工作在檢察院內(nèi)部運(yùn)行得更順利些、瓶頸問題少一些。

一、要正確首辦責(zé)任制的含義

《實(shí)施辦法》明確：首辦責(zé)任制，是人民檢察院對(duì)本院管轄的控告、申訴，按照內(nèi)部業(yè)務(wù)分工，明確責(zé)任，及時(shí)辦理，將控告、申訴解決在首次辦理環(huán)節(jié)的責(zé)任制度。

首辦責(zé)任制要考慮兩個(gè)核心問題：一是考慮 “首辦”，二是考慮“責(zé)任”。所謂“首辦”，就是信訪或案件第一次涉及到辦理的部門而要求優(yōu)質(zhì)高效，確保首次辦理成功。所謂“責(zé)任”，就是首辦人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和職責(zé)，這是首辦責(zé)任制能否落實(shí)到位的關(guān)鍵。那么誰來“首辦”，誰負(fù)“責(zé)任”？要著重考慮防止兩個(gè)誤區(qū)：

一是理解過窄。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：控申部門制定的控告申訴首辦責(zé)任制，理所當(dāng)然只是控申部門內(nèi)部為“首辦”，是控申部門的事?！秾?shí)施辦法》第三條明確規(guī)定：“首次辦理本院管轄控告、申訴的人民檢察院、業(yè)務(wù)部門和承辦人，分別是首辦責(zé)任單位、首辦責(zé)任部門和首辦責(zé)任人。檢察長(zhǎng)和部門負(fù)責(zé)人對(duì)本院管轄和本部門承辦的控告、申訴負(fù)組織、協(xié)調(diào)、督促和檢查落實(shí)等首辦領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！边@就清楚地表明，“首辦”并非控申部門一家的“首辦”，控申“信訪窗口”不是控申科內(nèi)部自立的,而是整個(gè)檢察院對(duì)外受理業(yè)務(wù)的渠道，是檢察院的事，是大家的事。控告、申訴案件到了哪個(gè)業(yè)務(wù)部門，該業(yè)務(wù)部門便是首辦責(zé)任部門，辦理管轄內(nèi)案件的該檢察院便是首辦責(zé)任單位，分管檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門及承辦人均要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。推行首辦責(zé)任制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到多個(gè)部門。要使首辦責(zé)任制在檢察業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)得到落實(shí)，需要其他業(yè)務(wù)部門的支持和配合，更需要有共同的高度責(zé)任感，特別在現(xiàn)階段檢察業(yè)務(wù)量化考核中。

二是理解過寬。也有一種模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為控申部門只是受理部門，只負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)辦，對(duì)于本院管轄的控告、申訴，只要按照檢察業(yè)務(wù)內(nèi)部分工，轉(zhuǎn)辦后就是其他經(jīng)辦業(yè)務(wù)部門的“首辦”，與控申部門無關(guān)。這種觀點(diǎn)顯然也是不正確的?？厣瓴块T是專職負(fù)責(zé)處理群眾控告、申訴的部門，義不容辭就有“首辦”的責(zé)任，即首次來訪接待的責(zé)任。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，首次接待人就是首辦責(zé)任人。通俗一點(diǎn)講，誰首次接待群眾來訪，誰就要依法按時(shí)辦理?？厣瓴块T和首次接待人承擔(dān)接待、呈批、轉(zhuǎn)辦、聯(lián)系、調(diào)查、協(xié)調(diào)、催辦和反饋等“一辦到底”的職責(zé)。在接待中的首次責(zé)任人負(fù)直接責(zé)任，部門負(fù)責(zé)人負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)于自辦案件、上級(jí)或檢察長(zhǎng)交辦的案件或直接答復(fù)的一些信訪件，以及承辦的刑事申訴、刑事司法救助、刑事賠償案件等，無疑由控申部門來“首辦”，由控申科內(nèi)部首次接待人來“消化”。

二、要持之以恒，重在抓落實(shí)，以取得更大的實(shí)效

要進(jìn)一步宣傳首辦責(zé)任制，使檢察機(jī)關(guān)的各部門牢固確立“首辦”和“責(zé)任”的意識(shí)，在“辦”字上下功夫，在“釋”字上作努力，共同樹立起嚴(yán)格的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即“在辦案環(huán)節(jié)中認(rèn)真妥善處理好群眾的控告、申訴才是真正地辦好案”。同時(shí)，控申部門要切實(shí)負(fù)起落實(shí)首辦責(zé)任制的職責(zé)，正如《實(shí)施辦法》中第十條規(guī)定的：“控告申訴檢察部門負(fù)責(zé)首辦責(zé)任制中與本院有關(guān)部門和下級(jí)人民檢察院的聯(lián)系、協(xié)調(diào)、了解和掌握首辦責(zé)任制的落實(shí)情況，及時(shí)向院領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)人民檢察院報(bào)告并定期進(jìn)行通報(bào)”。為切實(shí)搞好首辦責(zé)任制，控申部門應(yīng)建立《首辦責(zé)任檔案》，對(duì)交由本院各部門的控申信訪件，制作《控申首辦責(zé)任情況登記表》，指定專人負(fù)責(zé)，逐一造冊(cè)登記，并由控申部門經(jīng)辦人或?qū)Ｈ耍▋?nèi)勤）負(fù)責(zé)跟蹤督促，及時(shí)催辦；對(duì)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪案件,控告檢察部門應(yīng)照“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則,根據(jù)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能分工,在七個(gè)工作日內(nèi)分流處理；首辦部門應(yīng)在收到信訪案件后一個(gè)月內(nèi)將辦理情況回復(fù)控申科。三個(gè)月內(nèi)書面回復(fù)辦理結(jié)果?；貜?fù)后，將《控告、申訴首辦流程登記表》的移送聯(lián)、回復(fù)聯(lián)及控申等部門答復(fù)信訪人情況一并歸檔存查。此外，首辦責(zé)任制的核心是“責(zé)任”，關(guān)鍵是要調(diào)動(dòng)責(zé)任人的積極性和主動(dòng)性，要用相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施來激勵(lì)、約束。因此，還要建立一套有效首辦責(zé)任制的考評(píng)機(jī)制，將該制度的落實(shí)情況與干警的量化、評(píng)先、獎(jiǎng)懲等結(jié)合起來。

三、嚴(yán)格把握首辦責(zé)任制的范圍

檢察機(jī)關(guān)受理的哪些控告申訴、案件線索應(yīng)當(dāng)納入首辦責(zé)任制的范圍，對(duì)這些材料怎樣處理才能符合首辦責(zé)任制的要求，各地認(rèn)識(shí)不同，受理的范圍不一致，掌握的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。為了更好地實(shí)行首辦責(zé)任制，更好地處理控申舉報(bào)件，控申部門首先要嚴(yán)格按照檢察機(jī)關(guān)案件管轄的分工范圍，依法受理和分流，防止越權(quán)或違法受理和辦案；其次，有必要認(rèn)真界定何為“首辦”件，即什么情況下將信訪件以“首辦”形式轉(zhuǎn)辦。比如有些信訪件，僅是要求對(duì)在押的某人從輕處理、有的是要求解釋法律文書、有的是程序和法理方面的咨詢等等，雖然案件在本院刑檢等有關(guān)部門辦理中，控申部門可將這些信訪件移送相關(guān)部門，但此類信訪件就不需要以“首辦”形式轉(zhuǎn)辦。因此，控申部門在分流時(shí)要審慎，進(jìn)行分析和討論，把握好應(yīng)否“首辦”的界線，力求準(zhǔn)確地分流；此外還要注意與相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)好，不能一轉(zhuǎn)了之，以求取得“首辦”的實(shí)效。

四、規(guī)范共同答復(fù)當(dāng)事人程序

在如何共同答復(fù)當(dāng)事人的問題上，各檢察院做法亦不一，檢察院內(nèi)部科室辦理完信訪案件答復(fù)也不一。例如我院公訴科對(duì)被害人及其法定代理人不服法院一審刑事判決的，在收到刑事判決書后五日內(nèi)請(qǐng)求檢察院抗訴的，由控申科直接通知公訴科到接訪室受理和在五日內(nèi)書面作出是否抗訴的決定，由公訴科直接答復(fù)當(dāng)事人。民行科由控申科受理分流到該科辦理的民事申訴案件也是由民行科直接答復(fù)當(dāng)事人。而偵監(jiān)科則將辦理完的來訪人對(duì)公安不予立案而提請(qǐng)立案監(jiān)督的案件的《不予立案通知書》交由控申科直接答復(fù)當(dāng)事人。有的檢察院對(duì)第一次的信訪受理案件則由經(jīng)辦部門會(huì)同控申部門共同答復(fù)，以后重訪則由控申部門做息訴工作。有的檢察院對(duì)第一次的信訪受理案件則由經(jīng)辦部門答復(fù)，第二次后由控申科會(huì)同原經(jīng)辦部門共同答復(fù)，以后再次來訪均由控申科做好來訪人的息訴工作。筆者認(rèn)為這樣才真正貫徹最高檢在《實(shí)施辦法》中提到的“以經(jīng)辦部門為主，控申部門為輔”進(jìn)行答復(fù)的格局。如首辦部門第一次只簡(jiǎn)單地口頭或書面答復(fù)控申部門，要控申部門詳細(xì)答復(fù)當(dāng)事人，做好息訴工作，顯然是不太合理的，也是難以做好息訴工作的。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)承辦的控申案件辦得好與壞，與能否有效地減少重復(fù)來信、越級(jí)上訪和久訴不息等工作是息息相關(guān)的，最終還是要看息訴工作、息訴水平和效果。因此要推行“一案雙責(zé)”，要求案件經(jīng)辦人既要對(duì)案件質(zhì)量負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)息訴工作負(fù)責(zé)，把息訴工作貫徹到辦案的始終。為此，在答復(fù)當(dāng)事人的時(shí)候，第一次由首辦部門為主，控申部門為輔，多家聯(lián)合，動(dòng)之以情，曉之以理，依理依法，共同做好當(dāng)事人的說服解釋工作，盡最大努力促使息訴罷訪；如當(dāng)事人再來第二次，可由控申部門再做耐心的息訴工作，也可采取“公開聽證”等辦法；而非辦案部門“就案辦案”、“一辦了之”，以提高一次性處理的成功率。

首辦責(zé)任制不僅對(duì)控申舉報(bào)工作提出了新要求，而且對(duì)檢察機(jī)關(guān)各部門的整體運(yùn)作，協(xié)調(diào)一致，共同負(fù)責(zé)，形成“全局一盤棋”提出了新思路。首辦責(zé)任制是控告申訴工作的首辦責(zé)任制，也是檢察院的首辦責(zé)任制，是控申部門這個(gè)“信訪窗口”代表檢察機(jī)關(guān)來落實(shí)首辦責(zé)任制。首辦責(zé)任制是一個(gè)新的制度，有待在今后的檢察實(shí)踐中進(jìn)一步探索和完善。希望每個(gè)檢察干部都認(rèn)清這一點(diǎn)。