淺析案管應(yīng)強(qiáng)化對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量之監(jiān)管——以北京市人民檢察院第二分院案管實(shí)踐為視角

文◎張祥塍 趙春鳳

淺析案管應(yīng)強(qiáng)化對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量之監(jiān)管
——以北京市人民檢察院第二分院案管實(shí)踐為視角

文◎張祥塍*趙春鳳**

*北京市人民檢察院第二分院案件管理辦公室副主任［100078］

**北京市人民檢察院第二分院，法學(xué)博士［100078］

為進(jìn)一步提升檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，提高案件管理規(guī)范化水平，推動(dòng)檢察業(yè)務(wù)工作科學(xué)發(fā)展，根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)案件管理工作的部署，全國各地檢察院先后根據(jù)自身情況，探索案件監(jiān)督管理新模式。案件流程質(zhì)量管理和實(shí)體質(zhì)量管理都是案件管理的重要內(nèi)容。最新的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也明確規(guī)定了人民檢察院案件管理部門辦案質(zhì)量等進(jìn)行管理、監(jiān)督、預(yù)警的職責(zé)。2010年北京市人民檢察院第二分院開始開展案管工作，并在案件實(shí)體質(zhì)量管理方面形成自己特色。

一、案管監(jiān)管案件實(shí)體質(zhì)量之必要性

（一）原有案件質(zhì)量管理體系存在弊端

檢察機(jī)關(guān)原有的案件質(zhì)量管理體系主要有：一是檢委會(huì)。檢委會(huì)是檢察業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，檢委會(huì)組成人員的業(yè)務(wù)能力以及民主集中制的組織原則可以保證審議案件的質(zhì)量。檢委會(huì)控制案件質(zhì)量的范圍是由辦案部門提起審議的重大、疑難、復(fù)雜案件及按法定程序和規(guī)定由檢委會(huì)決定的案件，因此監(jiān)督案件范圍有限，且基本是以被動(dòng)方式開展工作。二是案件質(zhì)量考評(píng)體系。北京案件質(zhì)量考評(píng)體系對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)每年辦結(jié)的案件進(jìn)行事后考核，考核結(jié)果分為ABCD四類。該考評(píng)體系分為系統(tǒng)自動(dòng)考核、承辦人自評(píng)考核、部門考核、本院考核、市院考核、市院檢委會(huì)考核幾個(gè)階段，目前本院考核工作由案管完成。該體系的主要缺點(diǎn)是僅能對(duì)案件進(jìn)行事后評(píng)價(jià)，不能對(duì)案件辦理過程進(jìn)行事中的監(jiān)督控制，考評(píng)案件的范圍也有一定的局限。三是不同業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部監(jiān)督制約。例如檢察機(jī)關(guān)辦理的自偵案件，案件線索來源由控申部門管理，案件的偵查、批捕、公訴由三個(gè)部門負(fù)責(zé)，這本身就是對(duì)案件質(zhì)量的內(nèi)部監(jiān)督制約，但這種監(jiān)督制約機(jī)制存在盲區(qū)，只有進(jìn)入后一個(gè)環(huán)節(jié)的案件，才能由下一個(gè)部門把關(guān)，對(duì)于未能進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)的案件則存在監(jiān)督盲點(diǎn)，而且這種把關(guān)更多針對(duì)前一個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)體問題而非程序問題。四是人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)創(chuàng)新的外部監(jiān)督工作機(jī)制，通過人民監(jiān)督員對(duì)檢察院查辦職務(wù)犯罪案件出現(xiàn)犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的情況實(shí)施監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的缺點(diǎn)是監(jiān)督案件范圍有限，僅限于自偵案件的幾種情形，人民監(jiān)督員的意見是否采納由檢察機(jī)關(guān)決定。五是辦案部門負(fù)責(zé)人、主管檢察長層級(jí)審批案件工作機(jī)制。對(duì)于承辦人辦理的案件涉及的重要程序問題和實(shí)體處理，要經(jīng)過辦案部門負(fù)責(zé)人、主管檢察長層層審批，這本身也是檢察機(jī)關(guān)辦理案件的內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制。

檢察機(jī)關(guān)原有的案件質(zhì)量管理體系存在種種不足之處，或體現(xiàn)為案件管理范圍小，或體現(xiàn)為案件管理內(nèi)容窄，或體現(xiàn)管理程序的被動(dòng)性、隨機(jī)性和滯后性，或體現(xiàn)為案件管理主體與案件辦理主體的同一性從而發(fā)生自我管理、自我監(jiān)督的弊端。從另外一個(gè)角度而言，訴訟監(jiān)督工作應(yīng)貫穿于整個(gè)訴訟過程中，公安、法院執(zhí)法辦案過程法律規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)自身的偵查、批捕、公訴環(huán)節(jié)也都是訴訟的一個(gè)過程，對(duì)這些環(huán)節(jié)也都需要監(jiān)督，而在這些環(huán)節(jié)結(jié)束流轉(zhuǎn)的案件，如自偵部門初查結(jié)案（不立案）、立案后撤案、公訴撤案、偵查監(jiān)督處不批捕、民行處不支持基層院抗訴等案件，對(duì)于沒有經(jīng)過檢委會(huì)決定程序而由部門和主管檢察長作出最終決定的，僅由辦案部門進(jìn)行自我監(jiān)督和管理，顯然存在較大弊端。案管作為檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于辦案部門的機(jī)構(gòu)，對(duì)案件監(jiān)督、管理的職能定位決定由其對(duì)以上這些案件實(shí)體質(zhì)量和程序質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)管是適當(dāng)?shù)?，也是非常必要的?/p>

（二）強(qiáng)化案件實(shí)體質(zhì)量之監(jiān)管是案管職能應(yīng)有之意

黨的十七屆四中全會(huì)指出要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，“十二五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要指出要強(qiáng)化法律監(jiān)督，強(qiáng)化自身監(jiān)督，要建立適應(yīng)檢察工作特點(diǎn)的執(zhí)法管理機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督制約體系。案件管理機(jī)制改革正是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身監(jiān)督、促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化、增強(qiáng)執(zhí)法公信力而采取的重要措施。執(zhí)法辦案是檢察機(jī)關(guān)首要的和最基本的職能，案件質(zhì)量是檢察工作的生命線，是公正廉潔執(zhí)法的直接反映，是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的載體，只有保證檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量，才能切實(shí)提高檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。檢察權(quán)的核心價(jià)值追求是公平和效率，而能不能做到關(guān)鍵在于辦案質(zhì)量能否得到保障，而保障辦案質(zhì)量有賴于一套行之有效的監(jiān)督管理機(jī)制。案件質(zhì)量的含義內(nèi)涵豐富，不僅指實(shí)體質(zhì)量，包括定罪和量刑等方面，也指程序質(zhì)量，包括效率和程序規(guī)范等內(nèi)容。長期以來，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件監(jiān)督管理工作一直是檢察業(yè)務(wù)工作的薄弱環(huán)節(jié)，特別是對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督管理。雖然近些年來，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件質(zhì)量管理提出了許多原則性要求，也相繼進(jìn)行了一些改革探索。但總體而言，案件質(zhì)量管理工作宏觀規(guī)定的多，程序性管理的多，事后考核總結(jié)的多，突擊性檢查進(jìn)行的多，事務(wù)性工作涉及的多，而對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量管理的少，具體案件涉及的少，事前事中監(jiān)督的少，案件監(jiān)督管理長效機(jī)制少，具體辦案環(huán)節(jié)管理的少。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)自身建設(shè)，確保檢察權(quán)依法正確行使，保證辦案質(zhì)量和效率。案件管理機(jī)制改革是檢察機(jī)關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的重要措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量和程序質(zhì)量的全面管理是案管職能應(yīng)有之意。

二、案管對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持的原則

案管要從程序和實(shí)體兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的全面管理，其必須要解決好案件辦理和案件管理之間的關(guān)系，處理好案管部門與辦案部門之間的關(guān)系，因此，案管對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行全面管理必須堅(jiān)持以下原則：

（一）協(xié)調(diào)原則

案管對(duì)案件質(zhì)量管理工作目標(biāo)和任務(wù)的設(shè)定要與現(xiàn)行辦案模式相協(xié)調(diào)，是在不根本改變現(xiàn)有辦案模式并充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的前提下，嵌入案管質(zhì)量管理環(huán)節(jié)，對(duì)辦案過程中存在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。因此案管對(duì)案件質(zhì)量管理的具體工作流程必須與現(xiàn)有辦案流程相銜接和配套，如要與主管檢察長審批案件制度、檢委會(huì)討論案件制度、專家咨詢委員會(huì)制度、人民監(jiān)督員制度相協(xié)調(diào)配合，做到工作不重復(fù)，程序不矛盾，做到幫忙而不添亂。

（二）補(bǔ)充原則

案管對(duì)案件質(zhì)量管理工作目標(biāo)和任務(wù)的設(shè)定要遵循補(bǔ)充原則，是對(duì)原有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制工作盲區(qū)的拾漏補(bǔ)遺，而不是重復(fù)勞動(dòng)，堅(jiān)持補(bǔ)充原則也是為了將有限的人力集中到確實(shí)需要加強(qiáng)案件質(zhì)量監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)上。因此，對(duì)于經(jīng)檢委會(huì)討論決定的案件，不需再設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行管理；對(duì)于經(jīng)過不同辦案部門層層把關(guān)起訴到法院，經(jīng)過法院外部監(jiān)督并得到法院判決認(rèn)可的案件，不設(shè)置實(shí)體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行管理。

（三）發(fā)展原則

案管機(jī)構(gòu)是新設(shè)立的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，其對(duì)案件質(zhì)量管理的具體工作內(nèi)容和程序需要在發(fā)展中不斷的總結(jié)完善。現(xiàn)階段的工作屬于初期摸索階段，因此所設(shè)置的案件質(zhì)量監(jiān)管點(diǎn)需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善。首先，在工作的量上，案件監(jiān)管點(diǎn)的數(shù)量可以增加。我們可以待案管工作機(jī)制比較成熟以后，增加案件質(zhì)量監(jiān)管點(diǎn)，以更全面、更系統(tǒng)的控制案件質(zhì)量；其次，可以創(chuàng)新案管工作方式，將案管內(nèi)部監(jiān)督作用進(jìn)一步發(fā)展和延伸，對(duì)在辦案工作中遇到的重大問題、共性問題以及機(jī)制性問題，發(fā)揮對(duì)外法律監(jiān)督作用，提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力。

（四）監(jiān)管而非辦理原則

案管機(jī)構(gòu)是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同于辦案部門的專司案件管理的專門機(jī)構(gòu)，在檢察長和檢委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展案件管理工作，是輔助檢察長和檢委會(huì)監(jiān)督管理全院案件的具體部門，其只有案件管理權(quán)，而沒有案件辦理權(quán)，對(duì)案件實(shí)體處理只有建議權(quán)，沒有決策權(quán)。在案件質(zhì)量管理過程中，如果案管對(duì)案件實(shí)體問題的處理意見與辦案部門不同，可以將有關(guān)問題提交檢察長或經(jīng)檢察長批準(zhǔn)提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定。

三、案管對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量監(jiān)管之方式

（一）風(fēng)險(xiǎn)案件之個(gè)案管理

1.管理范圍。案管機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)案件之個(gè)案管理，包括對(duì)沒有經(jīng)過檢委會(huì)決定程序而由部門和主管檢察長做出最終決定從而結(jié)束訴訟程序的案件進(jìn)行事中、事后審查，如自偵初查不立案案件、立案后撤案案件、不批捕案件、公訴部門建議偵查機(jī)關(guān)撤案案件、撤回起訴案件、不起訴案件等；也包括對(duì)進(jìn)入法院審判環(huán)節(jié)但是法院判決否定了檢察機(jī)關(guān)決定的案件進(jìn)行事后審查，如法院判決無罪案件、法院改變定性案件、法院量刑與檢察機(jī)關(guān)存在較大爭(zhēng)議案件等；還包括隨機(jī)抽查的案件、領(lǐng)導(dǎo)交辦案件和案件質(zhì)量考核為低質(zhì)量的案件等。

2.管理程序。個(gè)案案管通過參與這些具體案件的審查來實(shí)現(xiàn)對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量的監(jiān)管，其具體的審查程序是：首先是業(yè)務(wù)處室將待審查案件相關(guān)材料報(bào)送案管立案，案管根據(jù)案件性質(zhì)采用事中審查或事后備案審查的方式，并確定審查時(shí)限。審查后，由案管向辦案部門出具書面的審查意見，如果案管的意見與辦案部門主管檢察長意見不同，先要進(jìn)行溝通協(xié)商，協(xié)商后意見一致的，按主管檢察長審批程序進(jìn)行；不能達(dá)成一致意見的，案管或辦案部門均可以直接提請(qǐng)檢察長作最后決定或經(jīng)檢察長批準(zhǔn)提請(qǐng)檢委會(huì)作最后決定。對(duì)于事中審查的案件，案管的審查程序嵌入原有辦案程序中，成為辦理此類案件的必經(jīng)程序，以加強(qiáng)事中對(duì)這類案件質(zhì)量的控制。對(duì)于事后備案審查的案件，案管的審查程序在原辦案程序結(jié)束后進(jìn)行，成為辦理此類案件必經(jīng)的后續(xù)程序，如果案管經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)案件錯(cuò)誤，則啟動(dòng)上述糾錯(cuò)程序，發(fā)揮事后監(jiān)督的作用。

（二）個(gè)案之案件質(zhì)量考核

案管依托案件質(zhì)量考核系統(tǒng)對(duì)各業(yè)務(wù)部門辦結(jié)的每一起案件進(jìn)行質(zhì)量考核，確定A、B、C、D等級(jí)，并對(duì)考核為CD等級(jí)的低質(zhì)量案件逐案進(jìn)行審查，進(jìn)行分析，查找原因，提出解決對(duì)策，服務(wù)部門辦案，每月向院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人通報(bào)各業(yè)務(wù)部門案件質(zhì)量等級(jí)情況和考核超期情況，督促各業(yè)務(wù)部門重視，對(duì)被考核為C、D等級(jí)低質(zhì)量案件通報(bào)審查結(jié)論。

（三）宏觀管理

案管每月對(duì)各業(yè)務(wù)部門案件辦理和訴訟監(jiān)督情況進(jìn)行匯總分析，對(duì)辦案過程存在的問題進(jìn)行通報(bào)；案管還通過開展業(yè)務(wù)考評(píng)分析、案件運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析、類案分析、情況匯總等業(yè)務(wù)綜合分析工作，宏觀把握全院案件質(zhì)量，使檢察長和檢委會(huì)及時(shí)、全面、客觀、動(dòng)態(tài)地掌握全院各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行情況，發(fā)揮案管參謀服務(wù)職能，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策，提高檢察長和檢委會(huì)對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作統(tǒng)籌管理、科學(xué)研判和正確決策能力。

四、案件實(shí)體質(zhì)量監(jiān)管工作與其它工作的銜接

案件實(shí)體質(zhì)量監(jiān)管工作與紀(jì)檢監(jiān)察、干部管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、調(diào)查研究等工作密切相關(guān)。首先，案管對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督考核的結(jié)果是檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定和追究的重要依據(jù)。案管在監(jiān)督審查案件過程中發(fā)現(xiàn)辦案部門承辦人或其他檢察人員可能存在違法違紀(jì)問題的，應(yīng)將相關(guān)線索移送至紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。其次，案管部門對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督審查的結(jié)果，如案件質(zhì)量考核結(jié)果等應(yīng)作為辦案人員執(zhí)法業(yè)績(jī)的一部分反饋到辦案人員執(zhí)法檔案中，并應(yīng)與相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制配套，作為干部部門獎(jiǎng)懲和考核任用干部時(shí)的依據(jù)和參考。再次，案管部門在案件實(shí)體審查工作中發(fā)現(xiàn)某個(gè)案件存在辦案風(fēng)險(xiǎn)，如反貪立案后撤案、反瀆立案后撤案、公訴撤案、民行不支持抗訴等案件存在辦案件風(fēng)險(xiǎn)，有可能引發(fā)涉檢信訪、群體性上訪等問題，則將此信息通報(bào)相關(guān)部門處理。最后，研究室的中心工作是為辦案部門服務(wù)，因此研究室必須根植辦案實(shí)踐加強(qiáng)調(diào)研工作，以增強(qiáng)調(diào)研工作實(shí)踐性和實(shí)效性。研究室重要職能是通過調(diào)查研究為辦案部門解決實(shí)際問題提供理論指導(dǎo)和智力支持。案管部門對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，掌握全院案件辦理情況，因此案管辦與研究室做好工作銜接十分重要。案管部門在監(jiān)督審查案件過程中發(fā)現(xiàn)案件需要作理論研究和實(shí)證調(diào)研的，將相關(guān)情況反饋給研究室，為研究室調(diào)查研究提供實(shí)踐素材。