深入推進公共法律服務(wù)體系構(gòu)建

■ 許同祿(江蘇省司法廳副廳長)

2011年11月，江蘇省第十二次黨代會提出“加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系”的戰(zhàn)略部署。作為全省法律服務(wù)工作的主管部門，全省司法行政機關(guān)主動順應(yīng)潮流，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，以理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新推進全省公共法律服務(wù)體系建設(shè)，努力在開啟率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化新征程中謀求更大作為。

一、著力把握構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的基本思路和總體要求

加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，是我省率先提出的一項創(chuàng)新部署，體現(xiàn)了深化法治江蘇建設(shè)和在改善民生以及創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)的時代要求。關(guān)于公共法律服務(wù)的概念內(nèi)涵，目前還沒有一個明確的表述。參照公共服務(wù)的概念內(nèi)涵，結(jié)合實踐探索，公共法律服務(wù)可以理解為在政府主導(dǎo)下，以社會主義法治理念為導(dǎo)向，以實現(xiàn)公民的基本法律服務(wù)權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，為滿足社會的公共法律服務(wù)需求而構(gòu)建的一種公共服務(wù)體系，屬于公共服務(wù)的重要組成部分。公共法律服務(wù)體系則是指以各級政府為主體建立的，以保護公共利益為目的、以提供糾紛調(diào)解、法律援助、法律咨詢、法律幫助、法律保護、法律宣傳等非營利性法律服務(wù)而建立的組織和制度體系。這一體系包括由誰來提供公共法律服務(wù)、提供什么樣的公共法律服務(wù)、怎樣提供公共法律服務(wù)、如何對服務(wù)過程實施保障和監(jiān)管等基本內(nèi)容。

公共法律服務(wù)的主體應(yīng)是政府部門、社會團體、民間公益法律服務(wù)組織等組織機構(gòu)及其從事法律服務(wù)的人員。服務(wù)范圍應(yīng)覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民，這也應(yīng)包括中小型企業(yè)、非營利性福利企業(yè)、公益性社會組織等。構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系的基本要求是全覆蓋、公益性、普惠性、便利性以及可持續(xù)性等。在全面建成更高水平小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，司法行政機關(guān)要努力做構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的重要參與者、組織者和推動者，做公共法律服務(wù)產(chǎn)品的主要提供者，著力解決人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求與公共法律服務(wù)供給相對不足之間的矛盾，從而實現(xiàn)公共法律服務(wù)均等化目標。

二、加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系的實踐探索

去年以來，按照省第十二次黨代會的要求，全省司法行政機關(guān)持續(xù)、漸進、有序地推進公共法律服務(wù)體系構(gòu)建工作，努力在建構(gòu)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、強化服務(wù)力量、打造服務(wù)品牌、增強服務(wù)效能等四個方面求突破，逐步探索出一條具有江蘇特色的公共法律服務(wù)體系建設(shè)之路。

(一)在緊扣發(fā)展需求中構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，夯實公共法律服務(wù)體系的基礎(chǔ)。緊扣平安江蘇、法治江蘇建設(shè)需求，積極融入省委、省政府工作大局，在服務(wù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展中著力構(gòu)建“點、線、面”相結(jié)合的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，奠定了構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的必要基礎(chǔ)。一是在“點”上，整合資源打造服務(wù)中心。在縣級社會矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心、法律援助中心建成率100%的基礎(chǔ)上，積極整合律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定等法律服務(wù)資源，進一步探索建立縣(市、區(qū))法律服務(wù)中心，為群眾提供“一站式、窗口化、綜合性”的公共法律服務(wù)，有效滿足了廣大人民群眾日益多樣化的法律服務(wù)需求。截至目前，全省縣級法律服務(wù)中心已建成20余家。充分發(fā)揮法律服務(wù)中心的集約效應(yīng)，進一步把法律服務(wù)資源向就業(yè)、醫(yī)療、住房等民生領(lǐng)域傾斜，切實辦好涉及群眾切身利益的法律事務(wù)。二是在“線”上，集中力量組建法律服務(wù)顧問團。組建政府法律顧問團，積極參與政府重大決策的法律論證，為各級政府出臺宏觀調(diào)控措施提供法律意見和建議。目前，全省市、縣兩級政府法律顧問團配備率均為100%，為各級政府提供法律意見和建議近萬條，有效發(fā)揮了法律服務(wù)在政府依法決策、依法行政、公共事務(wù)管理等方面的作用。三是在“面”上，著力擴大法律服務(wù)在基層的覆蓋率。切實把法律服務(wù)納入村(社區(qū))共建共享機制，加快推進法律服務(wù)進村鎮(zhèn)、進社區(qū)進程，完善“一村一顧問”工作機制，穩(wěn)步推進城市社區(qū)“律師工作站”建設(shè)，在條件具備的街道社區(qū)試點建立“法律服務(wù)超市”等，形成了由城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村居的法律服務(wù)站點輻射網(wǎng)絡(luò)。截至目前，全省92.1%的農(nóng)村和城市社區(qū)配備了法律顧問，建成村(社區(qū))法律服務(wù)工作站(室)10255個，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和工、青、婦等社會組織設(shè)立法律援助工作站2382個，初步實現(xiàn)了法律服務(wù)“全覆蓋”。

(二)在強化機制創(chuàng)新中激發(fā)工作活力，增強公共法律服務(wù)的專業(yè)力量。一是完善協(xié)作聯(lián)動機制，推動優(yōu)質(zhì)資源“下沉”。創(chuàng)造性地建立了“律師事務(wù)所與基層法律服務(wù)所、司法所結(jié)對共建”、“法律服務(wù)人員與村官結(jié)對幫扶”、“律師與調(diào)解中心對接幫扶”等工作機制，有效促進了優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源向基層延伸，把便民、利民、助民、安民的法律服務(wù)落到實處。進一步完善法企對接機制，積極開展“法企聯(lián)姻”等活動，加強律師事務(wù)所黨組織與企業(yè)黨組織結(jié)對共建，建立服務(wù)企業(yè)網(wǎng)絡(luò)熱線，在重點企業(yè)建立法律服務(wù)工作站，提高服務(wù)企業(yè)的效能。通過以上一系列行之有效的工作機制，有效激發(fā)了廣大法律服務(wù)工作者勇?lián)鐣熑蔚姆e極性和主動性。二是完善行業(yè)管理機制，提升行業(yè)整體服務(wù)水平。堅持完善司法行政機關(guān)和行業(yè)協(xié)會“兩結(jié)合”的管理體制，提請省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了進一步加強和改進律師工作的意見，《江蘇省公證條例》經(jīng)省人大常委會審議通過，行業(yè)管理和發(fā)展的政策措施進一步健全?！渡鐓^(qū)矯正工作條例》已經(jīng)省人大立項，有望于下半年通過。深入開展規(guī)范化建設(shè)，加快建立行業(yè)誠信體系，嚴格規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，在全國率先建立法律援助群眾滿意度評價機制，提高了行業(yè)依法、規(guī)范執(zhí)業(yè)水平。三是構(gòu)建經(jīng)費保障機制，提供有效的財力支持。目前，全省通過爭取支持、考核獎勵、以獎代補等多種形式，鼓勵社會組織、法律服務(wù)機構(gòu)、法律志愿者從事公益法律服務(wù)活動。推動建立了法律援助經(jīng)費最低保障標準，去年新增省級專項資金500萬元，總額達1500萬元。鎮(zhèn)江、太倉通過積極溝通協(xié)調(diào)，已將公共法律服務(wù)所需經(jīng)費納入政府財政支出，昆山、張家港、泰興等地普遍采取了“政府購買調(diào)解服務(wù)”等方式，全省動態(tài)化增長的公共法律服務(wù)經(jīng)費保障機制初步形成，為進一步增強公共法律服務(wù)力量提供了保障。

(三)在專項活動中打造工作亮點，形成構(gòu)建公共法律服務(wù)的品牌優(yōu)勢。積極開展專項活動，是我省司法行政工作圍繞中心、服務(wù)大局、主動作為的創(chuàng)新舉措。通過專項活動的開展，打造了一系列服務(wù)品牌，得到了社會各界的肯定，為公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建創(chuàng)造了有利條件。一是打造法律服務(wù)品牌。圍繞服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，連續(xù)開展“雙千百日”(1000名律師、1000名司法所長和調(diào)處中心主任，集中100天時間為企業(yè)抗擊金融危機提供服務(wù))、“雙促雙助”(促轉(zhuǎn)型、促升級，助穩(wěn)定、助發(fā)展)法律服務(wù)專項活動，在此基礎(chǔ)上，去年以來又進一步開展了 “萬名法律服務(wù)人員、萬名調(diào)解員助萬企升級、促萬村和諧”的 “四萬”工程法律服務(wù)專項活動?；顒又校瑥V大法律服務(wù)工作者深入村(居)大力宣傳與群眾生產(chǎn)生活和基層民主自治密切相關(guān)的法律法規(guī)，引導(dǎo)群眾依法參與公共事務(wù)和集體資產(chǎn)管理；深入企業(yè)開展服務(wù)，通過排查風(fēng)險、出具法律建議等多種形式幫助企業(yè)規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重大項目建設(shè)等及時提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，避免和挽回經(jīng)濟損失304億元，這項工作得到各級黨委政府的普遍贊同，也為推進公共法律服務(wù)向基層延伸積累了寶貴經(jīng)驗。二是打造調(diào)解工作品牌。充分發(fā)揮人民調(diào)解在“大調(diào)解”機制中的基礎(chǔ)作用，進一步加大了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的相互銜接。加快專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，針對交通事故、醫(yī)患糾紛、勞動爭議等矛盾多發(fā)領(lǐng)域，建立調(diào)委會或工作室800余個，醫(yī)患糾紛、交通事故糾紛、勞資糾紛專業(yè)調(diào)解在全國形成了品牌，得到了黨委政府和廣大群眾的廣泛認可，為推進公共法律服務(wù)建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。三是打造法制宣傳品牌。不斷深化重點對象學(xué)法用法工作，積極組織開展“農(nóng)民工學(xué)法活動周”、青少年“讀法律書、做法律人”等專題活動，率先出臺進一步加強法治文化建設(shè)意見，協(xié)調(diào)出臺領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、農(nóng)民工、青少年、企業(yè)經(jīng)營人員等各類重點對象學(xué)法用法工作指導(dǎo)意見，形成了農(nóng)民工普法等重點對象普法工作品牌，切實增強了法治宣傳教育的影響力和滲透力，為推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

(四)在豐富服務(wù)手段中提升工作水平，增強公共法律服務(wù)供給的效能。與時俱進地創(chuàng)新法律服務(wù)手段，是增強公共法律服務(wù)效能的重要路徑。為此，全系統(tǒng)一手抓服務(wù)的便捷化，一手抓服務(wù)的公益性，不斷提高全省法律服務(wù)工作水平。一方面，強化便捷化服務(wù)方式。為切實維護困難群眾合法權(quán)益，提出了建立“半小時法律援助服務(wù)圈”的目標，覆蓋全省的“12348”法律援助電話服務(wù)系統(tǒng)已建成并投入使用，年接通量13萬余次，法律援助機構(gòu)臨街設(shè)立的占98%，建立起與群眾零距離、面對面、心貼心的法律援助平臺。積極開發(fā)網(wǎng)絡(luò)、手機、微博等新型服務(wù)平臺，去年法律服務(wù)網(wǎng)上咨詢、法律幫助網(wǎng)上申請量同比分別增長了167%和119%。另一方面，強化公益性服務(wù)供給。大力推進“法治為民辦實事”工程，著力擴大法律援助范圍，將征地拆遷、環(huán)境污染等與民生關(guān)系密切的六類事項列入法律援助的范圍，讓更多的困難群眾切實感受到社會的公平正義。深入開展法律咨詢活動，在老弱病殘困等弱勢群體中發(fā)放“法律服務(wù)一卡通”，對經(jīng)濟薄弱的村(居)實行法律顧問費緩繳、免繳政策，依法對困難群眾實行公證減免費服務(wù)等。2012年全省開展法律咨詢16萬次，涉及近20萬人次，辦理法律援助案件8.5萬件，同比增長13.3%，公證機構(gòu)減免公證收費600余萬元，同比增長近20%，切實維護了基層群眾的合法權(quán)益。

三、進一步完善公共法律服務(wù)體系的思考

近年來的實踐證明，公共法律服務(wù)體系是一個圍繞靜態(tài)的法律制度發(fā)生作用的動態(tài)系統(tǒng)，能夠為法制的進步與完善、為法律保障體系的健全提供強大的動力和支持，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、提高社會法治化水平的關(guān)鍵之舉。通過不懈努力，我省在構(gòu)建公共法律服務(wù)體系上取得了初步成效，同時也存在一些問題和困難：一是公共法律服務(wù)體系的內(nèi)涵還未得到確定，一定程度上影響了該項工作的開展，就省級層面看，除司法行政機關(guān)積極探索外，其他相關(guān)部門還未作出相應(yīng)政策安排；二是全省法律服務(wù)資源分布不均衡，農(nóng)村法律服務(wù)資源相對缺乏，如何統(tǒng)籌使用好各種法律服務(wù)資源是亟待解決的重點問題；三是全省部分地區(qū)還未將公共法律服務(wù)經(jīng)費列入政府財政支出，經(jīng)費保障不足影響了公共法律服務(wù)的覆蓋面的擴展和服務(wù)質(zhì)量的提升等等。為此，要將“加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系”作為法律服務(wù)業(yè)發(fā)展的追求目標，強化“政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、建管并舉、強化保障”的創(chuàng)建思路，重點突出可持續(xù)的發(fā)展要求，著力保障群眾基本法律需求，著力提高法律服務(wù)供給能力，著力創(chuàng)新體制機制，全力推進該項工作。

一是科學(xué)制定規(guī)劃，推動公共法律服務(wù)規(guī)?；?、體系化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在全面評估全省法律服務(wù)資源狀況和工作狀況，分析研究不同群體、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的法律服務(wù)需求差異基礎(chǔ)上，按照“規(guī)模化、體系化、城鄉(xiāng)一體化”的總體標準，按照“統(tǒng)籌安排、因地制宜、合理布局”的原則，制定我省公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)合理地確定公共法律服務(wù)的范圍和標準，做到公共法律服務(wù)體系建設(shè)水平與全省經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，既能滿足群眾需求，又不過度超前。加大溝通協(xié)調(diào)力度，積極將公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中，從而推動我省公共法律服務(wù)體系的持續(xù)構(gòu)建與不斷完善。

二是積極爭取支持，建立黨委政府層面的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機制和多方參與的工作機制。主動匯報，多方協(xié)調(diào)，爭取盡快建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，財政、編制、稅收、政法等部門參與、司法行政機關(guān)具體落實的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。同時，主動順應(yīng)社會管理主體多元化的發(fā)展趨勢，積極倡導(dǎo)構(gòu)建市場組織、社會組織、社會志愿者等多方參與的多元化服務(wù)主體，充分調(diào)動社會各界的力量，切實形成加快構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的整體合力。

三是加快推進力度，不斷健全完善全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。進一步強化縣級法律服務(wù)中心建設(shè)，健全鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(街道)法律服務(wù)的機構(gòu)，推進村、社區(qū)法律服務(wù)機構(gòu)實體化運作。充分利用互聯(lián)網(wǎng)覆蓋廣泛的特點，加強法律服務(wù)信息化建設(shè)，推進法律服務(wù)在線咨詢、網(wǎng)上化解矛盾糾紛等信息平臺建設(shè), 拓展完善法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)的新渠道。同時，逐步從以“建”為重點向“建、管、用”并重轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)流程管理機制，包括建立日常服務(wù)登記制度、工作量化制度、質(zhì)量管控、信息反饋與考核制度在內(nèi)的服務(wù)流程管理體系和相關(guān)激勵機制，從而切實形成縱向到底、橫向到邊、點線面結(jié)合、惠及全民、好管好用的網(wǎng)絡(luò)體系。

四是實行多措并舉，加大公共法律服務(wù)的財政保障力度。大力推廣我省鎮(zhèn)江、太倉的經(jīng)驗，推動公共法律服務(wù)經(jīng)費納入政府財政預(yù)算。加大以法制宣傳、法律咨詢、法律援助、矛盾調(diào)處等為主的政府公共法律服務(wù)供給，逐步建立法律服務(wù)人員擔任法律顧問經(jīng)費保障制度，積極設(shè)立法律服務(wù)專項資金，確保各級財政對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的投入增幅不低于同期財政經(jīng)常性收入的增幅，同時，鼓勵企業(yè)和個人捐贈，形成以政府投入為主的多渠道經(jīng)費保障機制。在投入的方向上，加大對農(nóng)村基層的傾斜支持，保證人民群眾共享法治建設(shè)成果。

五是加強宣傳引導(dǎo)，發(fā)揮典型的示范帶動作用。充分尊重基層的首創(chuàng)精神，加強各地間的溝通交流，共同研究解決公共法律服務(wù)體系建設(shè)中的共性問題，積極挖掘、及時總結(jié)各地公共法律服務(wù)體系建設(shè)的好經(jīng)驗，促進各地形成具有地域特點、符合地方實際的公共法律服務(wù)體系建設(shè)模式。通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等媒體加大宣傳推廣力度，讓更多的社會弱勢群體了解其公益性質(zhì)、申請程序，從而更有效地保護困難群眾的合法權(quán)益。著力加強公共法律服務(wù)中涌現(xiàn)出的優(yōu)秀從業(yè)人員、典型案例的宣傳，在樹立法律服務(wù)工作者良好形象的同時，擴大公共法律服務(wù)的社會影響力，營造有利于公共法律服務(wù)體系構(gòu)建的良好氛圍。