民事檢察與法律援助協(xié)作機(jī)制的思考與完善

文◎陳勝才

廣義的法律援助包括狹義的法律援助和司法機(jī)關(guān)的司法救助，在我國現(xiàn)行以《法律援助條例》為核心的法律援助體系下，法律援助應(yīng)取狹義的解釋，司法救助與法律援助屬于一對并列概念，體現(xiàn)了司法體系與行政體系對社會弱勢群體在司法活動中的扶持和幫助。《民事訴訟法》、國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》、《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》、《最高人民法院、司法部關(guān)于民事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，標(biāo)志著我國民事訴訟領(lǐng)域司法救助制度的確立并與法律援助制度的銜接。在刑事訴訟領(lǐng)域，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》、《中央政法委員會、最高人民檢察院等八部門關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，標(biāo)志著刑事司法救助（包括刑事檢察救助）制度的確立并與法律援助工作的銜接。但就現(xiàn)有民事司法救助制度而言，其主要內(nèi)容限于訴訟費用的緩、減、免問題，而對民事檢察救助以及同法律援助工作的銜接尚無國家層面的規(guī)范性文件。山西、重慶等地的省級檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)制定了有關(guān)民事行政檢察與法律援助銜接的規(guī)范性文件，全國其他一些市、縣也建立了類似的銜接機(jī)制。2009年，重慶市人民檢察院制定了 《重慶市檢察機(jī)關(guān)司法救助工作辦法（試行）》，將檢察工作中的司法救助范圍擴(kuò)大到民事行政檢察領(lǐng)域，并與重慶市司法局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察暨法律援助工作的協(xié)作意見》，初步實現(xiàn)了民事行政檢察與法律援助工作的銜接?？偟膩碇v，盡管民事檢察與法律援助工作的銜接還處于探索開展階段，各地建立的協(xié)作機(jī)制內(nèi)容主要是民事檢察和法律援助工作中有關(guān)權(quán)利告知、案件移送、會商、和解息訴、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，但對保障弱勢群體的平等訴權(quán)、維護(hù)司法公正、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，顯示出強(qiáng)大的生命力。

一、民事檢察與法律援助協(xié)作機(jī)制之特點

2008年市檢察院與市司局會簽的民事檢察與法律援助協(xié)作機(jī)制具有以下特征：

第一，明確規(guī)定了法律援助機(jī)構(gòu)建議當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴的19種情形。這19種情形既包括新民訴法規(guī)定的當(dāng)事人申請再審的法定事由，又包含符合提出檢察建議條件的4種情形。同時，對申訴中出現(xiàn)的新情況、新問題規(guī)定了兜底條款。

第二，明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助的8種情形。并對農(nóng)民工等困難群眾因勞動報酬和工傷賠償?shù)纳暝V，作出了法律援助機(jī)構(gòu)無需審查經(jīng)濟(jì)狀況的規(guī)定。

第三，明確了檢察機(jī)關(guān)辦理法律援助申訴案件和法律援助機(jī)構(gòu)代理當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴的具體程序、流程和期限。

第四，規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)辦理法律援助申訴案件和法律援助機(jī)構(gòu)代理當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴案件的4種法律文書和援助文書樣式。

在實施該協(xié)作機(jī)制工作中，市檢察院和市司法局根據(jù) 《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層司法行政工作改革試點方案》的有關(guān)要求和內(nèi)容，及時擴(kuò)大協(xié)作機(jī)制適用的范圍和對象，將農(nóng)民土地、林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、假冒偽劣產(chǎn)品危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、醫(yī)療交通事故、農(nóng)民工人身權(quán)利糾紛等申訴案件納入雙方協(xié)作范圍，進(jìn)一步豐富了《協(xié)作意見》的內(nèi)涵。同時，各級檢察機(jī)關(guān)與司法局以及法律援助中心建立了定期信息交流制度、聯(lián)絡(luò)員制度、協(xié)作案件登記制度及協(xié)助銜接機(jī)制等制度，具體保障協(xié)作機(jī)制的貫徹實施。

二、民行檢察與法律援助協(xié)作機(jī)制的完善

完善民行檢察與法律援助協(xié)作機(jī)制，必須對實踐中反映出來的困難和問題，進(jìn)行歸納疏理，從協(xié)作程序、協(xié)作方式、協(xié)作效果、協(xié)作保障措施等方面予以綜合施策。

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大協(xié)作機(jī)制援助的范圍

法律援助的目的就在于保障貧困者能有效、平等地接近司法、參與審判,實現(xiàn)司法公正。因而在確定法律援助范圍時應(yīng)盡可能擴(kuò)大訴訟案件的法律援助范圍,使貧困者的訴訟權(quán)利得以實現(xiàn),我國刑事案件的法律援助范圍較為健全,基本體現(xiàn)了“扶貧助弱,維護(hù)穩(wěn)定”的法律援助功能,但在民事及行政訴訟領(lǐng)域卻存在范圍狹小的問題,應(yīng)予擴(kuò)大。實踐中處于事實關(guān)系的勞動者的合法權(quán)益卻是最容易被侵犯,而其維權(quán)也是最艱難的,將此部分勞動爭議案件排除在法律援助之外,顯然背離了法律援助扶貧助弱的立法目的。因此建議對勞動爭議案件不再限制案件范圍,只要經(jīng)濟(jì)困難的勞動者申請的勞動爭議法律援助案件都應(yīng)予法律援助。此外,征地拆遷補(bǔ)償糾紛,因假劣種子、農(nóng)藥、化肥損害賠償糾紛及工傷、交通、醫(yī)療事故或者其他人身傷害事故等與民生密切相關(guān)的事項也應(yīng)納入民事法律援助范圍,以真正體現(xiàn)法律援助“窮者必援、弱者必幫、殘者必助”的服務(wù)承諾。根據(jù)《行政訴訟法》第11條的規(guī)定,公民對行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰、行政強(qiáng)制措施,行政給付等八類具體行政行為不服可以提起行政訴訟。如前所言,這些行政行為都有可能侵犯到公民的人身、財產(chǎn)權(quán)益,特別是對公民的行政拘留,限制人身自由的行政強(qiáng)制措施更是與公民的人身權(quán)益密切不可分。因此,筆者認(rèn)為,在法律援助立法中,應(yīng)增加規(guī)定,將“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯其人身權(quán)益的”行政訴訟案件納入法律援助案件范圍。

（二）應(yīng)更加重視對特殊群體的法律援助

特殊群體與弱勢群眾在外延上存在重合，在司法協(xié)作實踐中強(qiáng)調(diào)更加注重對其的法律援助或幫助，是因為經(jīng)濟(jì)、文化、生理、社會地位待因素的制約，這些特殊群體在合法權(quán)益受侵害時，缺乏自我維權(quán)的意識和能力，因而需要諸如協(xié)作機(jī)制等制度的特別關(guān)注。如婦女和殘疾人群。婦女由于其生理上的差異，在體力、就業(yè)、社會生活等方面的能力與男性相比，都存在相當(dāng)?shù)牟罹啵瑲埣踩巳后w包括肢體殘疾（含聾啞人）和智殘人群體，殘疾人由于其身體或大腦上的缺陷，顯然在社會生活中相對于生理健全的正常人來講處于絕對弱勢的地位。當(dāng)然，對未成年人、老年人以及農(nóng)民工等弱勢群體也應(yīng)當(dāng)予以重視。

（三）運用多種方式，提高協(xié)作機(jī)制的質(zhì)效

一要堅持積極運用支持起訴方式幫助弱勢群體維權(quán)。對于欠薪、工傷等案件，凡符合支持起訴條件的，按照民事訴訟法第十五條的規(guī)定及時給予支持起訴；對于符合先予執(zhí)行條件的，視情況向人民法院建議先予執(zhí)行。二要堅持快速辦案機(jī)制。全市檢察機(jī)關(guān)要以“快速反應(yīng)、專人負(fù)責(zé)、優(yōu)先辦理、務(wù)求實效”為工作原則，對于弱勢群體追討欠薪、人身損害賠償?shù)纳暝V案件優(yōu)先辦理，優(yōu)先研究，對于符合抗訴條件的，盡快制作文書提請或提出抗訴，從而保證民工維權(quán)申訴案件在檢察環(huán)節(jié)從快辦理。三要堅持幫助申請法律援助。檢察機(jī)關(guān)在受理民事行政申訴案件中，對需要法律援助的，在告知申訴人有關(guān)訴訟權(quán)利的同時，主動告知其可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助，并幫助其聯(lián)系法律援助中心盡快辦理。

（四）建立協(xié)作機(jī)制案件質(zhì)量的科學(xué)管理制度

檢司協(xié)作機(jī)制的性質(zhì)決定雙方辦理的案件質(zhì)量應(yīng)當(dāng)與其它普通法律服務(wù)的案件質(zhì)量相同。因此，應(yīng)采取事前、事中和事后的科學(xué)管理機(jī)制進(jìn)行有效銜接。在當(dāng)事人向法律援助機(jī)構(gòu)提出援助時，法律援助中心應(yīng)將符合援助條件的案件交給積極性高、責(zé)任心強(qiáng)和專業(yè)對口的律師承辦此類案件，在辦理過程中，法律援助中心應(yīng)建立分案監(jiān)督機(jī)制，選派資深律師擔(dān)當(dāng)此類案件的監(jiān)督員，負(fù)責(zé)監(jiān)督案件質(zhì)量和與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作關(guān)系，并建立法律援助與協(xié)作案件業(yè)務(wù)檔案。最后，定期對受援者進(jìn)行滿意度調(diào)查，建立辦案效果評估機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在接到法律援助中心移送來的案件后，要指定專人辦理并開辟快速通道，提高辦案的效率，同時，對重大疑難的案件，要按照協(xié)作機(jī)制的要求，主動會商法律援助中心進(jìn)行研究處理，多環(huán)節(jié)、多部門共同保障協(xié)作機(jī)制案件的質(zhì)量。