依法獨立行使檢察權(quán)的司法公信力實現(xiàn)機制研究

文◎許曉剛 馮興吾

依法獨立行使檢察權(quán)是司法公正的前提，只有司法公正，才有司法公信力。司法公信力必須要有專門性的檢察機關(guān)獨立行使、規(guī)范行使、強制行使，才能保證社會公眾對司法的信任和尊重，才能保證司法公信力的實現(xiàn)。筆者認為，理性法律監(jiān)督觀、科學配置法律監(jiān)督權(quán)、系統(tǒng)運用法律監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督司法、公正廉潔司法是檢察機關(guān)構(gòu)建并實現(xiàn)司法公信力的內(nèi)在要素。

一、理性法律監(jiān)督觀：司法公信力的理念支持

（一）樹立理性的法律監(jiān)督觀

檢察權(quán)是對憲法、法律的實施進行法律監(jiān)督的行為，“它源于國家權(quán)力與權(quán)威的理性契合，從歷史產(chǎn)生的角度看，也是國家成熟發(fā)達，力量勃興、內(nèi)部需要凈化、監(jiān)控之后的產(chǎn)物”。檢察機關(guān)在國家權(quán)力體系中的地位和法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，要求檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)的過程中必須樹立理性的法律監(jiān)督觀。一是自覺接受人大監(jiān)督的觀念。人民檢察院既要努力履行法律監(jiān)督職責，又要自覺接受人大的監(jiān)督，服從于憲法。二是嚴格按照法定程序開展法律監(jiān)督，實體監(jiān)督與程序監(jiān)督相結(jié)合的觀念。三是有限法律監(jiān)督權(quán)的觀念。在國家權(quán)力監(jiān)督體系中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督僅僅是一個方面，其監(jiān)督的對象、范圍、效力、行使法律監(jiān)督權(quán)的程序受國家法律限制。四是有效行使法律監(jiān)督權(quán)的觀念。法律監(jiān)督權(quán)的糾錯性與強制性，決定了法律監(jiān)督權(quán)與效率和其他國家權(quán)力、個人權(quán)利之間的矛盾。檢察機關(guān)必須正確處理法律監(jiān)督的法律效果與社會效果、打擊犯罪與保護人權(quán)，事后監(jiān)督與主動監(jiān)督的關(guān)系，有效運用法律監(jiān)督權(quán)。五是與其他權(quán)力監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督形式資源共享，協(xié)調(diào)聯(lián)動的觀念。

（二）檢察權(quán)力必須接受監(jiān)督

孟德斯鳩說過,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗”、“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。檢察機關(guān)接受人大及其常委會的監(jiān)督，不是一般工作方法和工作作風問題，而是檢察機關(guān)的法定義務。人大及其常委會與檢察機關(guān)的關(guān)系，不同于領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，更不是平等主體之間的并列關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不存在也不容許存在被動監(jiān)督的問題，而是如何主動、自覺、切實保證人大及其常委會的監(jiān)督。

現(xiàn)代學者顧準曾說：“眼睛俞多，無法無天的事俞可以減少?！痹谖覈?，權(quán)力機關(guān)對檢察機關(guān)監(jiān)督的主要內(nèi)容有：一是定期聽取檢察機關(guān)工作匯報或不定期聽取其查處大要案件的進展情況匯報；二是定期對其一部或幾部法律在檢察機關(guān)的執(zhí)行情況進行檢查；三是根據(jù)群眾或案情需要，進行監(jiān)督；四是對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，制作書面的建議、批評和意見，要求檢察機關(guān)限期反饋辦理情況。

二、科學配置法律監(jiān)督權(quán)：司法公信力的制度保障

（一）在監(jiān)督觀念上，依法監(jiān)督

正確的法律監(jiān)督觀是法律監(jiān)督能力建設的思想基礎和行為向?qū)А７杀O(jiān)督觀包括有兩重含義：一是對法律監(jiān)督自身價值的認識，也即法律監(jiān)督權(quán)的定位；另一個是實施法律監(jiān)督權(quán)能的價值取向。檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，所作的很多決定也是類似的“裁判”，辦案檢察官必須做到理性、平和、文明、規(guī)范的司法，這是對檢察官的最低要求，也是構(gòu)建司法公信力的第一步。只有理性、平和、文明、規(guī)范司法才具有讓社會公眾對裁決結(jié)果產(chǎn)生信任、信賴的基礎條件。不公的裁決是背離法律的，不廉的裁決是背離良心的，不公不廉的裁決只能降低司法公信力。

（二）在法律監(jiān)督內(nèi)容上，獨立監(jiān)督

首先，職務犯罪是具有職務身份的國家工作人員利用職務之便所實施的犯罪，其智能化程度高，隱蔽性強，關(guān)系網(wǎng)密，權(quán)勢與法律的對抗激烈，沒有“獨立”作保障，檢察機關(guān)很難查處。其次，就公訴而言，它是代表國家運用法律處理案件的職能活動，應以公平正義為理念，如果沒有“獨立”，即使本質(zhì)上公正，形式上也不公正。同時，在訴審分離的原則下，檢察權(quán)發(fā)動審判權(quán)，審判的內(nèi)容、程序、結(jié)果要受到檢察權(quán)的嚴格監(jiān)督，如果檢察權(quán)不獨立，那么審判權(quán)又怎么能獨立？檢察權(quán)的獨立是審判權(quán)獨立的前提。最后，檢察機關(guān)獨立化、合法化、程序化地介入執(zhí)行程序，履行訴訟監(jiān)督職能,依法糾正訴訟活動中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、司法不公問題，充分保障人權(quán),維護公平正義。

（三）在法律監(jiān)督的手段上，統(tǒng)一行使監(jiān)督

科學配置法律監(jiān)督權(quán)能，要求堅持法律監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一行使。法律監(jiān)督是一項比較復雜的權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)，在不少情況下必須多種權(quán)能并用，發(fā)揮法律監(jiān)督權(quán)能的綜合效能。如檢察機關(guān)各內(nèi)設機構(gòu)既分別行使一個方面的權(quán)力，根據(jù)監(jiān)督任務的需要，經(jīng)檢察長授權(quán)，又可以行使其他法律監(jiān)督權(quán)能。當然，檢察機關(guān)還有通過健全和擴大法律監(jiān)督權(quán)的運行的公開機制，來增強檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責，接受社會公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)法律教育和法律效用的社會宣傳預防功能，提高檢察機關(guān)的公信力，從而，增強司法公信力。

三、系統(tǒng)運用法律監(jiān)督權(quán)：司法公信力的機制保障

（一）系統(tǒng)運用法律監(jiān)督權(quán)能

系統(tǒng)論觀點認為，系統(tǒng)的效能大于構(gòu)成系統(tǒng)的各個要素之和。貝塔朗菲強調(diào)，任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的性質(zhì)。同時，系統(tǒng)中各要素不是孤立地存在著，每個要素在系統(tǒng)中都處于一定的位置上，起著特定的作用。機制是指要素之間的組織形式、作用方式及所構(gòu)成的系統(tǒng)。法律監(jiān)督權(quán)能是一個系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中的每一項權(quán)能都與另一項權(quán)能相互聯(lián)系、相互作用，共同支撐法律監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。

樹立法律監(jiān)督權(quán)能是一個系統(tǒng)的觀點，綜合運用法律監(jiān)督權(quán)能，準確把握法律監(jiān)督權(quán)的邊界，對于提高檢察機關(guān)的法律監(jiān)督能力是非常重要的。在檢察機關(guān)內(nèi)部，法律監(jiān)督權(quán)能是一個系統(tǒng)，各權(quán)能之間既相互獨立，又相互聯(lián)系，共同為法律監(jiān)督目的的實現(xiàn)服務。檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能的過程中，要善于從開展具體的、專項的法律監(jiān)督活動入手，發(fā)現(xiàn)嚴重違犯法律的職務犯罪，通過對職務犯罪的偵查，強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，并從中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法司法活動中存在的違法現(xiàn)象，提高法律監(jiān)督能力，實現(xiàn)法律監(jiān)督目的。做到檢察信息共享、檢察資源綜合運用、檢察活動互相促進，發(fā)揮法律監(jiān)督權(quán)能的多種功能，實現(xiàn)檢察資源循環(huán)利用，發(fā)揮綜合效能。

（二）檢察一體化的機制

我國《憲法》第132條規(guī)定，“最高人民檢察院領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導下級人民檢察院的工作”。從制度上保證檢察機關(guān)依法獨立、公正地行使檢察權(quán)。從理論上、法律上為理順和完善檢察系統(tǒng)和檢察院內(nèi)部的領(lǐng)導體制，即檢察一體制指明了方向。

檢察一體制是指檢察系統(tǒng)內(nèi)上下級檢察院之間的領(lǐng)導關(guān)系，檢察院內(nèi)檢察長和檢察官之間的領(lǐng)導關(guān)系，以及檢察機構(gòu)作為統(tǒng)一的整體有效履行檢察職能的必要制度安排。在檢察系統(tǒng)的上下級檢察院之間、檢察院內(nèi)檢察長、檢察委員會等領(lǐng)導機構(gòu)與檢察官之間、上下級檢察官之間形成的以指令權(quán)、監(jiān)督權(quán)、事務調(diào)查權(quán)、代理權(quán)等為主要內(nèi)容的領(lǐng)導關(guān)系，以保證檢察機構(gòu)作為統(tǒng)一的整體執(zhí)行檢察職能。檢察一體化既能保證刑事檢察監(jiān)督權(quán)的獨立行使，減少地方勢力的非法干擾；又能加強檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作機制建設，提高監(jiān)督效率。本文所要建立的檢察一體制，最終要通過檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員、助理檢察員等檢察官履職行為實現(xiàn)。

（三）法律監(jiān)督職能的規(guī)范化

1．法律監(jiān)督不越權(quán)。按照現(xiàn)代權(quán)力理論，公權(quán)法定，任何國家機關(guān)超越法律的授權(quán)，行使沒有法律依據(jù)的權(quán)力，都是缺乏法理基礎的，因而也是不合法的。在實際工作中，不越權(quán)，就是不超越法律賦予檢察機關(guān)的各項具體權(quán)能。最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳劉繼國提出，檢察機關(guān)執(zhí)法公正是提升執(zhí)法公信力的決定性因素。那種一講提高法律監(jiān)督能力，就在法律監(jiān)督權(quán)能之外尋求為社會服務，甚至幫助企業(yè)追款討債，參與考察項目的做法是不符合法治精神要求的。

如在我國現(xiàn)行的民事抗訴監(jiān)督制度，是確保司法公信力的一種制度安排。我國現(xiàn)行的民事抗訴監(jiān)督制度，主要從三個方面對司法公信力進行修補，即抗訴不得拒絕、“審判監(jiān)督”的前置對再審案件的過濾、提高一級的“上抗上審”。人民檢察院對人民法院生效裁判的監(jiān)督，雖然是一種“法院外”的監(jiān)督，但是，也是一種“司法內(nèi)部的自省”，是對司法公信力的“內(nèi)部修補”。

2．法律監(jiān)督不失職。法律賦予檢察機關(guān)的各項具體權(quán)能都是為法律監(jiān)督服務的，不行使或不能有效行使法律監(jiān)督權(quán)能，法律監(jiān)督目的就不可能實現(xiàn)，就是失職。如在刑事法律監(jiān)督中，涉及公民權(quán)益的要建立相應的司法救濟機制；在檢察機關(guān)辦理直接受理自行偵查的國家機關(guān)工作人員職務犯罪案件中涉及的犯罪嫌疑人采取搜查、扣押和強制措施時，也應對當事人提出的異議給予及時的司法救濟；在民事法律監(jiān)督中，只有將民事檢察監(jiān)督定位于“程序化”的自身監(jiān)督，即“非實體化監(jiān)督”，才能在檢察權(quán)和審判權(quán)之間劃一道界限，才能使二者進行合理分工，共同維護司法公信力。

四、監(jiān)督司法：司法公信力的制度基礎

（一）程序內(nèi)的監(jiān)督

1．規(guī)范強化法律監(jiān)督。在《刑訴法》修改過程中,立法機關(guān)廣泛充分聽取了各界聲音,強化了法律監(jiān)督,特別是對偵查、執(zhí)行、特別程序的監(jiān)督。涉及檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，主要包括九方面:一是辯護權(quán)的強化與檢察職能的延伸；二是賦予了檢察機關(guān)對偵查監(jiān)督的投訴處理權(quán)；三是細化逮捕條件、完善批捕審查程序、建立羈押定期審查機制；四是職務犯罪偵查權(quán)的完善；五是證據(jù)制度中的職權(quán)變化；六是公訴制度的修改；七是審判程序的調(diào)整對公訴職能的行使提出新挑戰(zhàn)；八是加強對執(zhí)行活動的監(jiān)督；九是特別程序中增加檢察機關(guān)法律監(jiān)督的新內(nèi)容。

2．不起訴聽證制度。為了克服目前檢察機關(guān)不起訴決定的弊端，有必要引進借鑒行政機關(guān)對行政處罰不服而舉行的聽證會做法。在檢察委員會討論決定不起訴案件前，先舉行聽證會。“聽證程序作為事前決定程序，恰似一個過濾器，盡可能消化當事人的不滿于作出不起訴決定前，而減少耗費訴訟成本更大、更需時日的申訴程序和審判程序的啟動機會，符合在最短的時間內(nèi)最大限度地滿足人們對公正需要的刑事訴訟效率價值的追求，充分展示其對公正和效率這對在刑事訴訟中共生的價值的兼容性。”

3．檢察委員會決定公開。檢委會決定關(guān)系到當事人的重大利益，是法律與民眾之間的重要溝通媒介。當前，檢委會決定如果缺乏應有的法理和法律論證，不僅不利于保障犯罪嫌疑人及被害人的權(quán)利，而且還會有損法律的威信，嚴重降低司法公信力。因為，檢委會決定也是司法公信力的重要載體和表現(xiàn)?！叭绻晌臅荒芮宄⑹龌景盖椋荒苷f明案件事實與法律法規(guī)，處理結(jié)論的因果關(guān)系，不能以理服人，即使處理結(jié)果是正確的，也很難得到當事人及社會公眾的認同”。因此，檢察委員會決定書應該公開。

（二）程序外的監(jiān)督

1．檢察官身份獨立制度。我國《檢察官法》規(guī)定“檢察官依法履行職責，受法律保護”。從實踐來看，檢察官管理行政化色彩濃厚，檢察官的身份、職級待遇、晉升等基本上是比照公務員執(zhí)行。除任職資格需要經(jīng)過司法考試準入外，檢察官的職業(yè)化建設與依法獨立行使檢察權(quán)還不相適應，特別是在檢察官職務行為保障上缺乏獨立性。

在檢察隊伍上，要以國家統(tǒng)一司法考試為前提，建立并完善檢察官的選任、培養(yǎng)、考核、升遷和監(jiān)督制約制度，對檢察人員實行分類管理，理順業(yè)務檢察官與其他各類輔助人員（書記員、法警）、行政后勤保障人員的關(guān)系，大力推進檢察官職業(yè)化，建設高素質(zhì)檢察官隊伍，促進檢察官獨立行使職權(quán)，促進公正執(zhí)法；在法律保障上，要按國際最低標準：確保檢察官在沒有任何恐嚇、障礙、侵擾、不當干預或不合理承擔民事、刑事或其它責任的情況下履行其專業(yè)職責；在檢察官及其家屬的安全因履行檢察職能而受到威脅時，有關(guān)機關(guān)應當為他們提供人身安全保護；檢察官的服務條件、充足的報酬以及其任期、退休金、退休年齡均應以法律或法規(guī)加以規(guī)定；檢察官的晉升應以各種客觀因素，特別是專業(yè)資歷、能力、品行和經(jīng)驗為根據(jù)，并按公平和公正的程序加以決定。

2．檢察官懲戒制度。我國《檢察官法》第35條對檢察官不得具有的行為做了明確規(guī)定，如果檢察官有違反義務的行為、職務懈怠行為和損害檢察官形象的行為，都必須承擔相應的責任；如“對違反職業(yè)道德的行為，予以批評譴責，構(gòu)成違法違紀的，依照法律和檢察人員紀律規(guī)定予以懲戒?！保?］

3．規(guī)范輿論監(jiān)督機制。一是必須拓寬傳媒的行為空間。要給予傳媒在更大范圍內(nèi)實施其行為的環(huán)境和條件。凡是不涉及國家機密、重大賄賂案件、恐怖案件及未成年人案件均應該準許媒體采訪報道。檢察機關(guān)要發(fā)揮傳媒這一公共產(chǎn)品的社會效益，采取法律措施履行說明和解釋的責任，并通過傳媒揭露社會腐敗和司法腐敗，培育民眾的法治意識，樹立輿論監(jiān)督的權(quán)威。［2］但是，在司法實踐中，被優(yōu)先考慮的往往是政治正確性，而不是合法性和正當性。況且，檢察機關(guān)的有些制度創(chuàng)新突破了既定法律框架。雖然檢察機關(guān)通過傳媒宣傳這種制度創(chuàng)新，但是，由于這種探索性的實踐突破法律邊緣，其合法性和正當性存在問題，大肆宣傳類似的制度創(chuàng)新實踐，不能收到預期的法律效果、社會效果。

二是規(guī)范輿論對司法的監(jiān)督方式。媒體負有社會監(jiān)督的使命，它有義務客觀公正地報道公眾所關(guān)心的事情，它有權(quán)發(fā)表自己的看法，但是，并不意味著它能夠直接去充當執(zhí)法者，也不意味著它有權(quán)或者有理由干預司法。丹寧勛爵指出：“報紙決不可以發(fā)表任何損害公平審判的意見，如果發(fā)表了就自找麻煩?！保?］

五、公正廉潔司法：司法公信力的載體表征

（一）案件質(zhì)量評價制度

1．設立案件質(zhì)量標準?！八痉ü帕ι傻年P(guān)鍵在于社會公眾對司法權(quán)力及其實施過程或結(jié)果有一種準確的社會知覺，然后才能在此基礎上形成社會印象，并根據(jù)其對司法的體察做出司法是否公正的判斷”。［4］準確的社會感知需要通過案件質(zhì)量來體現(xiàn)，而案件質(zhì)量的優(yōu)劣必須通過案件質(zhì)量標準來衡量。

案件質(zhì)量標準的依據(jù)為最高人民檢察院制定的案件質(zhì)量標準規(guī)定等；案件質(zhì)量標準可分為共性標準和分類標準。共性標準適用于所有辦理的案件，包括實體、程序、效率、效果、安全等方面要求。分類標準應包括對接訪到案件初查、立案、公訴、審判以及民事、刑事申訴等不同環(huán)節(jié)的不同案件，而確定的不同標準。

2．實行案件質(zhì)量流程化管理?！八痉ㄗ晕壹s束的能力，實質(zhì)上就是在他們外部的誘惑和壓力面前，在個人的情緒、情感和欲望沖動之下，能否保持對法律的忠誠的能力”。［5］如果社會公眾對檢察機關(guān)能否依法獨立行使檢察權(quán)持懷疑態(tài)度，他們就沒有理由對檢察權(quán)予以信任和信賴，司法公信力就無從談起。因此，必須嚴格辦案步驟，減少辦案隨意性，實行案件質(zhì)量流程化管理。

（二）廉潔評估制度

1．堅持過程和結(jié)果兼顧的原則。規(guī)范廉潔評估制度的合理定位是廉潔評估制度規(guī)范化的基礎，而評估原則、指標、機制和程序等是廉潔評估制度規(guī)范化的基本保障。加強廉潔評估制度工作，應當明確廉潔評估制度原則，完善廉潔評估制度指標體系，健全廉潔評估制度機制和程序，逐步推進廉潔評估制度工作規(guī)范化、法制化。廉潔評估制度不是單純的事后評估，還應當包括依法獨立行使檢察權(quán)過程的評估、對結(jié)果的評估等兩個方面評估。

2．落實廉潔評估責任制度。廉潔評估不是目的，廉潔評估目的在于提高制度質(zhì)量、消除制度腐敗。通過廉潔評估制度發(fā)現(xiàn)問題后，應當按照法定權(quán)限和程序予以規(guī)范等。廉潔評估制度工作應當與各方面的制約機制、監(jiān)督力量相結(jié)合，只有若干方面的監(jiān)督力量相互結(jié)合形成制約合力，制度質(zhì)量才會有更可靠的保障。從廉潔評估制度實效角度分析，既要加強評估標準體系、評估機制程序建設，又要強化執(zhí)法者的責任，以責任促進制度建設。

3．社會公眾的確信機制。檢察機關(guān)不但要做到依法獨立行使檢察權(quán)，而且還要讓社會公眾對此是確信的?？陀^地說，“不公正的司法程序讓當事人和成員懷疑司法的公正性是不可避免的，穩(wěn)定的司法程序往往與獨斷專橫相伴，只體現(xiàn)個人的恣意和專斷，易生’人治’”。［6］只有做到讓社會公眾確信公正廉潔司法才有可能達到應有的社會效果，這種確信機制的建立，要依賴對外宣傳的活動，但要把握宣傳的時機、角度和力度。如果沒有社會民眾對檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的忠誠信仰，如果沒有民眾權(quán)利意識的覺醒，那么，司法程序便無法啟動，司法過程也會淪為單方向的“直流電”過程，依法獨立行使檢察權(quán)的司法公信力將難以實現(xiàn)。

注釋：

［1］《檢察官職業(yè)道德基本準則》，2009年 9月 3日，最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第十八次會議通過。

［2］季金華：《司法權(quán)威論》，山東人民出版社，2004年1月第1版，第254頁。

［3］［英］丹寧勛爵：《法律的正當程序》，李克強、楊百揆譯，群眾出版社，1984年版，第39頁。

［4］王建國：《司法公信力的生成機制初探》，載《江蘇社會科學》2009年第3期，第136頁。

［5］鄭成良、張英霞：《論司法公信力》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2005年第5期，第8頁。

［6］曾翀：《論陽光檢務的法理基礎與價值功能》，載《河北法學》2012年第1期，第188頁。