基層院“四化”建設(shè)的實踐與思考

文◎錢善義

基層院“四化”建設(shè)的實踐與思考

文◎錢善義*

基層檢察院建設(shè)是全部檢察工作的基石，在檢察事業(yè)發(fā)展中具有全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位。在2011年6月1日召開的全國基層檢察院建設(shè)工作座談會上，最高檢常務(wù)副檢察長胡澤君指出，當(dāng)前和今后一個時期，基層檢察院建設(shè)要以強化法律監(jiān)督、強化自身監(jiān)督、強化高素質(zhì)隊伍建設(shè)為核心，大力推進基層檢察院“四化”建設(shè)，進一步提高基層檢察院建設(shè)整體水平，夯實檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展根基。那么“四化”建設(shè)的內(nèi)涵何在？當(dāng)前“四化”建設(shè)存在哪些問題？在“四化”建設(shè)只有標(biāo)準沒有定勢且全國各地經(jīng)濟文化差異較大的情況下，又如何進一步推進呢？筆者就以上問題進行了認真思考，并結(jié)合我院“四化”建設(shè)經(jīng)驗，談?wù)勍七M“四化”建設(shè)的拙見。

2009年2月11日，在“全國基層檢察院建設(shè)工作會議”上，時任中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康在會上強調(diào)，要大力推進基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學(xué)化、保障現(xiàn)代化建設(shè)，即“四化”建設(shè)。這不僅是中央領(lǐng)導(dǎo)對我國檢察機關(guān)建設(shè)方向的殷切期望，也是廣大民眾對檢察工作的厚望和期待，更是未來檢察機關(guān)建設(shè)的行動指南。同年年初,最高人民檢察院印發(fā)了《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》,提出了“執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化的基層院建設(shè)方向,成為這一時期指導(dǎo)基層院建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。2011年3月7日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進人民檢察院基層建設(shè)的意見》，對深入推進基層檢察院“四化”建設(shè)進一步提出明確具體的要求。

一、當(dāng)前“四化”建設(shè)存在的問題

2009年以來，在最高人民檢察院《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》及《關(guān)于進一步加強和改進人民檢察院基層建設(shè)的意見》的指引下,全國檢察機關(guān)深化改革，開拓創(chuàng)新，涌現(xiàn)出一大批“四化”建設(shè)先進院、示范院，為全國各地基層檢察院，尤其是為經(jīng)濟落后地區(qū)檢察院建設(shè)提供了經(jīng)驗。但有些基層檢察院對“四化”建設(shè)的前瞻性思考和深入研究不夠，工作思路還不夠?qū)挘ぷ鞣椒▌?chuàng)新上還有局限，仍然按照常規(guī)模式開展?；鶎訖z察院建設(shè)是一項長期、艱巨和動態(tài)的系統(tǒng)工程，仍存在一些制約基層檢察工作發(fā)展的瓶頸問題，需進一步研究和解決。

（一）隊伍專業(yè)化建設(shè)方面

突出表現(xiàn)為檢察官隊伍年齡結(jié)構(gòu)不合理，案多人少的矛盾較為明顯。如我院目前46周歲以上的檢察官約占總數(shù)約57％，而36-45歲占15％，檢察官結(jié)構(gòu)老齡化嚴重，年富力強的檢察人數(shù)偏少。另一個就是基層優(yōu)秀人才短缺，基層人才流失現(xiàn)象存在，人才“進出口”不暢等?；鶎訖z察官職級待遇偏低，一定程度上挫傷了干警的工作積極性，也不利于基層檢察院全面履行法律監(jiān)督職能。各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，地區(qū)收入存在較大差別，一定程度上影響檢察隊伍的穩(wěn)定。

（二）管理科學(xué)化建設(shè)方面

突出表現(xiàn)為管理機制有待健全。內(nèi)部管理機制不科學(xué)的問題仍然存在，未建立起科學(xué)有效的檢察官管理機制、日常管理機制等，存在行政管理人員與檢察官職能歸類不清，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不合理影響到檢察職能高效發(fā)揮等問題。隊伍管理和選人用人機制有待進一步完善。

（三）保障現(xiàn)代化建設(shè)方面

鑒于過去設(shè)計條件的限制和信息化建設(shè)、規(guī)范化辦案形勢的快速發(fā)展，一些基層檢察院辦公用房存在一些問題，特別是個別基層院辦公與辦案用房交叉擁擠，不符合規(guī)范要求。少數(shù)基層檢察院基建欠債問題未得到有效解決，化解債務(wù)任務(wù)較重。同時，少數(shù)地方相關(guān)經(jīng)費保障不足。少數(shù)地方財政執(zhí)行保障標(biāo)準不到位?！皟煞俊苯ㄔO(shè)任務(wù)仍然任重道遠。

二、推進基層院“四化”建設(shè)的實踐與思考

(一)厘清思路，目標(biāo)明確，穩(wěn)步推進

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”是檢察工作的主題，是指導(dǎo)檢察工作的方向。把握方向，還要有明確的工作目標(biāo)、清晰的工作思路。最高檢《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》（下稱‘規(guī)劃’）發(fā)布后，我院以規(guī)劃為行為指導(dǎo)，先后制定了2009年《貫徹落實高檢院〈規(guī)劃〉細則》；2010年《進一步貫徹高檢院〈規(guī)劃〉，加大爭創(chuàng)全國先進基層檢察院力度實施細則》；2012年《落實〈規(guī)劃〉攻堅年實施細則》，將工作目標(biāo)具體化，將“四化”目標(biāo)逐年推進，保證了“四化”建設(shè)有序進行。因此，推進基層檢察院“四化”建設(shè)，必須堅持檢察工作主題，以深入推進三項重點工作為著力點，以加強組織領(lǐng)導(dǎo)為保證，夯實檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展根基。必須認識到“四化”建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，不同時期、不同地區(qū)基層檢察工作的特點、要求和重點各不相同。

(二)突出重點，有的放矢，抓好“四化”。“四化”建設(shè)內(nèi)容豐富，涵蓋了基層院建設(shè)的方方面面

如何有力推進“四化”建設(shè)？筆者認為在深刻把握《規(guī)劃》精神基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)著重分析“四化”建設(shè)中存在的問題，立足實際，結(jié)合本地特點，尋找適合自身發(fā)展的最佳路徑，制定推進《規(guī)劃》建設(shè)工作方案。方案的實施要靠全體干警。下面介紹我院的“四化”建設(shè)實踐并提出一點建議。

1．在執(zhí)法規(guī)范化上，以過程控制為重點。我院成立了副科級案件管理辦公室，強化案件統(tǒng)一管理，加強對辦案流程監(jiān)督；全面落實辦案風(fēng)險防控機制，建設(shè)高標(biāo)準的辦案工作區(qū)，實行人力、制度、科技三位一體的監(jiān)督模式，推進辦案文明規(guī)范，提高辦案的安全系數(shù)；嚴格辦案流程，制定《案件評查制度》、《案件辦案質(zhì)量考評標(biāo)準》等10類28項業(yè)務(wù)制度，并印刷成冊，干警人手一份。涵蓋了全部業(yè)務(wù)工作的各個環(huán)節(jié)，明確了辦案的具體標(biāo)準和責(zé)任，并將規(guī)程執(zhí)行情況納入科室年度責(zé)任目標(biāo)考核。實行安全執(zhí)法目標(biāo)管理責(zé)任制、首辦責(zé)任制和錯案追究制；深入推進檢務(wù)公開，開通官方微博，編輯“檢察手機報”群發(fā)給代表、委員，拓寬外部監(jiān)督平臺。

一點建議：推進執(zhí)法規(guī)范化過程中，要做到“五規(guī)范”，即執(zhí)法理念、執(zhí)法行為、執(zhí)法操作、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法考核機制。執(zhí)法理念上，要樹立理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念；執(zhí)法行為上，按照高檢院執(zhí)法行為規(guī)范要求去做，比如著裝、用語等；執(zhí)法操作上，要嚴格程序法的規(guī)定實施，樹立程序和實體并重的觀念；執(zhí)法監(jiān)督上，強化內(nèi)外部監(jiān)督，強化上級院對下級院的依法領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，本級市人大常委會的依法監(jiān)督、“三員”監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等。注重內(nèi)部監(jiān)督，實行廉政風(fēng)險防控機制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、高標(biāo)準的辦案區(qū)、案管辦等；在考核機制上，制定科學(xué)規(guī)范的考核體系，做到獎懲分明，上級院對下級院的考核體系要進一步規(guī)范，進一步細化、量化，具有很強操作性，這對整體上推進“四化”建設(shè)起到了舉足輕重的作用。

2．在隊伍專業(yè)化上，以教育培訓(xùn)為重點。我院堅持素質(zhì)強檢，打造學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、效能型、紀律型、和諧型“五型”檢察隊伍。實施人才戰(zhàn)略，制定《關(guān)于干警參加高層次學(xué)歷教育和司法考試的規(guī)定》等，鼓勵干警自學(xué)成才。院本科以上人員占總數(shù)80％，研究生學(xué)歷占總數(shù)8％。開展辦案、工作能手、優(yōu)秀公訴人評選等活動。2009年來，共有1000余人次參加上級組織的各類培訓(xùn)，投入業(yè)務(wù)培訓(xùn)經(jīng)費60余萬元，被安徽省檢察院表彰為業(yè)務(wù)培訓(xùn)先進單位。堅持文化育檢，打造外部關(guān)系和順、內(nèi)部關(guān)系和暢、人際關(guān)系和睦、人與環(huán)境和諧、執(zhí)法辦案平和“五和”檢察隊伍。

一點建議：案多人少，加強隊伍專業(yè)化建設(shè)是必要的出路。因此要打造好“四支隊伍”即：領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部、一般干警、檢察輔助人員。充分發(fā)揮班子領(lǐng)頭雁的作用，優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，提高領(lǐng)導(dǎo)班子駕馭檢察工作、科學(xué)決策等能力。建立干警勤政廉政檔案，加強管理、考核和監(jiān)督。中層干部在檢察工作中既是指揮員又是戰(zhàn)斗員，應(yīng)加強中層干部的選拔任用，推行中層干部目標(biāo)責(zé)任制、輪崗交流制。堅持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，鼓勵和支持中層干部創(chuàng)造性地開展工作，著重提高中層干部隊伍的執(zhí)行力。一般干警是推進檢察工作的具體執(zhí)行者，應(yīng)積極穩(wěn)妥地抓好檢察人員分類管理工作，建立符合檢察工作特點和司法規(guī)律的檢察人員管理辦法、機制。檢察輔助人員是當(dāng)前形勢下，緩解檢察機關(guān)案多人少的有益補充，應(yīng)當(dāng)嚴格“進出口”，加強對檢輔人員的管理與考核。同時，進一步強化教育培訓(xùn)，突出抓好“三種人才”即專業(yè)技術(shù)人才、各類業(yè)務(wù)尖子人才、復(fù)合型人才。培養(yǎng)出一批精于專業(yè)、勤于學(xué)習(xí)、善于思考、樂于競爭的雙優(yōu)人才，為檢察工作的發(fā)展注入新活力。

3．在管理科學(xué)化上，以制度建設(shè)為重點。健全日常管理機制，出臺《每周例會制度》、《工作反饋辦法》制度，對部署的工作落實情況及時督辦、反饋；實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、效能建設(shè)明查暗訪通報、網(wǎng)上考勤、勤政廉政保證等制度，把勤政、廉政與效能、獎懲緊密結(jié)合起來；建立健全獎懲機制。制定《參加滁州市檢察機關(guān)業(yè)務(wù)、綜合考核獎勵制度》、《檢察信息宣傳調(diào)研工作獎勵辦法》等制度，調(diào)動干警工作積極性；開展人事改革，打造干部活動工程。推行公開選拔、競爭上崗、輪崗制度。2009年以來，新任了3名副檢察長，新配了2名黨組成員，交流了2名副檢察長，提拔了6名檢委會委員，解決了6名干警副科職級，提拔了6名干警為內(nèi)設(shè)機構(gòu)正職，任用了7名檢察員，13名助檢員。

一點建議：要建立并完善“四種”長效機制。一是隊伍管理獎勵機制。堅持以人為本，建立表彰獎勵機制。充分發(fā)揮榜樣的力量，傳遞檢察正能量。二是隊伍管理懲處機制。實行勤政廉政保證、目標(biāo)績效考核制度，將干警的工資收入與崗位職責(zé)、工作業(yè)績和實際貢獻掛鉤。三是隊伍管理創(chuàng)新機制。創(chuàng)新是基層檢察院建設(shè)活的靈魂、健康發(fā)展的不竭動力、永葆生機的源泉。要求檢察干警必須不斷的對司法過程、社會發(fā)展規(guī)律和新類型案件進行探索和研究，大膽的開拓與創(chuàng)新，要有與時俱進的精神，要有敢于為人先的精神。四是人才制度。實施人才戰(zhàn)略，推行競爭上崗、輪崗，將一些德才兼?zhèn)洌缘聻橄?，突出實績，群眾公認的人員推薦提拔到重要崗位上來。

4．在保障現(xiàn)代化上，以“兩房”建設(shè)為重點。我院2011年4月動工，2012年底投入使用。建成了一座面積近1萬m2，集辦公、辦案、教育為一體的多功能、現(xiàn)代化、信息化大樓。為建設(shè)現(xiàn)代化辦公辦案用房，先后10次組織人員赴江浙、廣東等地學(xué)習(xí)考察。加強信息化建設(shè)與硬件投入。2009年以來，共投入1000多萬元，建成了高標(biāo)準機房、偵查指揮中心、視頻會議、辦案區(qū)、同步錄音錄像系統(tǒng)、案管中心、兩法銜接平臺和檢訊室等。有利的保障和促進檢察工作健康快速發(fā)展。投資200余萬元的省級廉政文化教育基地、星光走廊、文化墻正在緊鑼密鼓的建設(shè)中。

一點建議：檢務(wù)保障要抓“兩房”建設(shè)、抓經(jīng)費、抓信息化建設(shè)。緊緊圍繞檢察工作主題和總體要求，堅持“抓保障、保中心、促發(fā)展”的工作方針，繼續(xù)加強基礎(chǔ)建設(shè)投入，解決“兩房”建設(shè)困難。重點以“兩房”（辦案用房和專業(yè)技術(shù)用房）建設(shè)為中心的基本建設(shè)，加大對經(jīng)濟欠發(fā)達基層檢察院“兩房”建設(shè)的補助力度，在財政補助?？钪邪才拧皟煞俊苯ㄔO(shè)、維修專項經(jīng)費，解決基層檢察院久拖不結(jié)的欠賬問題。加大經(jīng)費保障力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施上要做到硬件要硬、軟件要強。結(jié)合現(xiàn)有辦公條件，提升辦案工作區(qū)的軟硬件設(shè)施，使自偵辦案工作更規(guī)范、更安全。深入實施科技強檢戰(zhàn)略，加大科技裝備的投入，提高檢察裝備的科技化水平，實現(xiàn)檢察機關(guān)辦案現(xiàn)代化和辦公自動化，提高工作和辦案效率。

(三)加強領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)推進，樹立品牌

近年來，院在上級院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，堅持以執(zhí)法辦案為中心，統(tǒng)籌兼顧，突出創(chuàng)新，著力打造亮點。創(chuàng)新、完善了100余項制度，形成了一整套涵蓋業(yè)務(wù)規(guī)范、隊伍建設(shè)、保障能力的管理制度體系。檢察工作亮點層出，受到省市院領(lǐng)導(dǎo)肯定。如，實行新任檢察人員職業(yè)導(dǎo)師制度被作為2011年檢察工作亮點大篇幅刊登在《檢察日報》2版頭條；加強監(jiān)管場所管理創(chuàng)新的做法被高檢院監(jiān)所廳轉(zhuǎn)發(fā)推廣等；“爭創(chuàng)無職務(wù)犯罪單位”活動、“兩法銜接”工作納入市委、市政府年度績效考核體系等。目前，有10余項創(chuàng)新工作得到社會認可、被省內(nèi)外檢察院借鑒，為打造更多明檢品牌，推進檢察工作科學(xué)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

一點建議：推進“四化”建設(shè)，應(yīng)當(dāng)進一步加強上級院的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，形成省院主導(dǎo)、市院主抓、基層院主責(zé)的局面。嚴格落實上級院領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系和承包基層院及業(yè)務(wù)部門對口指導(dǎo)工作制度，加強分類指導(dǎo)，具體指導(dǎo)，提高質(zhì)量和效率。地(市)級院作為基層院建設(shè)的直接指揮者和組織者，要切實做好統(tǒng)籌規(guī)劃，注重“抓兩頭，帶中間”，充分發(fā)揮先進基層檢察院特別是“四化”示范院的典型效應(yīng)，切實起到輻射帶動作用。同時，基層院要發(fā)揮主觀能動作用，立足實際，找準定位，克服畏難情緒，突出特色，打造品牌，不斷創(chuàng)新建設(shè)載體和平臺，全力推進“四化”建設(shè)。

*安徽省明光市人民檢察院副檢察長［239400］