金融檢察職能定位

文◎佟曉琳

一、金融檢察發(fā)展現(xiàn)狀

金融檢察是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢以及金融犯罪的形勢、特點(diǎn)，而作出的積極回應(yīng)和大膽改革，是刑事檢察專業(yè)化改革的具體體現(xiàn)。因此，金融檢察的發(fā)展方向必然是專業(yè)化的演進(jìn)過程，而金融檢察部門的職能定位和職權(quán)配置則直接決定了金融檢察的專業(yè)化發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間，因此，科學(xué)、合理地界定金融檢察的職能定位具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

自2004年開始，以北京市檢二分院公訴二處金融犯罪公訴組的成立為標(biāo)志，我國檢察機(jī)關(guān)開始了以專門的金融檢察辦案機(jī)構(gòu)為依托的金融檢察專業(yè)化進(jìn)程。到2009年，金融檢察進(jìn)入了蓬勃發(fā)展階段，以上海市浦東區(qū)、靜安區(qū)、黃浦區(qū)、楊浦區(qū)等基層檢察院先后成立金融檢察科為代表。時(shí)至今日，我國的金融檢察專業(yè)化建設(shè)全面提速。上海的徐匯區(qū)、閔行區(qū)、松江區(qū)等基層檢察院也分別成立了金融檢察科，虹口區(qū)及普陀區(qū)檢察院雖未建立獨(dú)立的金融檢察科室，但是在公訴部門內(nèi)部成立了捕訴合一的金融犯罪辦案組。浦東新區(qū)則經(jīng)最高人民檢察院決定，在陸家嘴地區(qū)設(shè)立專門的金融檢察院，集中辦理浦東地區(qū)的金融案件。中國金融檢察專業(yè)委員會于2011年在上海成立。而在首都北京，西城區(qū)檢察院于2012年10月設(shè)立獨(dú)立建制的金融犯罪檢察處也揭開了首都金融檢察發(fā)展的新篇章。

二、金融檢察專門機(jī)構(gòu)設(shè)置

在國際范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門辦理金融犯罪案件的機(jī)構(gòu)是通行的做法［1］。而在我國，卻不能簡單照搬國外的做法。在北京、上海、廣州乃至浙江等金融業(yè)發(fā)達(dá)或者活躍地區(qū)，金融犯罪與金融業(yè)發(fā)展相伴而生，金融犯罪的數(shù)量、后果及影響與金融發(fā)展?fàn)顩r或活躍程度呈正比，檢察機(jī)關(guān)為有效打擊金融犯罪，維護(hù)金融安全，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的金融檢察職能部門。而在其他金融業(yè)相對來講不夠活躍的地區(qū)，則可以根據(jù)案件情況和工作實(shí)際，在刑檢業(yè)務(wù)部門設(shè)立專門的金融辦案組或者指定專門的檢察官辦理金融案件。

三、金融檢察職能定位構(gòu)想

我國《憲法》和《人民檢察院組織法》都明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，自恢復(fù)重建30余年來，我國檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不斷發(fā)展、完善，其在制約偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力、監(jiān)督法院依法審判、保障刑罰的正確執(zhí)行，保護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)利等方面都發(fā)揮了巨大的作用［2］縱觀當(dāng)前全國各金融檢察部門，有的以審查起訴為核心職能［3］，有的則以刑事檢察為核心職能［4］。筆者認(rèn)為，刑事檢察職能是金融檢察部門在刑事訴訟過程中對整個(gè)刑事訴訟活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督的要求和體現(xiàn)，是檢察權(quán)在懲治金融犯罪中的程序性價(jià)值，且能夠在立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督和刑事審判監(jiān)督中有所作為。

（一）應(yīng)當(dāng)實(shí)行“捕訴合一”職能模式

1．兩種職能模式之爭。當(dāng)前，關(guān)于金融檢察職能之爭主要集中于“捕訴合一”和“捕訴分離”。贊成“捕訴合一”的認(rèn)為，這種職能模式有利于引導(dǎo)偵查取證，且能提高訴訟效率，能夠發(fā)揮金融檢察專業(yè)化辦案的優(yōu)勢［5］。贊成“捕訴分離”的認(rèn)為，批捕與起訴是兩個(gè)訴訟階段，各有特點(diǎn)，且“捕訴分離”有利于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約，確保案件質(zhì)量，“捕訴合一”有違刑事訴訟法的基本原則［6］。

無論“捕訴合一”還是“捕訴分離”都是對批捕權(quán)與公訴權(quán)配合與制約關(guān)系處理的一種選擇。但是，筆者認(rèn)為，“捕訴合一”模式更符合金融檢察專業(yè)化建設(shè)的需要。

2.“捕訴合一”模式的優(yōu)勢。一是有利于提前介入引導(dǎo)偵查。當(dāng)前，國內(nèi)金融司法體制發(fā)展并不平衡，公安機(jī)關(guān)設(shè)有經(jīng)偵大隊(duì)，專門偵辦經(jīng)濟(jì)類案件，但是分工并未細(xì)化到金融犯罪偵查部門，因此，金融犯罪偵查工作還未達(dá)到專業(yè)化發(fā)展水平。部分法院設(shè)有金融審判法庭，但是受理案件也僅僅局限于金融領(lǐng)域的民商事糾紛。而部分檢察機(jī)關(guān)設(shè)立獨(dú)立的金融檢察職能部門，并以金融犯罪案件的查辦為主要工作職能。因此，在金融刑事司法體制方面，當(dāng)前的金融檢察似乎走在金融司法發(fā)展進(jìn)程中的前列。對于專業(yè)性強(qiáng)、案情復(fù)雜、取證困難的金融犯罪案件，金融檢察提前介入，引導(dǎo)偵查取證，有利于確保案件質(zhì)量。只有當(dāng)金融檢察部門兼具捕、訴兩項(xiàng)職能時(shí)，提前介入才能成為一種常態(tài)化的工作機(jī)制，才能夠在審查逮捕過程中，根據(jù)案件特點(diǎn)和證據(jù)情況決定是否需要在后續(xù)的偵查階段開展引導(dǎo)偵查工作，并能夠保證從審查起訴、交付審判的角度把握證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)全面、深入開展偵查工作，為審查起訴工作做好準(zhǔn)備。二是有利于發(fā)揮訴訟監(jiān)督合力。在批捕階段，檢察機(jī)關(guān)最先接觸案件，并掌握第一手材料，但是由于審查逮捕期限相對較短，對于案件的審查和把握也不夠深入，因此，開展訴訟監(jiān)督工作的精力和效果受限。而“捕訴分離”模式下的捕、訴之間信息溝通不暢，最終導(dǎo)致要么遺漏訴訟監(jiān)督線索，要么對于批捕階段開展的訴訟監(jiān)督工作缺乏后續(xù)的跟蹤、督促，要么重復(fù)勞動(dòng)，對同一訴訟監(jiān)督事項(xiàng)重復(fù)開展監(jiān)督工作，即浪費(fèi)了訴訟資源，也由于被監(jiān)督對象因同一問題受到同一機(jī)關(guān)不同部門開展的監(jiān)督工作而使司法權(quán)威和司法嚴(yán)肅性減損。只有當(dāng)金融檢察部門兼具捕、訴兩項(xiàng)職能時(shí)，才能夠基于偵監(jiān)和公訴兩項(xiàng)檢察權(quán)能而發(fā)揮訴訟監(jiān)督的合力，也能夠避免批捕階段基于立案監(jiān)督權(quán)通知公安機(jī)關(guān)立案的案件因種種原因，最終不能交付審判的尷尬局面。三是有利于提高刑事訴訟效率。對于事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的簡單金融犯罪案件，如信用卡詐騙、妨害信用卡管理等案件，批捕階段和公訴階段的訊問工作可以前后承繼，如在批捕階段檢察機(jī)關(guān)已對全案事實(shí)進(jìn)行全面、細(xì)致訊問的，公訴階段就可以以核實(shí)以往口供的真實(shí)性、偵查活動(dòng)的合法性等為主要目的進(jìn)行簡單訊問。批捕階段在審查卷宗時(shí)，需重點(diǎn)審查是否具有逮捕必要性方面的證據(jù)材料，而公訴階段在審查卷宗時(shí)，需重點(diǎn)審查是否具有起訴必要性方面的證據(jù)，并使前后階段的證據(jù)審查工作相互銜接，以避免重復(fù)勞動(dòng)，不必要地延長辦案期限，增加當(dāng)事人訴累。

3.內(nèi)部監(jiān)督弱化弊端的摒除。對于“捕訴合一”會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督弱化的擔(dān)憂，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面加以摒除：一是在金融檢察部門內(nèi)設(shè)立專門的辦案組，如批捕組、公訴組，將捕、訴職能分由不同的辦案組來履行，既能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制約，也能夠發(fā)揮金融檢察專門機(jī)構(gòu)的整體合力，且有利于強(qiáng)化金融檢察專業(yè)人才的培養(yǎng)，可謂一舉多得。二是可以完善辦案制度。當(dāng)前實(shí)行的個(gè)人承辦、集體討論、三級審批、檢委會研究決定的辦案制度，乃至減少犯罪事實(shí)及數(shù)額、改變定性、不批捕、不起訴等實(shí)體處理意見必須層層匯報(bào)的制度都是內(nèi)部監(jiān)督制約，確保案件質(zhì)量的有效制度。三是發(fā)揮案件管理部門的作用。當(dāng)前，全國各級檢察機(jī)關(guān)均已成立了獨(dú)立建制、權(quán)能平行的案件質(zhì)量管理部門，職責(zé)包括案件質(zhì)量考核及流程管理，監(jiān)督、管理的對象包括案件的實(shí)體和程序?qū)彶椋侄伟o態(tài)的事后考核和動(dòng)態(tài)的事中監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約和案件管理的有力抓手，對于獨(dú)立的金融檢察部門同樣能夠發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管的職能作用。

（二）應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展為“捕訴研監(jiān)防”一體化職能模式

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了依法監(jiān)督刑事訴訟活動(dòng)是否合法外，也應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)利，金融檢察亦應(yīng)如此，且對于金融犯罪嫌疑人、被告人，乃至金融消費(fèi)者的保護(hù)更能夠體現(xiàn)出金融檢察通過履行法律功能和社會功能保護(hù)金融安全的目的和宗旨。

1.金融檢察理論與實(shí)務(wù)研究。金融檢察部門應(yīng)加強(qiáng)金融檢察理論與實(shí)務(wù)研究，只有加強(qiáng)對法律適用、訴訟程序、政策把握等方面專業(yè)問題的研究，總結(jié)金融犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律，注重對類案和典型問題的研究，才能最終用于指導(dǎo)辦案，實(shí)現(xiàn)金融檢察法律功能的精準(zhǔn)、有力發(fā)揮。

2.訴訟監(jiān)督及法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，金融檢察同樣應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督的效果和力度，因此，監(jiān)督理應(yīng)成為金融檢察一項(xiàng)不可或缺的工作職能。這種監(jiān)督既包括《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督的職能，也包括通過履行《人民檢察院組織法》賦予檢察機(jī)關(guān)的檢察建議權(quán)，實(shí)施法律監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)參與社會管理的社會功能。

3.金融機(jī)構(gòu)及金融消費(fèi)者的雙重保護(hù)。那么保護(hù)功能，應(yīng)當(dāng)從何處落實(shí)呢？筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)主要體現(xiàn)在打擊犯罪上，但是打擊、懲罰卻并非刑事司法的目的，司法的終極目標(biāo)在于預(yù)防犯罪。因此，檢察機(jī)關(guān)對金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)另一方面體現(xiàn)在犯罪預(yù)防上，預(yù)防也應(yīng)當(dāng)成為金融檢察甚為重要的一項(xiàng)工作職能。對此，筆者將在下文著重展開論述。

對于金融消費(fèi)者，筆者認(rèn)為，應(yīng)從兩方面加以保護(hù)，一方面，在金融犯罪案件的刑事訴訟過程中保護(hù)作為犯罪嫌疑人、被告人的金融消費(fèi)者的合法權(quán)利，且應(yīng)當(dāng)看到，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)及其監(jiān)督制度是對犯罪嫌疑人、被告人正當(dāng)權(quán)利保護(hù)的利器和后盾，保障金融消費(fèi)者的權(quán)利是檢察權(quán)在司法中的根本價(jià)值。

另一方面，筆者認(rèn)為，不能一味加強(qiáng)金融檢察與金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管的配合、協(xié)作關(guān)系，而更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)金融檢察對金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管的法律監(jiān)督職能。當(dāng)前，部分金融犯罪與金融機(jī)構(gòu)不當(dāng)?shù)拈_展商業(yè)活動(dòng)，與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管漏洞是存在一定關(guān)系的，如占金融犯罪絕大部分的（惡意透支型）信用卡詐騙罪就與銀行的發(fā)卡過多過濫、審核把關(guān)不嚴(yán)、義務(wù)告知不明等有著極為重要的關(guān)系，而銀監(jiān)部門對此也沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。此外，大行其道的兩法銜接制度在立案監(jiān)督方面確實(shí)發(fā)揮了一定作用，但是由于過于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的合作，導(dǎo)致出現(xiàn)了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至是金融機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)手處理金融消費(fèi)者的情況，不但弱化了對金融消費(fèi)者的保護(hù)，還減損了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力及其中立、客觀的法律屬性?？梢?，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)守其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律定位，堅(jiān)持不偏不倚的中立立場，既要對金融消費(fèi)者的行為行使法律監(jiān)督權(quán)，更要對金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)活動(dòng)乃至金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度行使法律監(jiān)督權(quán)，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)金融檢察維護(hù)金融安全的歷史使命。

（三）犯罪預(yù)防職能探析

檢察機(jī)關(guān)設(shè)有職務(wù)犯罪預(yù)防職能部門，所開展的是各個(gè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪預(yù)防活動(dòng)，當(dāng)然也包括金融領(lǐng)域。但是，隨著檢察機(jī)關(guān)社會職能的拓展和延伸，隨著打擊與預(yù)防并重工作理念的形成，普通刑事犯罪預(yù)防同樣重要。因此，在金融領(lǐng)域，犯罪預(yù)防不應(yīng)局限于職務(wù)犯罪預(yù)防，也應(yīng)當(dāng)包括普通刑事犯罪預(yù)防。

由于預(yù)防部門的職能就是職務(wù)犯罪預(yù)防工作，因此，金融普通刑事犯罪預(yù)防職能當(dāng)然應(yīng)由金融檢察部門行使。但是，金融領(lǐng)域的職務(wù)犯罪預(yù)防職能到底應(yīng)當(dāng)保留在職務(wù)犯罪預(yù)防部門還是應(yīng)當(dāng)劃轉(zhuǎn)到金融檢察部門卻是一個(gè)需要思考的問題。筆者認(rèn)為，后者更有利于工作的有效開展。理由如下：

第一，在金融系統(tǒng)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，必須得到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和支持。而金融檢察部門為發(fā)揮服務(wù)功能，在工作中與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)建立了良好的溝通協(xié)作關(guān)系，形成了工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能夠順利地開展相關(guān)的預(yù)防活動(dòng)。

第二，倘若將金融領(lǐng)域的職務(wù)犯罪預(yù)防工作和普通刑事犯罪預(yù)防工作劃歸兩個(gè)不同的部門，會有損檢察機(jī)關(guān)工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使相關(guān)金融單位不能正確認(rèn)識和看待預(yù)防工作的重要意義，進(jìn)而產(chǎn)生抵觸、反感等不良情緒。

第三，打擊和懲治犯罪，形成威懾力量，是預(yù)防和減少職務(wù)犯罪的重要利器，檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防必須與辦案工作緊密結(jié)合。只有通過辦案才能敏銳地捕捉和判斷誘發(fā)金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪的深層次原因，切實(shí)把握金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)展規(guī)律和態(tài)勢，找到符合形勢和行業(yè)特點(diǎn)的預(yù)防工作對策和辦法，減少和消除職務(wù)犯罪滋生的土壤和條件。而金融檢察部門能夠通過辦理金融職務(wù)犯罪案件，準(zhǔn)確地發(fā)覺和掌握廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之所在，進(jìn)而能夠有針對性地開展職務(wù)犯罪個(gè)案預(yù)防和行業(yè)預(yù)防工作，確保職務(wù)預(yù)防工作的精準(zhǔn)性、深入性和廣泛性。

注釋：

［1］上海市寶山區(qū)人民檢察院課題組：《域外金融檢察的發(fā)展現(xiàn)狀比較研究》，載《中國檢察學(xué)研究會金融檢察專業(yè)委員會課題匯編》，2012年。

［2］宋維彬：《新刑事訴訟法實(shí)施中的檢察監(jiān)督》，載于《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》第21卷第3期，2013年5月。

［3］如上海市檢察機(jī)關(guān)中，浦東區(qū)、黃浦區(qū)金融犯罪檢察處（科）的工作職能以審查起訴為主，兼顧專項(xiàng)調(diào)研和綜合治理。

［4］如上海市檢察機(jī)關(guān)中，靜安區(qū)和楊浦區(qū)金融犯罪檢察科則一體化辦理批捕、起訴案件，同時(shí)兼具預(yù)防、民行和金融政策法律研究職能。

［5］上海市人民檢察院法律政策研究室、上海市靜安區(qū)人民檢察院課題組：《上海金融檢察專業(yè)化建設(shè)的探索與實(shí)踐》，2010年。

［6］中國政法大學(xué)教授樊崇義教授持此種觀點(diǎn)。